BVerwG 6 P 4.04
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. September 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen (Land) des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 19. Februar 2004 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
I
Die Stiftung Hospital zum heiligen Geist in Frankfurt am Main betreibt zwei Krankenhäuser, bei denen jeweils ein Personalrat besteht, sowie zwei Alten- und Pflegeheime, für die ein gemeinsamer Personalrat gebildet ist. Ferner besteht beim beteiligten Direktor der Stiftung ein Gesamtpersonalrat, der Antragsteller.
Dieser bat mit Initiativantrag vom 2. September 2002 den Beteiligten, zum Erreichen überprüfbarer Nachweise der geleisteten Arbeitszeiten eine elektronische Zeiterfassung für die gesamte Stiftung einzuführen. Dies lehnte der Beteiligte nach Erörterung durch Schreiben vom 1. November 2002 mit der Begründung ab, der Initiativantrag des Antragstellers widerspreche dem Zweck des einschlägigen Mitbestimmungsrechts, die Beschäftigten vor übermäßiger Kontrolle und Bewachung zu schützen. Das vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass dem Antragsteller für die stiftungsweite Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG zusteht.
Auf die Beschwerde des Beteiligten hat der Verwaltungsgerichtshof den erstinstanzlichen Beschluss abgeändert und den Antrag abgelehnt. In den Gründen hat er ausgeführt: Nach dem vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag gehe es hier ausschließlich um ein auf die Einführung von technischen Einrichtungen i.S. des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG bezogenes Initiativrecht. Andere Mitbestimmungstatbestände seien nicht Gegenstand des geltend gemachten Initiativrechts. Das geltend gemachte Initiativrecht bestehe nicht. Denn bei dem in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG geregelten Mitbestimmungsrecht handele es sich nach seinem Sinn und Zweck um ein Abwehrrecht, das einer entsprechende Maßnahmeabsicht des Dienststellenleiters entgegengesetzt werden müsse. Dies folge bereits daraus, dass das genannte Mitbestimmungsrecht nur bei Einführung, Anwendung, wesentlicher Änderung oder Erweiterung von zur Verhaltens- oder Leistungsüberwachung geeigneten technischen Einrichtungen bestehe, nicht aber bei einer Abschaffung derartiger Einrichtungen. Dem Interesse von Beschäftigten, Arbeitszeiten - insbesondere Überstunden - gegenüber der Dienststellenleitung mit Hilfe elektronischer Aufzeichnung nachzuweisen, trage der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG geregelte Mitbestimmungstatbestand nicht Rechnung. Es sei Pflicht des Dienststellenleiters, für die Einhaltung der Arbeitszeitvorgaben zu sorgen. Die diesbezügliche Überwachungspflicht des Personalrats falle nicht in den Rahmen des ihm durch § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gewährten Mitbestimmungsrechts.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die vom Antragsteller begehrte Einführung eines automatisierten Zeiterfassungssystems ziele auf die Überwachung von gesetzlichen und tarifvertraglichen Arbeitszeitvorgaben. § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG sehe keine an der Zwecksetzung des jeweiligen Mitbestimmungsrechts orientierte Einschränkung des ausdrücklich gewährten Initiativrechts vor. Vielmehr entspreche es dem gesetzgeberischen Willen, dem Personalrat immer dann ein entsprechendes Initiativrecht zu gewähren, wenn ein Mitbestimmungsrecht in einer sozialen oder personellen Angelegenheit bestehe. Das demokratische Prinzip verlange keine einschränkende Auslegung. Beim geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand sei das Letztentscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde gewahrt. Es sei Aufgabe des Personalrats, über eine hinreichende Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zu wachen und Maßnahmen zu beantragen, die nicht nur den Beschäftigten, sondern auch der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben dienten. Vom allgemeinen Antragsrecht des Personalrats würden auch Maßnahmen erfasst, die dazu beitrügen, die tariflichen oder gesetzlichen Höchstarbeitszeiten sowie Regelungen zu Arbeitsunterbrechungen einzuhalten und damit die Ziele des Arbeits- und Gesundheitsschutzes zu verwirklichen. Die Kontrolle der Arbeitszeiten mittels einer automatisierten Zeiterfassung diene unmittelbar dem Gesundheitsschutz der Beschäftigten.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 111 Abs. 3 Satz 1 HePersVG vom 24. März 1988, GVBl I S. 103, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2003, GVBl I S. 513 i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Sein in erster Instanz geltend gemachtes und in den Rechtsmittelinstanzen weiter verfolgtes Feststellungsbegehren hat der Antragsteller zulässigerweise auf ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1, § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG beschränkt. Wird in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren um das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts gestritten, so hat der Personalrat ein anzuerkennendes Interesse an gerichtlicher Klärung, ob ihm das Mitbestimmungsrecht nach einem oder mehreren bestimmt bezeichneten Mitbestimmungstatbeständen zusteht. Denn davon hängt ab, aus welchen Gründen er die Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigern oder eine seiner Mitbestimmung unterliegende Maßnahme beantragen kann (vgl. Beschluss vom 30. August 1985 - BVerwG 6 P 20.83 - BVerwGE 72, 94, 96; Beschluss vom 25. August 1986 - BVerwG 6 P 16.84 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46 S. 50 ff.; Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 80 S. 87 f.).
