BVerwG 6 P 6.03 , Beschluss vom 18. August 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 P 6.03 OVG Hamburg - 20.01.2003 - AZ: OVG 8 Bf 33/02. PVL - Hamburgisches OVG - 20.01.2003 - AZ: OVG 8 Bf 33/02.PVL

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:

Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Hamburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz - vom 20. Januar 2003 und des Verwaltungsgerichts Hamburg - Fachkammer 2 nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz - vom 3. Dezember 2001 werden hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht getroffenen Feststellung zu 1. aufgehoben. Insoweit wird der Antrag abgelehnt. Im Übrigen wird die Rechtsbeschwerde zurückgewiesen.

Gründe

I
Das Universitäts-Klinikum Hamburg-Eppendorf übertrug den Küchenbereich zum 1. August 2001 auf eine GmbH. Die Überleitung der betroffenen Mitarbeiter war Gegenstand eines Tarifvertrags. Sieben Betroffene suchten den Antragsteller zu 2, den stellvertretenden Vorsitzenden des Personalrats, des Antragstellers zu 1, in der Sprechstunde des Personalrats auf und widersprachen anschließend der Überleitung. Der Beteiligte kündigte diesen Mitarbeitern eine Weiterbeschäftigung im Reinigungsdienst unter Herabgruppierung an. In einer weiteren Sprechstunde beriet der Antragsteller zu 2 sie erneut und leistete ihnen Hilfe bei der Formulierung eines Schreibens, in dem sie sich mit der Beschäftigung einverstanden erklärten, der Herabgruppierung jedoch widersprachen. Der Beteiligte machte den Antragsteller zu 1 mit Schreiben vom 26. Juli 2001 unter Bezugnahme auf diese Vorgänge da-rauf aufmerksam, dass es nicht zu den Aufgaben eines Personalrats gehöre, Mitarbeitern gegenüber Rechtsberatungen durchzuführen, und bat ihn darum, einen Beschluss zu fassen, der es den einzelnen Mitgliedern untersage, Rechtsberatungen durchzuführen. Unter dem 27. Juli 2001 forderte der Beteiligte den Antragsteller zu 2 auf, die Leistung individueller Rechtsberatung und Rechtshilfe zu unterlassen.
Die Antragsteller haben das Beschlussverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen,
1. dass der Antragsteller zu 1 dadurch in seinen Rechten verletzt und in seiner Tätigkeit gestört wird, dass die Dienststelle den Antragsteller zu 2 aufgefordert hat, es zu unterlassen, als Personalratsmitglied Rechtsberatung bzw. Rechtshilfe im Rahmen seiner Funktion als Personalratsmitglied für Mitarbeiter durchzuführen, sowie
2. dass der Personalrat im Rahmen seiner Funktion in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten Beratung durchführen darf.
Das Verwaltungsgericht hat den Anträgen entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Beteiligten zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Zur Aufgabenwahrnehmung des Personalrats gehöre gemäß § 73 HmbPersVG die Einrichtung von Sprechstunden, mithin auch die Beratung der Dienststellenangehörigen im Rahmen des Aufgabenbereichs des Personalrats. Dieser umfasse gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 3 HmbPersVG die Aufgabe, darauf hinzuwirken, dass die zu Gunsten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes geltenden Rechtsvorschriften, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt würden. In den gesetzlich aufgeführten Beteiligungs- und Mitbestimmungsfällen gehöre es - auch dann, wenn die Maßnahmen nur einzelne Bedienstete beträfen - zu den Aufgaben des Personalrats, sich über die Sach- und Rechtslage zu erkundigen, die betroffenen Mitarbeiter zu hören und ihnen auf Nachfrage Auskünfte zu erteilen. Die Auskünfte enthielten notwendigerweise auch die rechtliche Bewertung, ob die rechtlichen Vorgaben im Einzelfall eingehalten würden. Die darin liegende Rechtsberatung sei gemäß Art. 1 § 7 RBerG erlaubnisfrei, weil es sich bei den Personalräten um auf gesetzlicher Grundlage gebildete Stellen handele, die im Rahmen ihres Aufgabenbereichs nach §§ 78, 86 ff. HmbPersVG ihren Mitgliedern Rat und Hilfe in Rechtsangelegenheiten gewährten. Der Personalrat verstoße auch nicht gegen das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit. Denn ebenso wie es Aufgabe des Personalrats sei, auf die Einhaltung der zu Gunsten der Bediensteten geltenden Rechtsvorschriften hinzuwirken, sei es gemäß Art. 20 Abs. 3 GG Aufgabe der Dienststelle, die geltenden Rechtsvorschriften zu beachten und einzuhalten.
Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt der Beteiligte sein Ziel der Ablehnung der Anträge weiter. Er trägt vor: Das Hamburgische Personalvertretungsgesetz weise dem Personalrat nicht die Aufgabe rechtsberatender Hilfestellung gegenüber einzelnen Bediensteten zu. Die gesetzlich vorgesehene Interessenwahrnehmung für den Einzelnen erfolge unter dem Blickwinkel der Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Arbeitgeberhandelns oder der Mitwirkung an der Gestaltung der Arbeitsbedingungen unter steter Beachtung des kollektiven Bezugs, erlaube aber keinesfalls ein Handeln im Einzelinteresse eines Bediensteten in Gegnerschaft zur Dienststelle. Ein solches Handeln könne der Personalrat gar nicht verantworten. Eine Rechtsberatung durch den Personalrat stehe auch im Widerspruch zum Rechtsberatungsgesetz. Er sei keine umfassende Rechtsauskunftsstelle. Die Ausnahmeregelungen des Rechtsberatungsgesetzes seien erschöpfend und eng auszulegen. Auch das Initiativrecht des Personalrats mache diesen nicht zum Sachwalter der Interessen des Einzelnen.
Die Antragsteller verteidigen den angefochtenen Beschluss.
II
Die Rechtsbeschwerde hat teilweise Erfolg. Soweit die Vorinstanzen entsprechend dem Antrag zu 1. festgestellt haben, dass der Antragsteller zu 1 dadurch in seinen Rechten verletzt und in seiner Tätigkeit gestört wird, dass die Dienststelle den Antragsteller zu 2 aufgefordert hat, es zu unterlassen, als Personalratsmitglied Rechtsberatung bzw. Rechtshilfe im Rahmen seiner Funktion als Personalratsmitglied für Mitarbeiter durchzuführen, beruhen die Entscheidungen auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 100 Abs. 2 des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes - HmbPersVG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. Januar 1979, HmbGVBl S. 17, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Sep-tember 2002, HmbGVBl S. 252, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Antrag zu 1. ist abzulehnen. Hingegen ist die Rechtsbeschwerde unbegründet, soweit sie die Feststellung angreift, dass der Personalrat im Rahmen seiner Funktion in mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten Beratung durchführen darf.
1. Der Antrag zu 1. ist zulässig, aber unbegründet. Eine Behinderung im Sinne von § 107 Satz 1 BPersVG liegt bereits deshalb nicht vor, weil die Mitglieder des Personalrats auf Grund ihres Amtes nicht zu „Rechtsberatung bzw. Rechtshilfe für Mitarbeiter“ befugt sind, und zwar auch nicht, was der Anlassfall nahe legt, zu einer auf Fragen des Arbeitsverhältnisses beschränkten Rechtsberatung. Eine rechtliche „Beratung“ der Bediensteten durch Personalratsmitglieder ist ausschließlich bezogen auf personalvertretungsrechtliches Handeln des Personalrats, namentlich in konkreten mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten zulässig („akzessorische Rechtsberatung“).
