BVerwG 6 P 4.13 VG Berlin - 08.02.2013 - AZ: VG 71 K 25.12 PVB
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. September 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Möller und
Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin, Fachkammer für Personalvertretungssachen - Bund -, vom 8. Februar 2013 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die erstinstanzliche Feststellung wie folgt ersetzt wird: Es wird festgestellt, dass die im Anschluss an die Billigung durch die Beteiligte zu 2 im Oktober 2012 getroffene Entscheidung des Beteiligten zu 1, dem bei der Agentur für Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer Jörg L. eine Tätigkeit beim Jobcenter B. zuzuweisen, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt. Gründe I
1 Mit Schreiben vom 27. August 2012 unterrichtete der Geschäftsführer des Jobcenters B., der Beteiligte zu 1, den dortigen Personalrat, den Antragsteller, von der Absicht, dem bei der Agentur für Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer Jörg L. die Aufgaben eines Fachassistenten Eingangszone im Jobcenter B. ab 1. September 2012 zuzuweisen, und bat um Zustimmung. Der Antragsteller entschied in seiner Sitzung vom 4. September 2012, die erbetene Zustimmung zu verweigern. Davon unterrichtete er den Beteiligten zu 1 mit Schreiben vom 6. September 2012. Dieser teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom 17. September 2012 mit, dass er die Angelegenheit der Trägerversammlung des Jobcenters B., der Beteiligten zu 2, als übergeordneter Dienststelle am 14. September 2012 vorgelegt habe. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2012 unterrichtete der Beteiligte zu 1 den Antragsteller davon, dass die Beteiligte zu 2 die Zustimmungsverweigerung einstimmig für unbegründet erklärt habe, womit die Maßnahme als gebilligt gelte; die Umsetzung werde veranlasst.
2 Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Zuweisung des Beschäftigten L. ohne Zustimmung des Antragstellers oder ohne zustimmungsersetzende Entscheidung der Einigungsstelle dessen Mitbestimmungsrecht verletzt. Zur Begründung hat es ausgeführt: In der vorliegenden Fallgestaltung sei die Zuweisung nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG mitbestimmungspflichtig. Im Fall des Arbeitnehmers L. habe der Antragsteller seine Zustimmung form- und fristgerecht sowie mit beachtlicher Begründung verweigert. Bei beachtlicher Zustimmungsverweigerung durch den Personalrat des Jobcenters und dem vergeblichen Versuch der Einigung mit dem Geschäftsführer müsse auf Vorlage von einer der beiden Seiten die Trägerversammlung mit dem Personalrat eine Einigung versuchen. Bei Ausbleiben der Einigung sei eine Einigungsstelle von der Trägerversammlung unter Einbezug des Personalrats zu bilden und mit der Angelegenheit zu befassen, falls nicht die beabsichtigte Maßnahme aufgegeben werde. Eine Bestimmung, wonach die Trägerversammlung eine Streitfrage zwischen Personalvertretung und Dienststellenleitung ohne Weiteres verbindlich entscheide, finde sich in den einschlägigen gesetzlichen Regelungen nicht. Zwar habe der Gesetzgeber die Existenz einer Stufenvertretung für den Bereich der gemeinsamen Einrichtungen abbedungen. Zugleich habe er jedoch die Personalvertretung der gemeinsamen Einrichtung in die Rechte einer fehlenden Stufenvertretung eingesetzt. Ihr stünden alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu, soweit die Trägerversammlung entscheidungsbefugt sei. Das schließe die ihr obliegenden Befugnisse im Verfahren der Nichteinigung und im Einigungsstellenverfahren ein.
