BVerwG 6 P 3.06
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Juli 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge,
Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt - Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen - vom 1. März 2006 wird zurückgewiesen.
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Der Antragsteller begehrt die Feststellung seines Mitbestimmungsrechts beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien.
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Durch Runderlass des Ministeriums des Innern sowie gemeinsamen Runderlass der Staatskanzlei, der übrigen Ministerien, des Landtages und des Landesrechnungshofs vom 1. Juli 2003 wurden im Land Sachsen-Anhalt neue Beurteilungsrichtlinien für die Beamten und Angestellten eingeführt. Im Hinblick auf die Beamten war Grundlage hierfür § 40 der Laufbahnverordnung Sachsen-Anhalt - LVO LSA - in der Fassung vom 10. August 1998 (GVBl S. 362), wonach das Ministerium des Innern zum Erlass von Beurteilungsrichtlinien ermächtigt war. Schon damals bestand zwischen den Beteiligten Streit über das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Sein Feststellungsantrag blieb vor dem Verwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht erfolglos; gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde erhob der Antragsteller Beschwerde zum beschließenden Senat (BVerwG 6 PB 6.06 ).
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Nach Änderung des § 40 LVO LSA durch Verordnung vom 23. November 2004 (GVBl S. 808), die nunmehr die obersten Dienstbehörden zum Erlass von Beurteilungsrichtlinien für die Beamten ihres Geschäftsbereichs ermächtigt, wurde der Runderlass vom 1. Juli 2003 durch Runderlass vom 15. November 2004 rückwirkend aufgehoben. Unter dem Datum vom 15. Dezember 2004 erließ der Beteiligte Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamten und Angestellten im Geschäftsbereich des Kultusministeriums. Eine Mitbestimmung des Antragstellers fand wiederum nicht statt.
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Das Verwaltungsgericht hat den auf Feststellung des Mitbestimmungsrechts gerichteten Antrag als unzulässig abgelehnt, da der Streitgegenstand mit demjenigen des Erstverfahrens identisch sei. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Antrag sei zwar zulässig, denn die Gegenstände beider Verfahren unterschieden sich. Er sei aber nicht begründet, weil dem Antragsteller das in Anspruch genommene Beteiligungsrecht nicht zustehe. Der Erlass von Beurteilungsrichtlinien sei in Sachsen-Anhalt nicht mitbestimmungspflichtig, da eine einschlägige Regelung in dem abschließenden Katalog der Mitbestimmungstatbestände fehle. Eine Beurteilungsrichtlinie sei auch nicht als eine Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten (§ 65 Abs. 1 Nr. 12 SAPersVG) aufzufassen, denn sie ziele nicht auf die äußere Ordnung der Dienststelle, sondern auf spezielle dienstliche Belange. Höherrangiges Recht gebiete die umstrittene Mitbestimmung nicht.
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Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde macht der Antragsteller geltend, sein Mitbestimmungsrecht folge aus § 65 Abs. 1 Nr. 12 SAPersVG. Dieser erfasse die Gesamtheit der Regelungen, die einen störungsfreien, reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle sicherstellen sollten, ohne im engeren Sinn fachbezogen zu sein. Bei der Regelung des Beurteilungsverfahrens handele es sich - nicht anders als bei der Einführung von Mitarbeitergesprächen im Rahmen neuer Steuerungsmodelle in der Verwaltung - um verhaltensregelnde Vorgaben. Auch aus verfassungsrechtlichen Gründen seien Beurteilungsrichtlinien für die Beamten und Angestellten insgesamt mitbestimmungspflichtig. Denn die Mitbestimmung sei Ausdruck des Sozialstaatsprinzips sowie Instrument zum Schutz und zur Verwirklichung der Grundrechte der Beschäftigten. Jedenfalls aber ergebe sich die Notwendigkeit einer Mitbestimmungsregelung rahmenrechtlich aus § 104 Satz 1 BPersVG.