a) Die Berechtigung des Personalrats, Bedienstete rechtlich zu beraten, ist nicht ausdrücklich geregelt. Sie lässt sich auch nicht aus der von den Antragstellern angenommenen Aufgabe des Personalrats herleiten, die Bediensteten zu betreuen. Eine derartige generalklauselartige Aufgabenzuweisung enthält das Hamburgische Personalvertretungsgesetz nicht. § 2 Abs. 1 HmbPersVG regelt die Zusammenarbeit von Personalvertretung und Dienststelle und benennt als deren Ziel das „Wohl der Angehörigen des öffentlichen Dienstes“ und die „Erfüllung der dienstlichen Aufgaben“, weist der Personalvertretung aber ebenso wenig wie die anderen allgemeinen Vorschriften des Gesetzes Aufgaben zu.
b) Die Aufgaben des Personalrats werden in Abschnitt VII des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes näher bestimmt. Er trägt die Überschrift „Beteiligung des Personalrats“. Bereits dies spricht dagegen, dass dem Personalrat die Befugnis zukommt, Bedienstete unabhängig von seiner Beteiligung an einer Maßnahme der Dienststelle rechtlich zu beraten. Diese Befugnis lässt sich auch den einzelnen Regelungen des Abschnitts nicht entnehmen. § 76 HmbPersVG konkretisiert die Grundsätze für die Zusammenarbeit zwischen Personalrat und Dienststelle und gibt dafür nichts her. Die in § 77 HmbPersVG geregelten „Grundsätze für die Behandlung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes“ besagen, dass die Dienststelle und der Personalrat darüber zu w a c h e n haben, dass alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Dienststelle nach Recht und Billigkeit behandelt werden, insbesondere jede unterschiedliche Behandlung aus bestimmten Gründen unterbleibt. Die Aufgaben des Personalrats sind in § 78 Abs. 1 HmbPersVG aufgeführt. Dazu gehört, sich an sozialen, personellen und sonstigen Angelegenheiten im Sinne des § 86, des § 87 und des § 89, auch wenn sie nur einzelne Angehörige des öffentlichen Dienstes betreffen, in der j e w e i l s b e s t i m m t e n W e i s e z u b e t e i l i g e n , insbesondere gleichberechtigt nach Maßgabe der §§ 79 bis 81 mitzubestimmen (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG), Maßnahmen zu b e a n t r a g e n , die der Dienststelle und ihren Angehörigen des öffentlichen Dienstes dienen (§ 78 Abs. 1 Nr. 2 HmbPersVG), darauf h i n z u w i r k e n , dass die zugunsten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes geltenden Rechtsvorschriften, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden (§ 78 Abs. 1 Nr. 3 HmbPersVG), B e s c h w e r d e n und A n r e g u n g e n von Angehörigen des öffentlichen Dienstes e n t g e g e n z u n e h m e n und, falls sie begründet erscheinen, durch V e r h a n d - l u n g mit der Dienststelle auf die Erledigung der Beschwerden und die Berücksichtigung der Anregungen hinzuwirken (§ 78 Abs. 1 Nr. 4 HmbPersVG), sowie weitere hier nicht interessierende Aufgabenfelder zu betreuen. § 78 Abs. 2 HmbPersVG regelt die Unterrichtung des Personalrats. Dieser Aufgabenkatalog wird in den §§ 86 ff. inhaltlich und in den §§ 79 ff. des Gesetzes hinsichtlich der Arten und der Durchführung der Beteiligung ausgefüllt.