2. Der Antrag ist nicht begründet. Dem Antragsteller steht in seiner Eigenschaft als Gesamtpersonalrat (§ 7 Abs. 1 und 3, §§ 52, 83 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 bis 6 HePersVG) ein Initiativrecht zur stiftungsweiten Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts nach § 69 Abs. 3 Satz 1, § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG nicht zu.
a) Der Wortlaut der beiden letztgenannten Vorschriften steht dem Begehren des Antragstellers freilich nicht entgegen. Nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG kann der Personalrat in sozialen Angelegenheiten, die seiner Mitbestimmung unterliegen, Maßnahmen beantragen, die der Gesamtheit der Beschäftigten dienen. Die Einführung von technischen Einrichtungen, die dazu geeignet sind, die Leistungen der Beschäftigten zu überwachen, gehört nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG zu den sozialen Angelegenheiten, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegen. Das automatische Zeiterfassungssystem, dessen Einführung durch den Beteiligten der Antragsteller begehrt, ist eine technische Kontrolleinrichtung im Sinne des vorbezeichneten Mitbestimmungstatbestandes (vgl. Beschluss vom 13. August 1992, a.a.O. S. 89 f.; BAG, Beschluss vom 28. November 1989 - 1 ABR 97/88 - BAGE 63, 283, 287; Fischer/Goeres, in: GKÖD Band V K § 75 Rn. 113; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/ Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 75 Rn. 195; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 75 Rn. 79 b; Fitting/Kaiser/Heither/Engels/Schmidt, Betriebsverfassungsgesetz, 21. Aufl. 2002, § 87 Rn. 244). Der Antragsteller wünscht die Einführung des Zeiterfassungssystems im Interesse aller Beschäftigten, die in der vom Beteiligten geleiteten Dienststelle tätig sind.
b) Gleichwohl ist ein auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestütztes Initiativrecht des Personalrats zur Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems aus rechtssystematischen und teleologischen Gründen ausgeschlossen.
aa) Das dem Personalrat in § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG eingeräumte Initiativrecht in sozialen Angelegenheiten erlaubt ihm die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form. Der Personalrat ist nicht darauf verwiesen, den Erlass einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme durch den Dienststellenleiter abzuwarten. Er kann vielmehr durch die Beantragung der Maßnahme zugunsten der von ihm repräsentierten Beschäftigten selbst die Initiative ergreifen (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2001 - BVerwG 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205, 210 f.). Durch die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form wird dessen Inhalt nicht erweitert. Dem Initiativrecht kommt keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mitbestimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Das Initiativrecht des Personalrats wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt (vgl. Beschluss vom 6. Oktober 1992 - BVerwGE 6 P 25.90 - Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 S. 6 f.; ebenso zum Initiativrecht des Betriebsrats: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 288 f.). Das Initiativrecht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, sind demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Die auf ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht gestützte Initiative des Personalrats muss sich daher auf dieselben Zwecke beziehen, welche vom Personalrat nach dem nämlichen Mitbestimmungstatbestand zulässigerweise in Anspruch genommen werden können, wenn dieser vom Dienststellenleiter um Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßgabe gebeten wird.
bb) An dieser materiellen Symmetrie fehlt es hier in Bezug auf den allein geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG.
(1) Der durch das 6. Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 12. Juli 1978, GVBl I S. 451, eingefügte § 61 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG normierte erstmals ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten und die Leistungen der Beschäftigten zu überwachen. Zu dieser Ergänzung und drei weiteren angefügten Mitbestimmungstatbeständen hieß es im Gesetzentwurf der Landesregierung zur Begründung nur knapp: "Der Mitbestimmungskatalog in sozialen Angelegenheiten wird im Hinblick auf die Regelung des Bundes (§ 75 Abs. 2 und 3 BPersVG) erweitert" (LTDrucks 8/6077 S. 28 zu Art. 1 Nr. 50). Der entsprechende Mitbestimmungstatbestand befand sich zu diesem Zeitpunkt bereits in § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG vom 15. März 1974, BGBl I S. 693. Spezielle Aussagen zum Inhalt dieses Mitbestimmungsrechts ergeben sich auch hier aus den maßgeblichen Gesetzesmaterialien nicht. Immerhin gibt der Bericht des Innenausschusses vom 6. Dezember 1973 (BTDrucks 7/1373 S. 1 f. und 5 f. zu § 69) deutlich zu erkennen, dass die Erweiterung des Mitbestimmungskataloges insbesondere in sozialen Angelegenheiten durch das in der vorhergehenden Wahlperiode verabschiedete Betriebsverfassungsgesetz vom 15. Januar 1972, BGBl I S. 13, geprägt wurde. Dieses enthielt bereits damals in § 87 Abs. 1 Nr. 6 den bis heute gleich lautenden Mitbestimmungstatbestand. Dessen Einführung wurde damit begründet, dass technische Kontrolleinrichtungen stark in den persönlichen Bereich der Arbeitnehmer eingreifen (BTDrucks 6/1786 S. 48 f.). Es kann daher angenommen werden, dass dies auch das Leitmotiv für den Hessischen Landesgesetzgeber bei Einführung des jetzt in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG normierten Mitbestimmungstatbestandes war.