3 Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrechtsbeschwerde vor: Anders als im Bereich einer mehrstufigen Verwaltung nach den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes vorgesehen, bestehe bei den Jobcentern keine Stufenvertretung. Zwar sehe § 44c Abs. 3 SGB II ausdrücklich vor, dass die Trägerversammlung in Streitfragen zwischen Personalvertretung und Geschäftsführer die Aufgaben einer übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde nach den §§ 69 bis 72 BPersVG wahrnehme. Eine vergleichbare Regelung für die Wahrnehmung der Rechte der Stufenvertretung durch den Personalrat des Jobcenters enthalte das Gesetz aber nicht. Der Verweis in § 44c Abs. 3 SGB II könne daher nur so verstanden werden, dass - auch ohne Beteiligung einer Stufenvertretung - die übergeordnete Dienststelle, mithin die Trägerversammlung, im Fall einer Zustimmungsverweigerung des Personalrats abschließend entscheide. Aus der Regelung in § 44h Abs. 3 SGB II ergebe sich lediglich, dass - für den Fall der Zuständigkeit von Trägerversammlung oder Geschäftsführer der gemeinsamen Einrichtung - die Mitbestimmung vom Personalrat der gemeinsamen Einrichtung und nicht von demjenigen des jeweiligen Trägers wahrgenommen werde; insofern handele es sich um eine Zuständigkeitsregelung. Dagegen, den Personalrat als Stufenvertretung anzusehen, spreche die Intention des Gesetzgebers, im Rahmen des Stufenverfahrens eine Entscheidung durch nicht vorbefasste Organe herbeizuführen, welche eine größere Distanz zur Dienststelle hätten. Das Letztentscheidungsrecht der Trägerversammlung in ihrer Rolle als oberste Dienstbehörde stehe mit dem demokratischen Prinzip in Einklang, wonach die Einigungsstelle in Abweichung vom Gesetzeswortlaut in den Fällen des § 75 Abs. 1 BPersVG nicht verbindlich entscheide, sondern lediglich eine Empfehlung aussprechen könne.
4 Der Beteiligte zu 1 beantragt sinngemäß, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
5 Der Antragsteller beantragt, die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.
6 Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
7 Die Beteiligte zu 2 und der Vertreter des Bundesinteresses schließen sich den Ausführungen des Beteiligten zu 1 an. II
8 Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1, § 96a Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die im Anschluss an die Billigung durch die Beteiligte zu 2 im Oktober 2012 getroffene Entscheidung des Beteiligten zu 1, dem bei der Agentur für Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer Jörg L. eine Tätigkeit beim Jobcenter B. zuzuweisen, verletzt das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers.
9 1. Das Feststellungsbegehren des Antragstellers bedarf der Auslegung. Der im Anhörungstermin des Verwaltungsgerichts gestellte und vom Verwaltungsgericht tenorierte Antrag erweckt den Anschein, als ginge es dem Antragsteller auch darum, die von ihm erstrebte Entscheidung der Einigungsstelle als verbindlich anzuerkennen. Tatsächlich ist dies jedoch ausweislich seiner Ausführungen nicht der Fall. Er beanstandet vielmehr, dass ein Einigungsstellenverfahren nicht stattgefunden hat. Der Sache nach ist sein Begehren auf die gerichtliche Feststellung gerichtet, dass das von den Beteiligten zu 1 und 2 eingeschlagene Verfahren - endgültige Entscheidung der Beteiligten zu 2 über die vom Beteiligten zu 1 beabsichtigte, vom Antragsteller abgelehnte Maßnahme und anschließender Vollzug dieser Maßnahme - das Mitbestimmungsrecht verletzt.
10 2. Die Entscheidung des Beteiligten zu 1, einem bisher bei der Agentur für Arbeit beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit beim Jobcenter zuzuweisen, unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers.
11 a) Der Antragsteller ist der Personalrat einer gemeinsamen Einrichtung (§ 44h Abs. 1 Satz 1 SGB II i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl I S. 850, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 7. Mai 2013, BGBl I S. 1167). Solche gemeinsamen Einrichtungen werden von den für die Grundsicherung für Arbeitssuchende zuständigen Leistungsträgern gebildet, nämlich von der Bundesagentur für Arbeit und den kommunalen Trägern; sie führen die Bezeichnung „Jobcenter“ (§ 6 Abs. 1 Satz 1, §§ 6d, 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II).
12 b) Für den Personalrat des Jobcenters gelten die Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes entsprechend (§ 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II). Zu diesen Regelungen zählt § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer bei Zuweisung entsprechend § 29 BBG für eine Dauer von mehr als drei Monaten.