Sämtliche Aufgaben sind von der Beteiligung des Personalrats am Geschehen in der Dienststelle her konzipiert, und die Handlungsformen des Personalrats sind auf die Dienststelle bezogen. Die materielle Richtschnur des § 2 Abs. 1 HmbPersVG - Wohl der Bediensteten und Erfüllung der dienstlichen Aufgaben - wird im Handeln gegenüber der Dienststelle verwirklicht. Dies gilt auch dort, wo es um die Durchsetzung der Rechte einzelner Bediensteter geht. Der Personalrat handelt insoweit mit den ihm zustehenden Mitteln - etwa durch Wahrnehmung seiner Informationsrechte, durch Verweigerung seiner Zustimmung oder durch Ausübung seines Initiativrechts - im Rahmen der ihm zugewiesenen Zuständigkeiten, nicht aber, indem er Bedienstete in der Durchsetzung subjektiver Rechte gegenüber der Dienststelle „unmittelbar“ unterstützt. Dies gilt auch für die Überwachungsaufgabe des Personalrats. Der mögliche Individualbezug des Handelns des Personalrats ergibt sich aus dem Individualbezug des Handelns der Dienststelle - sei es seiner eigenen, sei es des vom Personalrat initiierten -, nicht aber aus dem Aufgabenkatalog des Personalrats. Die Erörterung von Rechtsfragen mit Bediensteten gehört nicht zu den originären Aufgaben des Personalrats und hat sich auf das zu beschränken, was zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlich ist.
c) Aus der gesetzlichen Regelung der Sprechstunde des Personalrats lässt sich eine weiter-gehende Befugnis zur Rechtsberatung nicht ableiten. Gemäß § 45 Abs. 1 HmbPersVG kann der Personalrat Sprechstunden innerhalb der Dienstzeit einrichten; er bestimmt Zeit und Ort im Einvernehmen mit der Dienststelle; wird kein Einvernehmen hergestellt, kann die Einigungsstelle angerufen werden. § 45 Abs. 2 HmbPersVG bestimmt, dass dann, wenn die Jugend- und Auszubildendenvertretung keine eigenen Sprechstunden einrichtet (§ 73 HmbPersVG), der Vorsitzende oder ein beauftragtes Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung an den Sprechstunden des Personalrats zur Beratung Jugendlicher und Auszubildender teilnehmen kann. Nach § 45 Abs. 3 HmbPersVG hat die notwendige Versäumnis von Arbeitszeit zum Besuch der Sprechstunden oder zur sonstigen Inanspruchnahme des Personalrats keine Minderung der Bezüge oder des Arbeitsentgelts zur Folge.
Die Regelungen des § 45 HmbPersVG gehören zu den Vorschriften über die Geschäftsführung des Personalrats und stehen vor derjenigen über die Kosten und den Geschäftsbetrieb. Absatz 1 betrifft die Einrichtung der Sprechstunde, Absatz 3 die arbeitsrechtlichen Folgen ihres Besuchs. Über den zulässigen Gegenstand der Sprechstunde verhalten sich diese Bestimmungen nicht. § 45 Abs. 2 HmbPersVG bestätigt allenfalls die Befugnis des Personalrats zu (allgemeiner) Beratung der Bediensteten, besagt aber nichts darüber, inwieweit diese rechtliche Aspekte umfassen darf. Gleiches gilt für die Einrichtung einer Sprechstunde als solche. Die Sprechstunde steht zunächst erkennbar mit der Aufgabe des Personalrats in Zusammenhang, Beschwerden und Anregungen entgegenzunehmen. Sie dient der Vorbereitung seiner Entscheidungen und von Initiativen. Auch kommt ihr eine wesentliche Funktion bei der Informationsweitergabe vom Personalrat zu den einzelnen Bediensteten zu, soweit dafür nicht die Personalversammlung in Frage kommt (§§ 51 ff. HmbPersVG). Daraus folgt, dass die Sprechstunde erhebliche Bedeutung für die Kommunikation zwischen Personalrat und Bediensteten auch dann hat, wenn der Personalrat mit Bediensteten Rechtsfragen nur im Zusammenhang mit konkreten personalvertretungsrechtlichen Aufgaben erörtern darf. Eine von diesen Aufgaben abgelöste Beratung in arbeitsrechtlichen Fragen oder gar in sonstigen Rechtsangelegenheiten ist nicht notwendiger Gegenstand der Sprechstunde des Personalrats.
d) Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts wäre eine Rechtsberatung im Sinne des Antrags zu 1. nicht mit dem Rechtsberatungsgesetz vereinbar. Dabei geht das Oberverwaltungsgericht zwar zutreffend davon aus, dass diese Rechtsberatung grundsätzlich der Erlaubnispflicht des Art. 1 § 1 RBerG unterfällt. Zu Unrecht hält es jedoch die rechtsberatende Tätigkeit eines Personalrats gemäß Art. 1 § 7 RBerG für erlaubnisfrei.