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Der Beteiligte und die Vertreterin des Bundesinteresses verteidigen demgegenüber den angefochtenen Beschluss.
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Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht weder auf der Nichtanwendung noch auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 78 Abs. 2 SAPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG), sondern erweist sich als zutreffend.
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1. Der Feststellungsantrag ist zwar zulässig; insbesondere ist die Streitsache nicht im Sinne des § 261 Abs. 3 Nr. 1 ZPO identisch mit derjenigen des bereits zuvor beim Verwaltungsgericht anhängig gemachten Parallelverfahrens. Der Antragsteller hätte zwar, nachdem sich jenes Verfahren durch die rückwirkende Aufhebung der Beurteilungsrichtlinie vom 1. Juli 2003 erledigt hatte, von dem konkreten auf einen abstrakten Feststellungsantrag übergehen können, um sein umstrittenes Mitbestimmungsrecht für künftige vergleichbare Vorgänge geltend zu machen. Er hat dies aber nicht getan, sondern in dem vorliegenden Rechtsstreit ein weiteres - konkretes - Feststellungsbegehren erhoben, welches sich auf die Beurteilungsrichtlinie vom 15. Dezember 2004 bezieht. Der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens unterscheidet sich daher von demjenigen des zuvor anhängig gemachten Feststellungsbegehrens.
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2. Der Antrag ist aber nicht begründet, denn dem Antragsteller steht das von ihm in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht nicht zu. Der Erlass von Beurteilungsrichtlinien für Beamte und Arbeitnehmer bedarf in Sachsen-Anhalt zwar der vorherigen Erörterung mit dem Personalrat (§ 60 Abs. 1 Satz 1 SAPersVG), unterliegt jedoch nicht dessen Mitbestimmung.
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a) Im Unterschied zu § 75 Abs. 3 Nr. 9 und § 76 Abs. 2 Nr. 3 BPersVG sowie den entsprechenden Vorschriften in der Mehrzahl der Landespersonalvertretungsgesetze sind Beurteilungsrichtlinien im Mitbestimmungskatalog der §§ 65 bis 69 SAPersVG nicht enthalten. Dieser Katalog ist abschließend. Denn der Gesetzgeber hat sich bei der Ausgestaltung des Mitbestimmungsrechts weder für eine abstrakt formulierte Generalklausel noch für Regelbeispiele, sondern für eine enumerative Aufzählung einzelner Tatbestände entschieden (s. Beschluss vom 12. Juni 2001 - BVerwG 6 P 11.00 - BVerwGE 114, 308 ).
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b) Das umstrittene Mitbestimmungsrecht bei Beurteilungsrichtlinien lässt sich entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht auf § 65 Abs. 1 Nr. 12 SAPersVG stützen. Danach bestimmt der Personalrat mit bei einer Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten. Gegen den Standpunkt des Antragstellers spricht aus systematischer Sicht bereits, dass das Bundespersonalvertretungsgesetz und die ihm insoweit folgende Mehrzahl der Landespersonalvertretungsgesetze Beurteilungsrichtlinien für Arbeitnehmer und Beamte einerseits und Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten andererseits als jeweils eigene Mitbestimmungstatbestände aufführt. Schon deshalb liegt die Annahme fern, dass das Beurteilungswesen dem zuletzt genannten Mitbestimmungstatbestand unterfällt.
