BVerwG 6 P 8.03 , Beschluss vom 15. Oktober 2003 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 P 8.03 OVG Münster - 12.03.2003 - AZ: OVG 1 A 1798/00.PVL - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 12.03.2003 - AZ: OVG 1 A 1798/00.PVL

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Oktober 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:

Der Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. März 2003 wird aufgehoben. Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen beim Verwaltungsgericht Düsseldorf vom 24. Februar 2000 wird nach Maßgabe folgender Feststellung zurückgewiesen: Die Entscheidung des Beteiligten, den Service der Deutschen Post AG, Postsendungen vor Beginn des regelmäßigen Dienstbetriebs gegen 7.30 Uhr an die Poststelle der Universität Düsseldorf auszuliefern, unter Aufgabe der bisherigen Praxis in Anspruch zu nehmen, die Postsendungen durch den Fahrdienst beim Hauptpostamt abzuholen, unterlag der Mitbestimmung des Antragstellers. Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.

Gründe

I
Bis Anfang 1998 holte ein Fahrer des Fahrdienstes der Universitätsverwaltung in den frühen Morgenstunden die für die Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf bestimmten Briefsendungen beim Hauptpostamt Düsseldorf ab. Mit Schreiben vom 24. Februar 1998 setzte der Beteiligte den Antragsteller davon in Kenntnis, dass die Deutsche Post AG künftig ihre eigenen Aufgaben der Postzustellung an die Universität wahrnehmen, d.h. gegen ein geringes Entgelt die Post bereits gegen 7.30 Uhr zustellen werde. Eine entsprechende Vereinbarung mit der Deutschen Post AG wurde am 4. März 1998 getroffen. Die Aufforderung des Antragstellers, ein Mitbestimmungsverfahren durchzuführen, lehnte der Beteiligte letztmals mit Schreiben vom 30. März 1998 ab.
Das vom Antragsteller angerufene Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Übertragung der Postanlieferung vom Hauptpostamt an die Poststelle der Universität vor Beginn der Dienststunden auf den Postzustelldienst der Deutschen Post AG der Mitbestimmung des Antragstellers unterliege. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und den neu gefassten Antrag,
festzustellen, dass die Inanspruchnahme des Services der Deutschen Post AG, Postsendungen vor Beginn des regelmäßigen Dienstbetriebes gegen 7.30 Uhr an die Poststelle der Dienststelle auszuliefern, unter Aufgabe der bisherigen Praxis, die Postsendungen durch den Fahrdienst beim Hauptpostamt abzuholen, der Mitbestimmung unterliegt,
abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Eine nach § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG mitbestimmungspflichtige Privatisierung liege nicht vor. Bei der streitigen Tätigkeit - Abholung der Postsendungen vom Hauptpostamt und Verbringung zur Poststelle der Dienststelle - habe es sich zwar i.S. der genannten Vorschrift um Arbeiten der Dienststelle gehandelt, die üblicherweise von ihren Beschäftigen vorgenommen würden. Die Inanspruchnahme des Dienstes der Deutschen Post AG, an die Dienststelle adressierte Postsendungen bereits vor Beginn des regelmäßigen Dienstbetriebes gegen 7.30 Uhr zuzustellen, habe sich indes nicht als Übertragung der "eigenen Arbeit" der Dienststelle an ein wirtschaftliches Unternehmen dargestellt. Die Einstellung des Abholdienstes sei allein Folge des Widerrufs des entsprechenden Antrages bei der Deutschen Post AG gewesen, Postsendungen zur Abholung im Hauptpostamt bereitzuhalten. Insoweit seien die Arbeiten nicht etwa an die Deutsche Post AG "rückübertragen" worden, vielmehr sei insoweit eine - bereits zuvor nur durch die Bereitschaft des Beteiligten zur Selbstabholung suspendierte - "eigene" Dienstleistungspflicht der Deutschen Post AG wieder aufgelebt, nämlich die der Auslieferung der von ihr beförderten Postsendungen an die Zustellungsanschrift. Bei der Auslieferung an die Zustellungsanschrift durch die Deutsche Post AG einerseits und bei der Abholung von bereitgehaltenen Postsendungen vom Postamt durch die Dienststelle andererseits handele es sich um unterschiedliche Arbeiten. Das Ergebnis, dass nämlich Postsendungen bei der Dienststelle um 7.30 Uhr eingingen, begründe die für die Annahme eines Übertragungsakts erforderliche Identität zwischen abgegebener und übernommener Arbeit nicht.