(2) In Übereinstimmung mit dieser Intention des Gesetzgebers wird der Sinn und Zweck des hier in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestandes in Rechtsprechung und Literatur übereinstimmend darin gesehen, dass die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen, auf das erforderliche Maß eingeschränkt werden sollen. Denn ein Beschäftigter, der befürchten muss, während der Arbeit mit Hilfe technischer oder elektronischer Kontrolleinrichtungen jederzeit beobachtet oder in anderer Weise fortlaufend kontrolliert zu werden, kann unter einen Überwachungsdruck geraten, der ihn in der freien Entfaltung der Persönlichkeit behindert, ihn insbesondere unter Anpassungsdruck setzt und ihn in eine erhöhte Abhängigkeit bringt (vgl. Beschluss vom 29. August 2001 - BVerwG 6 P 10.00 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 8 S. 18 m.w.N.; BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 289; Altvater u.a., a.a.O. Rn. 82; Fischer/Goeres, a.a.O.; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 75 Rn. 196, 196 a und 199 a; Rehak, a.a.O. Rn. 195 a; Fitting u.a. a.a.O. Rn. 215 f.).
(3) Dieser durch die Entstehungsgeschichte bestätigte Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG wird verfehlt, wenn der Personalrat seinerseits im Wege des Initiativrechts die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung verlangt. Da dieses Begehren im Ergebnis darauf gerichtet ist, die Beschäftigten einer neuen, bisher in der Dienststelle nicht praktizierten technischen Überwachung zu unterwerfen, kann es nicht dem durch § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG bezweckten Schutz der Beschäftigten vor den Folgen einer solchen Überwachung dienen. Der Personalrat verfolgt damit andere Ziele, die nicht in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG angelegt sind (ebenso zum Initiativrecht des Betriebsrats nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 289 f.).
c) Gegen die Verneinung des Initiativrechts im vorliegenden Fall kann nicht eingewandt werden, dass die Verweisung in § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG auf die Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten in Bezug auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG leer laufe. Dies ist nämlich nicht der Fall. Die Vorschrift gibt dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht auch bei wesentlichen Änderungen von technischen Überwachungseinrichtungen. Eine Initiative des Personalrats, die darauf gerichtet ist, durch wesentliche Änderungen an der Anlage den Überwachungsdruck für die Beschäftigten zu reduzieren, ist sowohl vom Wortlaut als auch von Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestandes gedeckt (vgl. Altvater u.a., a.a.O. Rn. 84; Rehak, a.a.O. Rn. 196 a; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. Rn. 222; Klimaschewski, in: Hessisches Bedienstetenrecht I, § 74 Rn. 545; ebenso zum Betriebsverfassungsrecht: Klebe, in: Däubler/Kittner/Klebe, Betriebsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2002, § 87 Rn. 135; Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2002, § 87 Rn. 518; Worzalla, in: Hess/
Schlochauer/Wozalla/Glock, Betriebsverfassungsgesetz, 6. Aufl. 2003, § 87 Rn. 319; Fitting u.a. Rn. 251). Nicht vom Wortlaut, wohl aber von Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts erfasst ist die Initiative des Personalrats zur Abschaffung einer bestehenden technischen Kontrolleinrichtung. Ist aber ein Initiativrecht des Personalrats zur Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung im Wege teleologischer Reduktion zu verneinen, so liegt es nicht fern, ihm ein Initiativrecht zur Abschaffung einer derartigen Kontrolleinrichtung im Wege teleologischer Extension einzuräumen (so im Ergebnis Altvater u.a., a.a.O.; Rehak, a.a.O.; Klimaschewski, a.a.O., ebenso zum Betriebsverfassungsrecht: Klebe a.a.O.; Richardi a.a.O. Rn. 519).
d) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann dem Antragsteller das begehrte Initiativrecht nicht mit Blick auf andere Mitbestimmungsrechte oder sonstige Befugnisse des Personalrats zugesprochen werden.
aa) Durch die Präzisierung des Feststellungsbegehrens in den Vorinstanzen ist der Senat auf die Prüfung des Mitbestimmungstatbestandes nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG beschränkt. Eine Erstreckung des Begehrens auf andere oder alle in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände wäre als Antragsänderung im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässig (vgl. § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 ArbGG). Sollte das Begehren des Antragstellers aus anderen Mitbestimmungstatbeständen herzuleiten sein, so hätten diese entweder ausdrücklich gerichtlich geltend oder jedenfalls durch eine weit gefasste Antragstellung der gerichtlichen Prüfung zugänglich gemacht werden müssen. Beides ist hier nicht geschehen. Es ist daher nicht zu prüfen, ob sich das Begehren des Antragstellers auf die Mitbestimmungstatbestände nach § 74 Abs. 1 Nrn. 7 und 13 stützen lässt (verneinend für § 87 Abs. 1 Nrn. 1 und 10 BetrVG: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 290 f.) oder ob seine Initiative als Maßnahme des Gesundheitsschutzes nach § 74 Abs. 1 Nr. 6 HePersVG gewertet werden könnte (vgl. zur Anwendung des § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG auf den Nachtarbeitszuschlag nach § 6 Abs. 5 ArbZG: BAG, Beschluss vom 26. August 1997 - 1 ABR 16/97 - BAGE 86, 249, 258 ff.).