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Aber auch inhaltlich kann die Rechtsansicht des Antragstellers nicht überzeugen. Wie der Senat bereits wiederholt entschieden hat, bezieht sich die in § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG (und dem entsprechenden Landesrecht) getroffene Regelung im Sinne eines einheitlichen Mitbestimmungstatbestandes auf die Gesamtheit der allgemeinen Verhaltensregeln, die einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen. Dagegen erstreckt sie sich nicht auf dasjenige Verhalten, das im Hinblick auf die zu erfüllenden Aufgaben Gegenstand der jeweiligen individuellen Dienst- oder Vertragspflichten ist, also mit der zu erbringenden Arbeitsleistung in unmittelbarem Zusammenhang steht. Geben Regelungen sowohl das allgemeine dienstliche Verhalten als auch die Art und Weise der Dienstausübung vor, so ist die Frage der Mitbestimmungspflichtigkeit danach zu beantworten, welcher Regelungsbereich unter Berücksichtigung der objektiven Gegebenheiten im Vordergrund steht (Beschlüsse vom 11. März 1983 - BVerwG 6 P 25.80 - BVerwGE 67, 61 = Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 24, vom 30. Dezember 1987 - BVerwG 6 P 20.82 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 17, vom 7. Juli 1993 - BVerwG 6 P 4.91 - Buchholz 250 § 92 BPersVG Nr. 4 und vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 Nr. 19 S. 9).
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Beurteilungsrichtlinien sind nicht, jedenfalls nicht vorrangig, auf die äußere Ordnung der Dienststelle bezogen, sondern stehen in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der von den Mitarbeitern erwarteten Arbeitsleistung, die mit Hilfe der in dem Regelwerk beschriebenen Kriterien individuell bewertet werden soll. Darin unterscheidet sich die dienstliche Beurteilung von sog. Mitarbeitergesprächen mit Zielvereinbarung, auf die sich der Antragsteller zur Untermauerung seines Rechtsstandpunktes beruft. Solche Mitarbeitergespräche, die im Rahmen neuer Steuerungsmodelle in den letzten Jahren verstärkt eingeführt worden sind, werden teilweise der Ordnung in der Dienststelle und dem Verhalten der Beschäftigten zugerechnet und daher der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG und den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen unterworfen (so VGH Mannheim, Beschluss vom 9. Mai 2000 - PL 15 S 2514/99 - PersR 2000, 291; ebenso bereits VG Karlsruhe, Beschluss vom 7. März 1997 - 16 K 1413/96 - PersR 1997, 407; kritisch dazu Hebeler, PersV 2001, 449 ). Mitarbeitergespräche sind nach dieser Ansicht schwerpunktmäßig „innengerichtet“, weil mit ihnen in erster Linie eine Verbesserung der Zusammenarbeit, eine Steigerung der Arbeitsfreude und der Identifikation mit der Arbeit sowie eine Förderung der persönlichen Entwicklung der Mitarbeiter angestrebt werde. Die dienstliche Beurteilung lässt sich damit nicht vergleichen. Nach ständiger Rechtsprechung (s. nur Urteil vom 26. August 1993 - BVerwG 2 C 37.91 - Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 15 m.w.N.), dient sie dem Zweck, wesentliche Grundlage für die am Leistungsprinzip orientierte Auswahl des Dienstherrn bei Personalentscheidungen zu sein. Im Mittelpunkt des Beurteilungssystems steht daher, anders als bei den Mitarbeitergesprächen, die Bewertung des erzielten Arbeitsergebnisses (zur Abgrenzung s. auch Ilbertz, PersV 2000, 490 ). Dem lässt sich auch nicht entgegenhalten, bestimmte Verfahrensregelungen innerhalb der Beurteilungsrichtlinien, etwa diejenigen über die Eröffnung und Besprechung der dienstlichen Beurteilung, steuerten das Verhalten der Vorgesetzten im Umgang mit den Mitarbeitern. Entscheidend ist, dass bei Beurteilungsregeln in der Gesamtschau nicht das Ordnungsverhalten, sondern das Arbeitsverhalten der Beschäftigten im Vordergrund steht.