13 c) Dem Personalrat des Jobcenters stehen alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu, soweit der Geschäftsführer des Jobcenters Entscheidungsbefugnisse in personalrechtlichen Angelegenheiten hat (§ 44h Abs. 3 SGB II). Zu diesen Entscheidungsbefugnissen gehört die Zustimmung des Geschäftsführers, deren der Leistungsträger bei späteren Zuweisungen nach § 44g Abs. 2 SGB II bedarf. Bei diesen Zuweisungen handelt es sich mit Blick auf die summarische gesetzliche Zuweisung nach § 44g Abs. 1 SGB II um solche, die nach dem 31. Dezember 2010 im Einzelfall nach den tarifrechtlichen Regelungen erfolgen.
14 d) Wird einem bei der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewiesen, so richtet sich dies nach dem Tarifvertrag für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit (TV-BA) vom 28. März 2006 i.d.F. des 11. Änderungstarifvertrages. Nach § 4 Abs. 3 Satz 1 TV-BA kann Arbeitnehmern der Bundesagentur im Hinblick auf das dringende öffentliche Interesse an der Umsetzung des SGB II ausschließlich für diesen Zweck eine mindestens gleichwertige Tätigkeit in einer gemeinsamen Einrichtung zugewiesen werden. Wie § 4 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 TV-BA - im Einklang mit § 44g Abs. 4 Satz 1 SGB II - klarstellt, bleibt die Rechtsstellung der Arbeitnehmer durch die Zuweisung unberührt.
15 e) Die Zuweisung nach § 44g Abs. 2 SGB II i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 TV-BA ist im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG eine Zuweisung entsprechend § 29 BBG.
16 aa) Der vorbezeichnete arbeitnehmerbezogene Mitbestimmungstatbestand steht im systematischen Zusammenhang mit der Parallelnorm in § 76 Abs. 1 Nr. 5a BPersVG, wonach der Personalrat mitzubestimmen hat in Personalangelegenheiten der Beamten bei Zuweisung nach § 29 BBG für eine Dauer von mehr als drei Monaten. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift ist das beamtenrechtliche Verständnis von einer Zuweisung für den Mitbestimmungstatbestand maßgeblich. § 29 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BBG regelt materielle Voraussetzungen einer Zuweisung, ohne zugleich zu definieren, was begrifflich unter einer Zuweisung zu verstehen ist. Gegenstand der Zuweisung ist die Verlagerung der Tätigkeit eines Beamten zu einer öffentlichen Einrichtung ohne Dienstherrnfähigkeit oder privatrechtlich organisierten Einrichtung unter Beibehaltung des Beamtenverhältnisses (§ 29 Abs. 3 BBG). Damit steht die Zuweisung im Gegensatz zur Abordnung und Versetzung, für welche nach den Legaldefinitionen in § 27 Abs. 1 Satz 1 und § 28 Abs. 1 BBG die Übertragung einer Tätigkeit bzw. eines Amtes bei einer anderen Dienststelle bei demselben oder einem anderen Dienstherren wesensgemäß ist. Ungeachtet ihrer jeweiligen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen enthält die Zuweisung begrifflich einen gewissen Auffangcharakter. Als Zuweisung kann demnach jede Tätigkeitsverlagerung in Betracht gezogen werden, die nicht Abordnung oder Versetzung ist. Wird einem Beamten der Bundesagentur eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewiesen, bei welcher es sich um eine öffentliche Einrichtung ohne Dienstherrnfähigkeit handelt, so wird dieser Vorgang jedenfalls von § 29 BBG erfasst (vgl. Jork, in: Hauck/Noftz, SGB II, Stand Juli 2013, K § 44g Rn. 10 und 27 ff.; Theuerkauf, in: Hohm, GK SGB II, Stand August 2013, § 44g Rn. 4 f.; Knapp, in: jurisPK-SGB II, 3. Aufl. 2012, § 44g Rn. 10 und 33).
17 bb) Das hier anzuwendende Tarifrecht weist eine dem Beamtenrecht ähnliche Rechtssystematik auf. Nach § 4 Abs. 1 Satz 3 und 4 TV-BA ist Definitionsmerkmal für Abordnung und Versetzung die Beschäftigung bei einer anderen Dienststelle der Bundesagentur. Darüber geht die Zuweisung nach § 4 Abs. 3 TV-BA hinaus, welche auf die Tätigkeit von Arbeitnehmern der Bundesagentur bei einem Jobcenter unter Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses zur Bundesagentur gerichtet ist. Das Jobcenter ist keine Dienststelle der Bundesagentur, sondern eine gemeinsame Einrichtung von Bundesagentur und kommunalem Träger. Hat daher die Zuweisung nach § 4 Abs. 3 TV-BA eine ähnliche Auffangfunktion wie diejenige nach § 29 BBG und ist zudem die Zuweisung von Beamten der Bundesagentur zum Jobcenter von § 29 BBG erfasst, so ist es gerechtfertigt, die Zuweisung nach § 4 Abs. 3 TV-BA als Zuweisung entsprechend § 29 BBG im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG zu werten.