bb) Eine abweichende Bewertung ist nicht deswegen geboten, weil § 74 Abs. 1 HePersVG dem Personalrat allgemein ein Mitbestimmungsrecht in sozialen Angelegenheiten einräumt, welches durch die im Beispielskatalog aufgeführten Mitbestimmungstatbestände konkretisiert wird. Damit erweist sich die Vorschrift ihrer Konzeption nach zwar als offen für nicht ausdrücklich im Beispielskatalog genannte Angelegenheiten, wenn sie in ihren Auswirkungen auf Dienststelle und Beschäftigte den geregelten Angelegenheiten in etwa gleichkommen. Wird jedoch die strittige Maßnahme thematisch von einem Tatbestand des Beispielskataloges erfasst, kommt ein Rückgriff auf den allgemeinen Tatbestand "soziale Angelegenheiten" nicht in Betracht (vgl. Beschluss vom 24. Februar 2003 - BVerwG 6 P 12.02 - Buchholz 251.5 § 74 HePersVG Nr. 3 S. 2 f.). Ist daher wie im vorliegenden Fall der von der Antragstellung allein erfasste Mitbestimmungstatbestand thematisch einschlägig, so hat die Auslegung Wortlaut, rechtssystematischen Zusammenhang, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck dieses speziellen Mitbestimmungstatbestandes zu folgen. Wenn nach dem Ergebnis dieser Auslegung kein Mitbestimmungsrecht besteht, hat es damit sein Bewenden.
cc) Schließlich verbietet es sich, dem Antragsteller das auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestützte Initiativrecht mit Blick auf seine allgemeinen Befugnisse zuzusprechen.
(1) Mit der angestrebten Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems geht es dem Antragsteller letztlich um die Wahrnehmung seiner auf die Einhaltung des Arbeitszeitrechts gerichteten Überwachungsaufgabe nach § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HePersVG sowie um die Ausübung seines arbeitszeitbezogenen Mitbestimmungsrechts nach § 74 Abs. 1 Nr. 9 HePersVG. Das auf diese Aufgaben bezogene Informationsrecht des Personalrats nach § 62 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HePersVG verpflichtet den Dienststellenleiter aber nur dazu, diejenigen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, die er selbst besitzt. Der Personalrat kann nicht verlangen, dass der Dienststellenleiter nur für ihn Unterlagen erstellt und zu deren Erstellung erforderliche Einrichtungen anschafft (vgl. BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 291; Lorenzen, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 68 Rn. 44 a). Das Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG dient nach seinem Sinn und Zweck nicht dazu, den Informationsanspruch des Personalrats über § 62 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HePersVG hinaus zu erweitern. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angesprochenen Normen des Gemeinschaftsrechts - die Richtlinien 89/391/EWG und 93/104/EG - treffen dazu keine speziellen Aussagen. Das Recht des Antragstellers, vom Beteiligten über die Einhaltung der einschlägigen Normen des Arbeitszeitrechts effizient unterrichtet zu werden, wird durch diese Entscheidung nicht berührt.
(2) Die allgemeine Aufgabe des Personalrats, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen (§ 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG), hat ebenfalls keine Bedeutung für das hier verfolgte Initiativrecht. Dem Antragsteller ist es unbenommen, seinen Wunsch nach Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems nach § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG beim Beteiligten anzubringen. Einen derartigen Antrag hat der Beteiligte mit dem Antragsteller eingehend zu erörtern und in angemessener Frist zu beantworten (§ 62 Abs. 1 Satz 2 HePersVG). Über dieses allgemeine Recht des Personalrats geht jedoch ein im Wege des Initiativrechts verfolgtes Mitbestimmungsbegehren des Antragstellers weit hinaus. Ein formgerecht unterbreiteter Initiativantrag löst das Verfahren nach § 69 Abs. 3 Sätze 2 bis 5 HePersVG und - sofern es dort nicht zu einer Einigung kommt - nach Maßgabe von § 70 Abs. 5 HePersVG das Verfahren vor der Einigungsstelle aus, die im Fall des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde ausspricht (§ 71 Abs. 4 Satz 2 HePersVG). Das Initiativrecht als aktive Form des Mitbestimmungsrechts ist also einerseits verfahrensmäßig wesentlich stärker ausgestaltet als die allgemeine Befugnis des Personalrats. Es ist aber andererseits inhaltlich enger, weil es materiell durch die Schutzzwecke des jeweils in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechts begrenzt ist. Ein auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestützter Initiativantrag kann daher nicht allein deswegen anerkannt werden, weil das Begehren i.S. von § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG der Dienststelle und ihren Angehörigen dient.
3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 61 Abs. 1 RVG i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Bardenhewer Hahn Büge
Gründe
I
Die Stiftung Hospital zum heiligen Geist in Frankfurt am Main betreibt zwei Krankenhäuser, bei denen jeweils ein Personalrat besteht, sowie zwei Alten- und Pflegeheime, für die ein gemeinsamer Personalrat gebildet ist. Ferner besteht beim beteiligten Direktor der Stiftung ein Gesamtpersonalrat, der Antragsteller.