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c) Das Ergebnis, dass Beurteilungsrichtlinien in Sachsen-Anhalt nicht, auch nicht nach § 65 Abs. 1 Nr. 12 SAPersVG, mitbestimmungspflichtig sind, steht mit höherrangigem Recht in Einklang. Verfassungsrecht gebietet es nicht, den Erlass von Beurteilungsrichtlinien der Mitbestimmung des Personalrates zu unterwerfen. Die Regelungen über Beteiligungsrechte zur Wahrung der Rechte und Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten wurzeln zwar im Sozialstaatsgedanken und gehen auf Vorstellungen zurück, die auch den Grundrechtsverbürgungen der Art. 1, 2 und 5 Abs. 1 GG zugrunde liegen. Damit ist aber nichts darüber gesagt, ob das Sozialstaatsprinzip oder die Grundrechte den Gesetzgeber verpflichten, für den Bereich des öffentlichen Dienstes Beteiligungsrechte zu schaffen. Diese Frage ist in der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung offen geblieben und kann auch hier dahinstehen. Jedenfalls ist es dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, wie er - unter Berücksichtigung der ihm durch das Demokratieprinzip gesetzten Schranken - die Beteiligung der Personalvertretung an innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten im Einzelnen ausgestaltet (BVerfG, Beschlüsse vom 27. März 1979 - 2 BvL 2/77 - BVerfGE 51, 43 und vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 ). Soweit sich der Antragsteller für seinen engeren Standpunkt auf die Urteile des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen vom 22. Februar 2001 - Vf. 51-II-99 - (PersR 2001, 367) und des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 20. April 2004 - VerfGH 14/02 - beruft, verkennt er, dass diese sich auf spezifische Regelungen des jeweiligen Landesverfassungsrechts beziehen, die in der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt keine Parallele finden und deshalb auf das dortige Landesrecht nicht übertragbar sind.
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d) Schließlich ist die Mitbestimmung des Personalrates beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien auch nicht durch § 104 Satz 1 BPersVG vorgeschrieben. Darin sind lediglich rahmenrechtliche Mindestanforderungen normiert; nach dem zweiten Halbsatz der Vorschrift soll eine Regelung (nur) angestrebt werden, wie sie für Personalvertretungen in Bundesbehörden im Bundespersonalvertretungsgesetz festgelegt ist. § 104 Satz 1 Halbs. 2 BPersVG schreibt keine bindende Verpflichtung für die Landesgesetzgeber fest, sondern empfiehlt ihnen lediglich, ihre Mitbestimmungsregelungen so - oder ähnlich - zu gestalten, wie sie im Bundespersonalvertretungsgesetz vorgesehen sind. Die Norm enthält weder eine bundesrechtlich verbindliche Festlegung des Kreises der Angelegenheiten, in denen die Personalvertretung zu beteiligen ist, noch bestimmt sie Inhalt und Umfang einzelner Beteiligungsrechte für bestimmte Angelegenheiten. Der Landesgesetzgeber ist lediglich gehalten, insgesamt einen Kernbestand echter Mitbestimmungsangelegenheiten vorzusehen (Beschlüsse vom 24. März 1998 - BVerwG 6 P 1.96 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 5 und vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - PersR 2005, 421 ). Diese Mindestvoraussetzung wird durch den Mitbestimmungskatalog in §§ 65, 66, 67 und 69 SAPersVG ohne weiteres erfüllt. Der Umstand, dass Beurteilungsrichtlinien in Sachsen-Anhalt mitbestimmungsfrei sind, ist demnach als Ergebnis der Rechtssetzungsautonomie des Landesgesetzgebers hinzunehmen. Eine Beteiligung von Interessenvertretungen der Beschäftigten beim Erlass von Beurteilungsrichtlinien ist im Übrigen auch im Land Sachsen-Anhalt sichergestellt, und zwar entweder durch das - vom Beteiligten im vorliegenden Fall beachtete - Erörterungsrecht der zuständigen Personalvertretung nach § 60 Abs. 1 Satz 1 SAPersVG oder durch das Beteiligungsrecht der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen nach § 60 Abs. 1 Satz 2 SAPersVG i.V.m. § 94 Beamtengesetz Sachsen-Anhalt.