18 f) Soll einem bei der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer gemäß § 44g Abs. 2 SGB II i.V.m. § 4 Abs. 3 TV-BA eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewiesen werden, so ist die zuständige Dienststelle bei der Bundesagentur entscheidungsbefugt. In § 44g Abs. 2 SGB II, wonach als zusätzliches Erfordernis die Zustimmung des Geschäftsführers des Jobcenters vorgesehen ist, wird unausgesprochen vorausgesetzt, dass die Zuweisung vom jeweiligen Träger vorgenommen wird. Es unterliegt dessen Personalhoheit, aus seinem Personal die Beschäftigten für die Tätigkeit im Jobcenter auszuwählen (vgl. Knapp, a.a.O. § 44g Rn. 35; Theuerkauf, a.a.O. § 44g Rn. 16; Jork, a.a.O. K § 44g Rn. 25).
19 Zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG berufen ist zunächst der Personalrat der abgebenden Dienststelle. In der vorliegenden Fallgestaltung ist dies die zuständige Personalvertretung bei der entscheidungsbefugten Dienststelle der Bundesagentur. Sie hat die Interessen der Belegschaft der bisherigen Beschäftigungsdienststelle sowie des von der Zuweisung betroffenen Beschäftigten wahrzunehmen (vgl. Beschlüsse vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 29 und vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 P 25.10 - BVerwGE 141, 346 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 42 Rn. 20; zur Versetzung im Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschlüsse vom 20. September 1990 - 1 ABR 37/90 - BAGE 66, 57 und vom 22. November 2005 - 1 ABR 49/04 - BAGE 116, 223 Rn. 24).
20 g) Nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG mitzubestimmen hat aber auch der Personalrat des Jobcenters als der aufnehmenden Dienststelle.
21 In der Senatsrechtsprechung ist anerkannt, dass bei der Versetzung neben dem Personalrat der abgebenden grundsätzlich auch derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist. Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle will verhindern, dass durch die Versetzung der dortige Dienstfrieden gestört und die dortigen Beschäftigten sachwidrig benachteiligt werden (vgl. Beschlüsse vom 16. September 1994 - BVerwG 6 P 32.92 - BVerwGE 96, 355 = Buchholz 251.9 § 80 SaarPersVG Nr. 2 S. 10 f., vom 18. Juni 1999 - BVerwG 6 P 7.98 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 25 S. 7, vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 10 und vom 16. April 2012 - BVerwG 6 P 1.11 - BVerwGE 143, 6 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 116 Rn. 54). Entsprechendes gilt für die Abordnung (vgl. Beschluss vom 29. Januar 2003 - BVerwG 6 P 19.01 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 7 S. 9) sowie wie für die Umsetzung, wenn davon Beschäftigte mehrerer Dienststellenteile mit jeweils eigenen Personalvertretungen berührt sind (vgl. Beschluss vom 16. Juni 2000 - BVerwG 6 P 6.99 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 26 S. 13 ff.; vgl. ferner zur betriebsübergreifenden Versetzung: BAG, Beschluss vom 4. Mai 2011 - 7 ABR 3/10 - BAGE 138, 25 Rn. 43).