Dieser bat mit Initiativantrag vom 2. September 2002 den Beteiligten, zum Erreichen überprüfbarer Nachweise der geleisteten Arbeitszeiten eine elektronische Zeiterfassung für die gesamte Stiftung einzuführen. Dies lehnte der Beteiligte nach Erörterung durch Schreiben vom 1. November 2002 mit der Begründung ab, der Initiativantrag des Antragstellers widerspreche dem Zweck des einschlägigen Mitbestimmungsrechts, die Beschäftigten vor übermäßiger Kontrolle und Bewachung zu schützen. Das vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass dem Antragsteller für die stiftungsweite Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG i.V.m. § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG zusteht.
Auf die Beschwerde des Beteiligten hat der Verwaltungsgerichtshof den erstinstanzlichen Beschluss abgeändert und den Antrag abgelehnt. In den Gründen hat er ausgeführt: Nach dem vor dem Verwaltungsgericht gestellten Antrag gehe es hier ausschließlich um ein auf die Einführung von technischen Einrichtungen i.S. des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG bezogenes Initiativrecht. Andere Mitbestimmungstatbestände seien nicht Gegenstand des geltend gemachten Initiativrechts. Das geltend gemachte Initiativrecht bestehe nicht. Denn bei dem in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG geregelten Mitbestimmungsrecht handele es sich nach seinem Sinn und Zweck um ein Abwehrrecht, das einer entsprechende Maßnahmeabsicht des Dienststellenleiters entgegengesetzt werden müsse. Dies folge bereits daraus, dass das genannte Mitbestimmungsrecht nur bei Einführung, Anwendung, wesentlicher Änderung oder Erweiterung von zur Verhaltens- oder Leistungsüberwachung geeigneten technischen Einrichtungen bestehe, nicht aber bei einer Abschaffung derartiger Einrichtungen. Dem Interesse von Beschäftigten, Arbeitszeiten - insbesondere Überstunden - gegenüber der Dienststellenleitung mit Hilfe elektronischer Aufzeichnung nachzuweisen, trage der in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG geregelte Mitbestimmungstatbestand nicht Rechnung. Es sei Pflicht des Dienststellenleiters, für die Einhaltung der Arbeitszeitvorgaben zu sorgen. Die diesbezügliche Überwachungspflicht des Personalrats falle nicht in den Rahmen des ihm durch § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gewährten Mitbestimmungsrechts.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die vom Antragsteller begehrte Einführung eines automatisierten Zeiterfassungssystems ziele auf die Überwachung von gesetzlichen und tarifvertraglichen Arbeitszeitvorgaben. § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG sehe keine an der Zwecksetzung des jeweiligen Mitbestimmungsrechts orientierte Einschränkung des ausdrücklich gewährten Initiativrechts vor. Vielmehr entspreche es dem gesetzgeberischen Willen, dem Personalrat immer dann ein entsprechendes Initiativrecht zu gewähren, wenn ein Mitbestimmungsrecht in einer sozialen oder personellen Angelegenheit bestehe. Das demokratische Prinzip verlange keine einschränkende Auslegung. Beim geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand sei das Letztentscheidungsrecht der obersten Dienstbehörde gewahrt. Es sei Aufgabe des Personalrats, über eine hinreichende Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zu wachen und Maßnahmen zu beantragen, die nicht nur den Beschäftigten, sondern auch der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben dienten. Vom allgemeinen Antragsrecht des Personalrats würden auch Maßnahmen erfasst, die dazu beitrügen, die tariflichen oder gesetzlichen Höchstarbeitszeiten sowie Regelungen zu Arbeitsunterbrechungen einzuhalten und damit die Ziele des Arbeits- und Gesundheitsschutzes zu verwirklichen. Die Kontrolle der Arbeitszeiten mittels einer automatisierten Zeiterfassung diene unmittelbar dem Gesundheitsschutz der Beschäftigten.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 111 Abs. 3 Satz 1 HePersVG vom 24. März 1988, GVBl I S. 103, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 18. Dezember 2003, GVBl I S. 513 i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Sein in erster Instanz geltend gemachtes und in den Rechtsmittelinstanzen weiter verfolgtes Feststellungsbegehren hat der Antragsteller zulässigerweise auf ein Initiativrecht nach § 69 Abs. 3 Satz 1, § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG beschränkt. Wird in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren um das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts gestritten, so hat der Personalrat ein anzuerkennendes Interesse an gerichtlicher Klärung, ob ihm das Mitbestimmungsrecht nach einem oder mehreren bestimmt bezeichneten Mitbestimmungstatbeständen zusteht. Denn davon hängt ab, aus welchen Gründen er die Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigern oder eine seiner Mitbestimmung unterliegende Maßnahme beantragen kann (vgl. Beschluss vom 30. August 1985 - BVerwG 6 P 20.83 - BVerwGE 72, 94, 96; Beschluss vom 25. August 1986 - BVerwG 6 P 16.84 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46 S. 50 ff.; Beschluss vom 13. August 1992 - BVerwG 6 P 20.91 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 80 S. 87 f.).