Nach Art. 1 § 7 RBerG bedarf es der Erlaubnis nach Art. 1 § 1 RBerG nicht, wenn auf berufsständischer oder ähnlicher Grundlage gebildete Vereinigungen oder Stellen im Rahmen ihres Aufgabenbereichs ihren Mitgliedern Rat und Hilfe in Rechtssachen gewähren; diese Tätigkeit kann ihnen jedoch untersagt werden; diese Regelungen gelten auch dann, wenn die Rechtsberatung auf näher umschriebene juristische Personen übertragen wird. Der Personalrat ist keine freiwillig gebildete Vereinigung oder Stelle, die Mitglieder hat, und fällt deshalb nicht unter die Vorschrift. Für eine erweiternde Auslegung oder entsprechende Anwendung der Vorschrift ist kein Raum. Die als erschöpfend aufgezählten Spezialbestimmungen des Rechtsberatungsgesetzes sind zum einen eng auszulegen (BGHZ 122, 327, 329). Zum andern besteht kein Hinweis auf eine planwidrige Gesetzeslücke als Voraussetzung für eine entsprechende Anwendung. Ferner hat der Personalrat keine Ähnlichkeit mit den in Art. 1 § 7 RBerG genannten Vereinigungen und Stellen, so dass auch von daher eine entsprechende Anwendung nicht in Betracht kommt. Selbst wenn die Bediensteten einer Dienststelle durch ein gemeinsames (Gruppen-)Interesse berufsständischer oder ähnlicher Art verbunden sein sollten, wiese der Personalrat keines der wesentlichen Kennzeichen privilegierter Vereinigungen und Stellen im Sinne von Art. 1 § 7 RBerG auf, als welche mitgliedschaftliche, auf freiwillig-gesellschaftlicher Basis gegründete Vereinigungen oder Stellen mit selbst gesetzten Zwecken anzusehen sind (zu den maßgeblichen Begriffselementen vgl. Urteil vom 18. Dezember 1973 - BVerwG 1 C 18.68 - Buchholz 355 RBMG Nr. 27).
Eine von einer konkreten personalvertretungsrechtlichen Aufgabe losgelöste rechtsberatende Tätigkeit des Personalrats unterfiele auch nicht Art. 1 § 3 Nr. 1 RBerG, demzufolge durch das Rechtsberatungsgesetz die Rechtsberatung und Rechtsbetreuung nicht berührt wird, die von Behörden und von Körperschaften des öffentlichen Rechts im Rahmen ihrer Zuständigkeit ausgeübt wird. Dabei kann offen bleiben, ob der Personalrat Behörde im Sinne dieser Vorschrift ist. Jedenfalls stellt Art. 1 § 3 Nr. 1 RBerG Behörden bei der Besorgung von fremden Rechtsangelegenheiten nur insoweit von der Erlaubnispflicht frei, als sie im Rahmen ihrer Zuständigkeit handeln. Wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt, gehört die Rechtsberatung und Rechtsbetreuung der Beschäftigten der Dienststelle nicht zu den gesetzlich geregelten Aufgaben des Personalrats.