Mit der Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller sein Begehren weiter. Er beantragt sinngemäß,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss nach Maßgabe des in der Beschwerdeinstanz gestellten Antrages zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom 3. Dezember 1974, GV.NRW S. 1514, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 27. November 2001, GV.NRW S. 811, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zur Zurückweisung der Beschwerde gegen den erstinstanzlichen Beschluss nach Maßgabe der vom Senat im Tenor ausgesprochenen Feststellung.
1. Das in der Beschwerdeinstanz umformulierte und im Rechtsbeschwerdeverfahren weiter verfolgte Feststellungsbegehren des Antragstellers ist zulässig.
a) Dieses Begehren ist ungeachtet der gegenwartsbezogenen Antragsformulierung ("... der Mitbestimmung unterliegt") der Sache nach auf die Feststellung gerichtet, dass bei der streitigen Umstellung der Briefbeförderungspraxis das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers missachtet wurde. Denn dem Antragsteller geht es darum, dass das unterbliebene Mitbestimmungsverfahren nachgeholt und gegebenenfalls der Zustand vor der Umstellung wieder hergestellt wird.
b) Das für diesen konkreten Feststellungsantrag erforderliche rechtliche Interesse gemäß § 256 Abs. 1 ZPO liegt vor. Denn der Beteiligte und die Deutsche Post AG können erneut vereinbaren, dass die für die Universität Düsseldorf bestimmten Sendungen von deren Beschäftigten abgeholt werden, und damit den Zustand vor der Umstellung wieder herstellen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Eine derartige Abholungsvereinbarung ist auch nach der aktuellen Fassung der allgemeinen Geschäftsbestimmungen der Deutschen Post AG möglich, die inzwischen an die Stelle der vom Oberverwaltungsgericht erwähnten früheren Fassung getreten ist (vgl. Abschnitt 4 Abs. 2 AGB Brief national, Stand: 1. Januar 2003; Abschnitt 3 Abs. 4, Abschnitt 4 Abs. 3 AGB Postfach, Stand: März 2002).
2. Der Antrag ist begründet. Die Anfang 1998 getroffene Entscheidung des Beteiligten, Postsendungen an die Poststelle der Universität Düsseldorf durch die Deutsche Post AG ausliefern zu lassen, war nach § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG mitbestimmungspflichtig. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat in Ermangelung einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung mitzubestimmen bei Übertragung von Arbeiten der Dienststelle, die üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden, auf Dauer an Privatpersonen oder wirtschaftliche Unternehmen (Privatisierung).
a) Die Regelung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. dazu bereits OVG Münster, Beschluss vom 9. November 1987 - CL 32/86 - PersR 1988, 247; ferner Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, § 72 Rn. 339 f.). Insbesondere ist sie mit dem demokratischen Prinzip vereinbar.
aa) Die Mitbestimmung des Personalrats bei Privatisierungen i.S. von § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG überschreitet nicht die so genannte Schutzzweckgrenze. Darunter ist das aus dem demokratischen Prinzip herzuleitende Gebot zu verstehen, wonach sich die Mitbestimmung des Personalrats nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur soweit gehen darf, als die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen. Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37, 68, 70).
Die zwischen Dienststelle und Privatunternehmen getroffene Vereinbarung, durch welche dieses die bisher von den Beschäftigten der Dienststelle erledigten Arbeiten übernimmt, ist allerdings ein außerhalb des internen Bereichs von Regierung und Verwaltung stattfindender Vorgang. Mitbestimmungspflichtig kann in solchen Fällen nur die dem vorausgehende interne Entscheidung der Dienststelle sein, die fraglichen Arbeiten künftig von einem Privatunternehmen durchführen zu lassen (vgl. Cecior u.a., a.a.O. Rn. 343 a). Diese Entscheidung berührt die spezifischen Interessen der der Dienststelle angehörenden Beschäftigten. Denn der mit der Privatisierung verbundene Wegfall von Arbeiten, die in der Dienststelle selbst erledigt werden, ist geeignet, die Beschäftigten nachteilig berührende personelle Maßnahmen wie Kündigungen, Änderungskündigungen, Versetzungen oder Umsetzungen nach sich zu ziehen. Darauf wurde in den parlamentarischen Beratungen hingewiesen, die zur Einfügung des Mitbestimmungstatbestandes durch das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1984, GV.NRW 1985, S. 29, geführt haben (vgl. LTDrucks 9/3845 S. 67).