2. Der Antrag ist nicht begründet. Dem Antragsteller steht in seiner Eigenschaft als Gesamtpersonalrat (§ 7 Abs. 1 und 3, §§ 52, 83 Abs. 2 Satz 1, Abs. 4 bis 6 HePersVG) ein Initiativrecht zur stiftungsweiten Einführung eines automatischen Zeiterfassungsgeräts nach § 69 Abs. 3 Satz 1, § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG nicht zu.
a) Der Wortlaut der beiden letztgenannten Vorschriften steht dem Begehren des Antragstellers freilich nicht entgegen. Nach § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG kann der Personalrat in sozialen Angelegenheiten, die seiner Mitbestimmung unterliegen, Maßnahmen beantragen, die der Gesamtheit der Beschäftigten dienen. Die Einführung von technischen Einrichtungen, die dazu geeignet sind, die Leistungen der Beschäftigten zu überwachen, gehört nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG zu den sozialen Angelegenheiten, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegen. Das automatische Zeiterfassungssystem, dessen Einführung durch den Beteiligten der Antragsteller begehrt, ist eine technische Kontrolleinrichtung im Sinne des vorbezeichneten Mitbestimmungstatbestandes (vgl. Beschluss vom 13. August 1992, a.a.O. S. 89 f.; BAG, Beschluss vom 28. November 1989 - 1 ABR 97/88 - BAGE 63, 283, 287; Fischer/Goeres, in: GKÖD Band V K § 75 Rn. 113; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/ Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 75 Rn. 195; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 75 Rn. 79 b; Fitting/Kaiser/Heither/Engels/Schmidt, Betriebsverfassungsgesetz, 21. Aufl. 2002, § 87 Rn. 244). Der Antragsteller wünscht die Einführung des Zeiterfassungssystems im Interesse aller Beschäftigten, die in der vom Beteiligten geleiteten Dienststelle tätig sind.
b) Gleichwohl ist ein auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestütztes Initiativrecht des Personalrats zur Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems aus rechtssystematischen und teleologischen Gründen ausgeschlossen.
aa) Das dem Personalrat in § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG eingeräumte Initiativrecht in sozialen Angelegenheiten erlaubt ihm die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form. Der Personalrat ist nicht darauf verwiesen, den Erlass einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme durch den Dienststellenleiter abzuwarten. Er kann vielmehr durch die Beantragung der Maßnahme zugunsten der von ihm repräsentierten Beschäftigten selbst die Initiative ergreifen (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2001 - BVerwG 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205, 210 f.). Durch die Wahrnehmung des Mitbestimmungsrechts in aktiver Form wird dessen Inhalt nicht erweitert. Dem Initiativrecht kommt keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mitbestimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Das Initiativrecht des Personalrats wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt (vgl. Beschluss vom 6. Oktober 1992 - BVerwGE 6 P 25.90 - Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 S. 6 f.; ebenso zum Initiativrecht des Betriebsrats: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 288 f.). Das Initiativrecht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, sind demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Die auf ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht gestützte Initiative des Personalrats muss sich daher auf dieselben Zwecke beziehen, welche vom Personalrat nach dem nämlichen Mitbestimmungstatbestand zulässigerweise in Anspruch genommen werden können, wenn dieser vom Dienststellenleiter um Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßgabe gebeten wird.
bb) An dieser materiellen Symmetrie fehlt es hier in Bezug auf den allein geltend gemachten Mitbestimmungstatbestand nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG.
(1) Der durch das 6. Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 12. Juli 1978, GVBl I S. 451, eingefügte § 61 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG normierte erstmals ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten und die Leistungen der Beschäftigten zu überwachen. Zu dieser Ergänzung und drei weiteren angefügten Mitbestimmungstatbeständen hieß es im Gesetzentwurf der Landesregierung zur Begründung nur knapp: "Der Mitbestimmungskatalog in sozialen Angelegenheiten wird im Hinblick auf die Regelung des Bundes (§ 75 Abs. 2 und 3 BPersVG) erweitert" (LTDrucks 8/6077 S. 28 zu Art. 1 Nr. 50). Der entsprechende Mitbestimmungstatbestand befand sich zu diesem Zeitpunkt bereits in § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG vom 15. März 1974, BGBl I S. 693. Spezielle Aussagen zum Inhalt dieses Mitbestimmungsrechts ergeben sich auch hier aus den maßgeblichen Gesetzesmaterialien nicht. Immerhin gibt der Bericht des Innenausschusses vom 6. Dezember 1973 (BTDrucks 7/1373 S. 1 f. und 5 f. zu § 69) deutlich zu erkennen, dass die Erweiterung des Mitbestimmungskataloges insbesondere in sozialen Angelegenheiten durch das in der vorhergehenden Wahlperiode verabschiedete Betriebsverfassungsgesetz vom 15. Januar 1972, BGBl I S. 13, geprägt wurde. Dieses enthielt bereits damals in § 87 Abs. 1 Nr. 6 den bis heute gleich lautenden Mitbestimmungstatbestand. Dessen Einführung wurde damit begründet, dass technische Kontrolleinrichtungen stark in den persönlichen Bereich der Arbeitnehmer eingreifen (BTDrucks 6/1786 S. 48 f.). Es kann daher angenommen werden, dass dies auch das Leitmotiv für den Hessischen Landesgesetzgeber bei Einführung des jetzt in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG normierten Mitbestimmungstatbestandes war.