22 Die vorbezeichneten Grundsätze finden ebenfalls Anwendung, wenn einem bei der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit bei dem Jobcenter zugewiesen wird. Diese Zuweisung ist mit einer Eingliederung des betroffenen Arbeitnehmers in das Jobcenter verbunden. Dadurch werden die Interessen der Beschäftigten des Jobcenters berührt. Diese Interessen wahrzunehmen ist Aufgabe des Personalrats des Jobcenters. Beteiligungspflichtige Maßnahme ist dabei die Zustimmung des Geschäftsführers zu einer von der Bundesagentur veranlassten Zuweisungsentscheidung gemäß § 44g Abs. 2 SGB II. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll der Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers sicherstellen, dass qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcenters geeignetes Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umsetzung der Aufgaben der Grundsicherung sorgt (BTDrucks 17/1555 S. 28). Durch den Zustimmungsvorbehalt erhält der Geschäftsführer des Jobcenters die Gelegenheit, maßgeblichen Einfluss auf die Zuweisungsentscheidung insgesamt zu nehmen. Die Zustimmung des Geschäftsführers ist daher selbst als die Maßnahme zu werten, an welcher der Personalrat des Jobcenters im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen ist (vgl. Jork, a.a.O. K § 44g Rn. 26; Theuerkauf, a.a.O. § 44g Rn. 17; Schmidt/Ubrich, PersR 2011, 371 , Steymans, ZfPR 2012, 125 ; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 4. Aufl. 2012, § 75 Rn. 118).
23 3. Im Falle des Arbeitnehmers L. war die Beteiligte zu 2 verpflichtet, das Stufenverfahren und - sofern dort eine Einigung nicht erzielt wurde - das Einigungsstellenverfahren durchzuführen. Vorher war sie zur endgültigen Entscheidung und folgerichtig der Beteiligte zu 1 zur Durchführung der Zuweisung nicht befugt.
24 Steht wie im vorliegenden Fall fest, dass der Personalrat des Jobcenters bei der Maßnahme des Geschäftsführers mitzubestimmen hat, so hat er diejenigen verfahrensmäßigen Rechte, die nach den Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes mit dem Mitbestimmungsrecht einhergehen. Dies ergibt sich aus der Grundaussage in § 44h Abs. 3 SGB II, wonach bei Entscheidungen des Geschäftsführers dem Personalrat des Jobcenters „alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes“ zustehen. Entgegen der Auffassung des Beteiligten zu 1 erschöpft sich die Regelung in § 44h Abs. 3 SGB II nicht in einer bloßen - die Personalvertretungen der Träger ausschließenden - Zuständigkeitsregelung. Bereits die starke Formulierung zeigt, dass der Gesetzgeber im Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich des Jobcenters die Beteiligungsrechte des dortigen Personalrats - mit Blick auf die bereits in § 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II angeordnete entsprechende Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes - bekräftigen und zugleich sicherstellen wollte. Demgemäß kommt in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck, dass mit der Einrichtung einer eigenen Personalvertretung für die Beschäftigten des Jobcenters die wesentlichen Voraussetzungen für eine angemessene Mitarbeiterbeteiligung geschaffen werden und dass im Kompetenzbereich des Jobcenters dem dortigen Personalrat diejenigen Beteiligungsrechte zustehen sollten, die denen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz entsprechen (BTDrucks 17/1555 S. 28 zu § 44h Abs. 1 und 3). Dem Gesetzgeber geht es daher um die Qualität und Effektivität der Beteiligung. Beides bestimmt sich nach dem Beteiligungstatbestand, der Art der Beteiligung und dem dabei zu beachtenden Verfahren. Die Aussage in § 44h Abs. 3 SGB II bezieht sich daher nicht nur auf das materielle Mitbestimmungsrecht, sondern auch auf das Mitbestimmungsverfahren (vgl. Jork, a.a.O. K § 44h Rn. 24).
25 a) Beabsichtigt der Geschäftsführer, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zu treffen, so hat er den Personalrat des Jobcenters ordnungsgemäß zu unterrichten und seine Zustimmung zu beantragen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPersVG). Verweigert der Personalrat nach Maßgabe von § 69 Abs. 2 Satz 3 bis 5 BPersVG form- und fristgerecht die Zustimmung und will der Geschäftsführer an der beabsichtigten Maßnahme festhalten, so geht die Angelegenheit nach Maßgabe von § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG in das modifizierte Stufenverfahren über.