e) Gemäß § 675 Abs. 2 BGB ist derjenige, der einem anderen einen Rat oder eine Empfehlung erteilt, unbeschadet der sich aus einem Vertragsverhältnis, einer unerlaubten Handlung oder einer sonstigen gesetzlichen Bestimmung ergebenden Verantwortlichkeit, zum Ersatz des aus der Befolgung des Rates oder der Empfehlung entstehenden Schadens nicht verpflichtet. Die Personalratsmitglieder könnten demgemäß für die Folgen eines Beratungsmangels in der Regel allein unter den praktisch kaum je gegebenen Voraussetzungen des § 826 BGB haften. Dieses Haftungsdefizit spricht gegen die Befugnis des Personalrats zu nicht akzessorischer Rechtsberatung. Denn es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Haftung der Personalratsmitglieder geregelt oder zumindest in den Blick genommen hätte, wenn er dem Personalrat eine solche Befugnis hätte einräumen wollen. Dies ist jedoch nicht der Fall.
f) Ist der Personalrat aus den vorbezeichneten Gründen nicht zur "Rechtsberatung bzw. Rechtshilfe für Mitarbeiter" befugt, so kann der Antragsteller zu 1 durch ein dementsprechendes Unterlassungsverlangen des Beteiligten nicht in seinen Rechten verletzt und in seiner Tätigkeit gestört werden. Ob dem Beteiligten für sein Unterlassungsverlangen seinerseits eine gerichtlich durchsetzbare kollektivrechtliche Anspruchsgrundlage zur Seite steht, ist hier nicht zu entscheiden. Zur gerichtlichen Entscheidung gestellt ist hier nämlich das auf Feststellung einer Rechtsverletzung durch den Dienststellenleiter gerichtete Begehren des Personalrats, nicht aber ein etwaiges Unterlassungsverlangen des Dienststellenleiters.
2. Die Rechtsbeschwerde bleibt hinsichtlich des Antrags zu 2. ohne Erfolg. Dieser Antrag ist dahin zu verstehen, dass der Personalrat mit ihm seine Berechtigung festgestellt wissen will, Bedienstete auch in rechtlicher Hinsicht zu beraten, soweit dies zur sachgerechten Ausübung seiner Beteiligungsrechte in einer konkreten mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit erforderlich ist, und ist mit diesem Inhalt begründet.
Der Personalrat kann seine Mitbestimmungsrechte einschließlich seines Initiativrechts (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2001 - BVerwG 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205 = Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 5) häufig nur auf der Grundlage einer umfassenden Erörterung mit den betroffenen Bediensteten sachgerecht wahrnehmen. Gegenstand der Erörterung werden nicht selten auch rechtliche Aspekte des Sachverhalts sein müssen. Solange der Bezug zu einer Beteiligung des Personalrats im Sinne der §§ 76 ff. HmbPersVG gewahrt bleibt, ist der Personalrat in der eigenverantwortlichen Ausgestaltung der Erörterung auch von Rechtsfragen mit den Betroffenen grundsätzlich frei. Andernfalls könnten personalvertretungsrechtlich maßgebliche Aspekte der Sach- und Rechtslage unaufgedeckt bleiben. Insbesondere im Vorfeld der Frage, ob eine Initiative ergriffen werden soll, ist eine umfassende Erörterung geboten, die auch andere Wege der Durchsetzung der vom Bediensteten geltend gemachten Rechte einschließen kann. Die "akzessorische Rechtsberatung" gehört als Annex zu den Beteiligungsrechten des Personalrats. Wo sie im Einzelnen Grenzen findet, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner näheren Erörterung.
Das Rechtsberatungsgesetz steht einer "akzessorischen Rechtsberatung" in dem dargestellten Sinn nicht entgegen. Gemäß Art. 1 § 1 Abs. 1 Satz 1 RBerG ist nur die Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten erlaubnispflichtig. Darunter fällt die Wahrnehmung der dem Personalrat gesetzlich zugewiesenen Aufgaben auch dann nicht, wenn mit ihr die Erörterung rechtlicher Angelegenheiten Bediensteter verbunden ist.
Bardenhewer Hahn Büge


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