(2) In Übereinstimmung mit dieser Intention des Gesetzgebers wird der Sinn und Zweck des hier in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestandes in Rechtsprechung und Literatur übereinstimmend darin gesehen, dass die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen, auf das erforderliche Maß eingeschränkt werden sollen. Denn ein Beschäftigter, der befürchten muss, während der Arbeit mit Hilfe technischer oder elektronischer Kontrolleinrichtungen jederzeit beobachtet oder in anderer Weise fortlaufend kontrolliert zu werden, kann unter einen Überwachungsdruck geraten, der ihn in der freien Entfaltung der Persönlichkeit behindert, ihn insbesondere unter Anpassungsdruck setzt und ihn in eine erhöhte Abhängigkeit bringt (vgl. Beschluss vom 29. August 2001 - BVerwG 6 P 10.00 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 8 S. 18 m.w.N.; BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 289; Altvater u.a., a.a.O. Rn. 82; Fischer/Goeres, a.a.O.; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 75 Rn. 196, 196 a und 199 a; Rehak, a.a.O. Rn. 195 a; Fitting u.a. a.a.O. Rn. 215 f.).
(3) Dieser durch die Entstehungsgeschichte bestätigte Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG wird verfehlt, wenn der Personalrat seinerseits im Wege des Initiativrechts die Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung verlangt. Da dieses Begehren im Ergebnis darauf gerichtet ist, die Beschäftigten einer neuen, bisher in der Dienststelle nicht praktizierten technischen Überwachung zu unterwerfen, kann es nicht dem durch § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG bezweckten Schutz der Beschäftigten vor den Folgen einer solchen Überwachung dienen. Der Personalrat verfolgt damit andere Ziele, die nicht in § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG angelegt sind (ebenso zum Initiativrecht des Betriebsrats nach § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 289 f.).
c) Gegen die Verneinung des Initiativrechts im vorliegenden Fall kann nicht eingewandt werden, dass die Verweisung in § 69 Abs. 3 Satz 1 HePersVG auf die Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten in Bezug auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG leer laufe. Dies ist nämlich nicht der Fall. Die Vorschrift gibt dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht auch bei wesentlichen Änderungen von technischen Überwachungseinrichtungen. Eine Initiative des Personalrats, die darauf gerichtet ist, durch wesentliche Änderungen an der Anlage den Überwachungsdruck für die Beschäftigten zu reduzieren, ist sowohl vom Wortlaut als auch von Sinn und Zweck des Mitbestimmungstatbestandes gedeckt (vgl. Altvater u.a., a.a.O. Rn. 84; Rehak, a.a.O. Rn. 196 a; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. Rn. 222; Klimaschewski, in: Hessisches Bedienstetenrecht I, § 74 Rn. 545; ebenso zum Betriebsverfassungsrecht: Klebe, in: Däubler/Kittner/Klebe, Betriebsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2002, § 87 Rn. 135; Richardi, Betriebsverfassungsgesetz, 8. Aufl. 2002, § 87 Rn. 518; Worzalla, in: Hess/
Schlochauer/Wozalla/Glock, Betriebsverfassungsgesetz, 6. Aufl. 2003, § 87 Rn. 319; Fitting u.a. Rn. 251). Nicht vom Wortlaut, wohl aber von Sinn und Zweck des Mitbestimmungsrechts erfasst ist die Initiative des Personalrats zur Abschaffung einer bestehenden technischen Kontrolleinrichtung. Ist aber ein Initiativrecht des Personalrats zur Einführung einer technischen Kontrolleinrichtung im Wege teleologischer Reduktion zu verneinen, so liegt es nicht fern, ihm ein Initiativrecht zur Abschaffung einer derartigen Kontrolleinrichtung im Wege teleologischer Extension einzuräumen (so im Ergebnis Altvater u.a., a.a.O.; Rehak, a.a.O.; Klimaschewski, a.a.O., ebenso zum Betriebsverfassungsrecht: Klebe a.a.O.; Richardi a.a.O. Rn. 519).
d) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann dem Antragsteller das begehrte Initiativrecht nicht mit Blick auf andere Mitbestimmungsrechte oder sonstige Befugnisse des Personalrats zugesprochen werden.
aa) Durch die Präzisierung des Feststellungsbegehrens in den Vorinstanzen ist der Senat auf die Prüfung des Mitbestimmungstatbestandes nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG beschränkt. Eine Erstreckung des Begehrens auf andere oder alle in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände wäre als Antragsänderung im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässig (vgl. § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 ArbGG). Sollte das Begehren des Antragstellers aus anderen Mitbestimmungstatbeständen herzuleiten sein, so hätten diese entweder ausdrücklich gerichtlich geltend oder jedenfalls durch eine weit gefasste Antragstellung der gerichtlichen Prüfung zugänglich gemacht werden müssen. Beides ist hier nicht geschehen. Es ist daher nicht zu prüfen, ob sich das Begehren des Antragstellers auf die Mitbestimmungstatbestände nach § 74 Abs. 1 Nrn. 7 und 13 stützen lässt (verneinend für § 87 Abs. 1 Nrn. 1 und 10 BetrVG: BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 290 f.) oder ob seine Initiative als Maßnahme des Gesundheitsschutzes nach § 74 Abs. 1 Nr. 6 HePersVG gewertet werden könnte (vgl. zur Anwendung des § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG auf den Nachtarbeitszuschlag nach § 6 Abs. 5 ArbZG: BAG, Beschluss vom 26. August 1997 - 1 ABR 16/97 - BAGE 86, 249, 258 ff.).