26 aa) Die Durchführung des regulären Stufenverfahrens in der Bundesverwaltung setzt allerdings die Existenz einer übergeordneten Dienststelle mit Stufenvertretung voraus. Diese Voraussetzung entfällt bereits von Rechts wegen, wenn es an einer mehrstufigen Verwaltung fehlt (§ 53 Abs. 1 BPersVG). Eine mehrstufige Verwaltung ist ein hierarchisch aufgebauter Dienststellenorganismus, der mindestens aus einer übergeordneten Dienststelle und nachgeordneten Dienststellen besteht (vgl. Beschluss vom 3. Oktober 1958 - BVerwG 7 P 1.58 - BVerwGE 7, 254 = Buchholz 238.3 § 51 PersVG Nr. 1 S. 1 f.; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, Stand Juli 2013, § 53 Rn. 10 ff.; Altvater, in: Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 53 Rn. 3 f.; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 53 Rn. 5 ff.; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKöD Bd. V, Stand Juli 2013, K § 53 Rn. 9 ff.; Schwarze, in: Richardi/Dörner/Weber, a.a.O. § 53 Rn. 12 ff.).
27 bb) Diese Voraussetzung erfüllt das Jobcenter nicht. Bei ihm handelt es sich um eine einstufige Verwaltung mit zwei Organen, nämlich der Trägerversammlung und dem Geschäftsführer (§§ 44c, 44d SGB II). Das Jobcenter ist nicht Teil der Verwaltung der Träger, sondern diesen gegenüber eigenständig. Zwar haben die Träger bei der Wahrnehmung der Sachaufgaben gegenüber dem Jobcenter ein Weisungsrecht (§ 44b Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 SGB II). Dieses erstreckt sich jedoch gerade nicht auf die personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten, in denen das Jobcenter die Entscheidungsbefugnis hat (§ 44b Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2, § 44c SGB II). Ist das Jobcenter daher nicht in den Geschäftsbereich einer mehrstufigen Verwaltung eingebunden, so existiert folgerichtig keine für das Jobcenter zuständige Stufenvertretung (vgl. Luthe, in: Hauck/Noftz, a.a.O. K § 44c Rn. 47; Abetz, in: GK SGB II, a.a.O. § 44c Rn. 152; Knapp, a.a.O. § 44c Rn. 60; Altvater, a.a.O. § 88 Rn. 68d; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 88 Rn. 15 f.).
28 cc) An diesen Umstand knüpft die Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II an. Danach nimmt die Trägerversammlung in Streitfragen zwischen Personalrat und Geschäftsführer des Jobcenters die Aufgabe einer übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde nach §§ 69 bis 72 BPersVG wahr. Diese Bestimmungen regeln das „Verfahren der Mitbestimmung und Mitwirkung“ (vgl. die Überschrift 1. Teil 5. Kapitel 2. Abschnitt des Bundespersonalvertretungsgesetzes). Der übergeordneten Dienststelle kommen dabei Aufgaben im Stufenverfahren zu, und zwar sowohl im Bereich der Mitbestimmung (§ 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG) als auch im Bereich der Mitwirkung (§ 72 Abs. 4 Satz 1 und 2 BPersVG). Die oberste Dienstbehörde hat darüber hinaus Aufgaben im Einigungsstellenverfahren (§ 69 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1, § 71 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 BPersVG). Zudem hat sie Letztentscheidungskompetenzen (§ 69 Abs. 4 Satz 3 und 4, § 70 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BPersVG). Übergeordnete Dienststelle und oberste Dienstbehörde nehmen die vorbezeichneten Aufgaben nicht losgelöst von der Rechtsbeziehung wahr, die im förmlichen Beteiligungsverfahren zwischen ihnen und der zuständigen Personalvertretung besteht. Diese ist im Stufenverfahren und einem sich anschließenden Einigungsstellenverfahren die jeweilige Stufenvertretung. Da aber beim Jobcenter eine solche Stufenvertretung nicht existiert, kann die Aussage in § 44c Abs. 3 SGB II nur bedeuten, dass die Aufgaben im Stufen- und Einigungsstellenverfahren auf der Personalvertretungsseite, welche ansonsten von der Stufenvertretung wahrgenommen werden, beim Jobcenter Sache des dortigen Personalrats sind. Auf andere Weise kann die Grundaussage in § 44h Abs. 3 SGB II, wonach dem Personalrat des Jobcenters bei beteiligungspflichtigen Entscheidungen des Geschäftsführers „alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes“ zustehen, nicht zur Geltung gebracht werden. Für die dienststellenbezogene Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II enthält § 44h Abs. 3 SGB II daher die personalratsbezogene Klarstellung und Ergänzung: Der Personalrat des Jobcenters ist „Gegenspieler“ der Trägerversammlung, soweit diese die Aufgaben der übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde wahrnimmt. Systematisch ist dies folgerichtig, weil bereits nach eindeutigem Wortlaut der Regelungen in § 44c Abs. 2 Satz 1 und § 44h Abs. 3 SGB II der Personalrat des Jobcenters Partner der Trägerversammlung ist, wenn diese in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten originär zur Entscheidung berufen ist (im Ergebnis ebenso: Jork, a.a.O. K § 44h Rn. 24; Theuerkauf, a.a.O. § 44h Rn. 19; Knapp, a.a.O. § 44h Rn. 26; Altvater, a.a.O. § 88 Rn. 68c; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 88 Rn. 15f).
29 dd) Gegen die Lösung eines Stufenverfahrens mit der Trägerversammlung und dem Personalrat des Jobcenters als Partnern, kann nicht eingewandt werden, beiden fehle die vom Gesetzgeber vorausgesetzte größere Distanz zur Dienststelle, mit der der Gesetzgeber im Normalfall des Stufenverfahrens seine Hoffnung auf eine Einigung und einen sachgerechten Interessenausgleich verbinde (so VG Berlin, Beschluss vom 21. November 2012 - 70 K 15.11 PVB - juris Rn. 22). Der Gesichtspunkt „Distanz zur Dienststelle“ ist nicht der entscheidende Vorteil, der für ein Modell des Stufenverfahrens mit der übergeordneten Dienststelle und der Stufenvertretung als Partnern spricht. Wichtiger ist, dass dieses Modell Lösungen erleichtert, die eine Gleichbehandlung aller Beschäftigten des Geschäftsbereiches sicherstellen. Eine solche Möglichkeit ist aber nur in einer mehrstufigen Verwaltung eröffnet. In einer einstufigen Verwaltung ist eine auf Gleichbehandlung gerichtete Steuerung der Verwaltungspraxis durch eine übergeordnete Dienststelle und eine bei dieser gebildete Stufenvertretung ausgeschlossen. Die Regelungen in § 44c Abs. 3 und § 44h Abs. 3 SGB II liefern nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck keinen Anhalt für die Annahme, der Gesetzgeber habe den genannten strukturellen Nachteil personalvertretungsrechtlicher Beteiligung im Jobcenter durch einen Ausschluss des Stufenverfahrens noch verschärfen wollen. Die Bildung einer Arbeitsgruppe der Vorsitzenden der Personalvertretungen der gemeinsamen Einrichtungen nach § 44h Abs. 4 SGB II dient dem Informationsaustausch und der Meinungsbildung auf der überörtlichen Ebene, hat aber keinerlei Bezug zum jobcenterinternen Beteiligungsverfahren (vgl. BTDrucks 17/2188 S. 16 zu bb, aaa). Der Wortlaut der Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II zeigt darüber hinaus eindeutig, dass der Gesetzgeber die Trägerversammlung in der Lage sieht, eine Entscheidung des Geschäftsführers auf Initiative des Personalrats unabhängig und ergebnisoffen zu überprüfen. Dass ein kollegiales Gremium mit Grundsatzaufgaben dazu im Verhältnis zum geschäftsführenden Organ fähig ist, widerspricht nicht der Lebenserfahrung.
30 Die Wahrnehmung der Funktion der Stufenvertretung durch den örtlichen Personalrat ist im Übrigen dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht fremd. Wie sich aus § 86 Nr. 8 BPersVG ergibt, nimmt der Personalrat der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes die Aufgaben der Stufenvertretung wahr. Dies gilt sowohl für das Stufenverfahren, in welchem der Chef des Bundeskanzleramtes als oberste Dienstbehörde über Einwendungen gegen eine vom Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes beabsichtigte Maßnahme entscheidet, als auch für die Fälle der originären Zuständigkeit der Stufenvertretung, in welchem der Chef des Bundeskanzleramtes selbst die beteiligungspflichtige Maßnahme trifft (vgl. im Einzelnen Beschlüsse vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44 und vom 19. September 2012 - BVerwG 6 P 3.11 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 8 Rn. 29 f.). Die dafür maßgeblichen Geheimhaltungsgründe spielen zwar im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle. Die beschriebene Rechtslage zeigt jedoch, dass der Gesetzgeber den örtlichen Personalrat prinzipiell für tauglich ansieht, die Rolle der Stufenvertretung sachgerecht auszufüllen.