bb) Eine abweichende Bewertung ist nicht deswegen geboten, weil § 74 Abs. 1 HePersVG dem Personalrat allgemein ein Mitbestimmungsrecht in sozialen Angelegenheiten einräumt, welches durch die im Beispielskatalog aufgeführten Mitbestimmungstatbestände konkretisiert wird. Damit erweist sich die Vorschrift ihrer Konzeption nach zwar als offen für nicht ausdrücklich im Beispielskatalog genannte Angelegenheiten, wenn sie in ihren Auswirkungen auf Dienststelle und Beschäftigte den geregelten Angelegenheiten in etwa gleichkommen. Wird jedoch die strittige Maßnahme thematisch von einem Tatbestand des Beispielskataloges erfasst, kommt ein Rückgriff auf den allgemeinen Tatbestand "soziale Angelegenheiten" nicht in Betracht (vgl. Beschluss vom 24. Februar 2003 - BVerwG 6 P 12.02 - Buchholz 251.5 § 74 HePersVG Nr. 3 S. 2 f.). Ist daher wie im vorliegenden Fall der von der Antragstellung allein erfasste Mitbestimmungstatbestand thematisch einschlägig, so hat die Auslegung Wortlaut, rechtssystematischen Zusammenhang, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck dieses speziellen Mitbestimmungstatbestandes zu folgen. Wenn nach dem Ergebnis dieser Auslegung kein Mitbestimmungsrecht besteht, hat es damit sein Bewenden.
cc) Schließlich verbietet es sich, dem Antragsteller das auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestützte Initiativrecht mit Blick auf seine allgemeinen Befugnisse zuzusprechen.
(1) Mit der angestrebten Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems geht es dem Antragsteller letztlich um die Wahrnehmung seiner auf die Einhaltung des Arbeitszeitrechts gerichteten Überwachungsaufgabe nach § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HePersVG sowie um die Ausübung seines arbeitszeitbezogenen Mitbestimmungsrechts nach § 74 Abs. 1 Nr. 9 HePersVG. Das auf diese Aufgaben bezogene Informationsrecht des Personalrats nach § 62 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HePersVG verpflichtet den Dienststellenleiter aber nur dazu, diejenigen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, die er selbst besitzt. Der Personalrat kann nicht verlangen, dass der Dienststellenleiter nur für ihn Unterlagen erstellt und zu deren Erstellung erforderliche Einrichtungen anschafft (vgl. BAG, Beschluss vom 28. November 1989, a.a.O. S. 291; Lorenzen, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 68 Rn. 44 a). Das Mitbestimmungsrecht nach § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG dient nach seinem Sinn und Zweck nicht dazu, den Informationsanspruch des Personalrats über § 62 Abs. 2 Sätze 1 und 2 HePersVG hinaus zu erweitern. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angesprochenen Normen des Gemeinschaftsrechts - die Richtlinien 89/391/EWG und 93/104/EG - treffen dazu keine speziellen Aussagen. Das Recht des Antragstellers, vom Beteiligten über die Einhaltung der einschlägigen Normen des Arbeitszeitrechts effizient unterrichtet zu werden, wird durch diese Entscheidung nicht berührt.
(2) Die allgemeine Aufgabe des Personalrats, Maßnahmen zu beantragen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen (§ 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG), hat ebenfalls keine Bedeutung für das hier verfolgte Initiativrecht. Dem Antragsteller ist es unbenommen, seinen Wunsch nach Einführung eines automatischen Zeiterfassungssystems nach § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG beim Beteiligten anzubringen. Einen derartigen Antrag hat der Beteiligte mit dem Antragsteller eingehend zu erörtern und in angemessener Frist zu beantworten (§ 62 Abs. 1 Satz 2 HePersVG). Über dieses allgemeine Recht des Personalrats geht jedoch ein im Wege des Initiativrechts verfolgtes Mitbestimmungsbegehren des Antragstellers weit hinaus. Ein formgerecht unterbreiteter Initiativantrag löst das Verfahren nach § 69 Abs. 3 Sätze 2 bis 5 HePersVG und - sofern es dort nicht zu einer Einigung kommt - nach Maßgabe von § 70 Abs. 5 HePersVG das Verfahren vor der Einigungsstelle aus, die im Fall des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde ausspricht (§ 71 Abs. 4 Satz 2 HePersVG). Das Initiativrecht als aktive Form des Mitbestimmungsrechts ist also einerseits verfahrensmäßig wesentlich stärker ausgestaltet als die allgemeine Befugnis des Personalrats. Es ist aber andererseits inhaltlich enger, weil es materiell durch die Schutzzwecke des jeweils in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechts begrenzt ist. Ein auf § 74 Abs. 1 Nr. 17 HePersVG gestützter Initiativantrag kann daher nicht allein deswegen anerkannt werden, weil das Begehren i.S. von § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HePersVG der Dienststelle und ihren Angehörigen dient.
3. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 61 Abs. 1 RVG i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Bardenhewer Hahn Büge
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