31 ee) Aus dem Vorstehenden folgt, dass entsprechend § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG mangels Einigung mit dem Personalrat der Geschäftsführer des Jobcenters, wenn er an der beabsichtigten Maßnahme festhalten will, binnen sechs Arbeitstagen die Angelegenheit der Trägerversammlung vorlegen muss. Aufgrund der Verweisung in § 69 Abs. 3 Satz 4 BPersVG bestimmt sich das weitere Verfahren wieder nach § 69 Abs. 2 BPersVG: Hält die Trägerversammlung die Einwände des Personalrats für unbegründet, so unterrichtet sie diesen davon und beantragt seine Zustimmung (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Hält der Personalrat an seinen Bedenken fest, so hat er dies nach Maßgabe von § 69 Abs. 2 Satz 3 bis 5 BPersVG geltend zu machen.
32 b) Ergibt sich zwischen der Trägerversammlung und dem Personalrat des Jobcenters keine Einigung, so kann die Trägerversammlung in der ihr durch § 44c Abs. 3 SGB II zugedachten Rolle der obersten Dienstbehörde die Einigungsstelle anrufen (§ 69 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 BPersVG). Die Einigungsstelle wird nach Maßgabe von § 71 Abs. 1 BPersVG bei der Trägerversammlung gebildet. Der Beschluss der Einigungsstelle hat in Angelegenheiten nach § 76 BPersVG, wenn sie sich nicht der Auffassung der Trägerversammlung anschließt, lediglich den Charakter einer Empfehlung an diese; die Trägerversammlung hat das Letztentscheidungsrecht (§ 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG). Entsprechendes gilt aufgrund der Anforderung des demokratischen Prinzips in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer nach § 75 Abs. 1 BPersVG (vgl. Beschlüsse vom 18. Juni 2002 - BVerwG 6 P 12.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28 S. 31 f., vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 20, vom 31. August 2009 - BVerwG 6 PB 21.09 - Buchholz 251.92 § 62 SAPersVG Nr. 1 Rn. 17, vom 13. Oktober 2009 - BVerwG 6 P 15.08 - Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8 Rn. 62, vom 17. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 43.09 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 111 Rn. 10 und vom 4. Juni 2010 - BVerwG 6 PB 4.10 - Buchholz 251.2 § 81 BlnPersVG Nr. 1 Rn. 7 und 9). In den übrigen Fällen ist die Entscheidung der Einigungsstelle verbindlich (§ 71 Abs. 4 Satz 2 BPersVG).
33 Mit der Durchführung des Einigungsstellenverfahrens wird die Forderung aus § 44h Abs. 3 SGB II eingelöst, wonach in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten des Jobcenters dem dortigen Personalrat „alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes“ zustehen sollen. Das Einigungsstellenverfahren ist nämlich Definitionsmerkmal der Mitbestimmung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Es ist die letzte und höchste Ebene des Mitbestimmungsverfahrens. Die prinzipielle Gleichberechtigung der Personalvertretung im Verhältnis zur Dienststellenleitung in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten kommt in der paritätischen Besetzung der Einigungsstelle sowie im Rang ihrer Befugnis zum Ausdruck, verbindliche Entscheidungen oder eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde auszusprechen. Ohne das Einigungsstellenverfahren ist die Beteiligung des Personalrats auf Mitwirkung reduziert (vgl. § 72 Abs. 4 BPersVG).
34 c) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beteiligte zu 2 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt hat, dass sie das Stufenverfahren nicht ordnungsgemäß und das Einigungsstellenverfahren überhaupt nicht durchgeführt hat. Erst nach ordnungsgemäßem Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens war sie entsprechend § 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG zur Letztentscheidung befugt. Vorher durfte der Beteiligte zu 1 die Zuweisung nicht ausführen.
35 4. Der erstinstanzliche Tenor war zu Klarstellungszwecken entsprechend den Ausführungen in Abschnitt 1 dieses Beschlusses neu zu fassen. Eine Änderung in der Sache ist damit nicht verbunden.
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