bb) Die so genannte Verantwortungsgrenze ist ebenfalls eingehalten. Sie verlangt bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrages, dass die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist. Organisatorische und personelle Maßnahmen, die schwerpunktmäßig die Erledigung von Amtsaufgaben betreffen, unvermeidlich aber auch die Interessen der Beschäftigten berühren ("Gruppe c"), lassen die Mitbestimmung des Personalrats nur mit der Einschränkung zu, dass die das Mitbestimmungsverfahren auf seiner letzten Stufe abschließende Entscheidung der Einigungsstelle den Charakter einer Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde hat (vgl. BVerfG, a.a.O. S. 70, 72 f.).
Die Regelung der Mitbestimmung bei Privatisierungen im nordrhein-westfälischen Personalvertretungsrecht trägt diesen Anforderungen Rechnung. Dieser Mitbestimmungstatbestand gehört zum Bereich der Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten nach § 72 Abs. 3 NWPersVG, für welche § 66 Abs. 7 Satz 4 NWPersVG generell eine eingeschränkte Mitbestimmung vorschreibt. Erreicht in diesen Fällen das Mitbestimmungsverfahren die letzte Stufe, so beschließt die Einigungsstelle eine Empfehlung an die nach § 68 NWPersVG endgültig entscheidende Stelle.
b) Die Voraussetzungen des § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG waren im maßgeblichen Zeitpunkt der Umstellung der Postbeförderungspraxis (März 1998) erfüllt.
aa) Der Transport der Postsendungen vom Hauptpostamt Düsseldorf zur Poststelle der Universität war eine Arbeit der Dienststelle "Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf". Arbeiten der Dienststelle i.S. des Mitbestimmungstatbestandes sind sämtliche Tätigkeiten, die in der Dienststelle anfallen, gleich ob es sich um hoheitliche oder nichthoheitliche Aufgaben, um Hauptaufgaben oder zusätzliche Aufgaben handelt. Dies folgt aus der weiten Fassung und dem Schutzzweck der Vorschrift, die grundsätzlich alle privatisierungsfähigen Tätigkeitsfelder erfassen will (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 18. März 1991 - CL 75/88 - PersR 1991, 348; Beschluss vom 20. Ja-nuar 1995 - 1 A 2340/91.PVL - PersR 1996, 200, 201; Beschluss vom 20. Januar 2000 - 1 A 2193/98.PVL - PersR 2000, 460; Cecior u.a., a.a.O. Rn. 342 a).
Die Beförderung der Postsendungen vom Hauptpostamt zur Poststelle der Universität war noch bis Anfang 1998 eine von der Universität zu leistende Aufgabe. Denn aufgrund der damaligen Übereinkunft schuldete die Deutsche Post AG diese Dienstleistung nicht. Sie war von der Universität auch keinem anderen Unternehmen übertragen worden.
bb) Die Arbeit wurde seinerzeit von Beschäftigten der Universität vorgenommen. Das geschah "üblicherweise". Dieses Merkmal verlangt bereits nach dem eindeutigen Wortlaut des Mitbestimmungstatbestandes eine konkrete dienststellenbezogene Betrachtungsweise. Es kommt daher nicht darauf an, ob die Erledigung der fraglichen Arbeiten durch verwaltungseigene Kräfte generell in den vom Geltungsbereich des Landespersonalvertretungsgesetzes erfassten Dienststellen üblich ist, sondern ob dies in der jeweiligen Dienststelle der Fall ist. Üblichkeit der Aufgabenerfüllung durch Verwaltungsbedienstete ist hiernach anzunehmen, wenn die Aufgabenerfüllung bislang - von Aushilfs-, Vertretungs- und sonstigen Ausnahmefällen abgesehen - regelmäßig Beschäftigten der Dienststelle übertragen war (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 20. Januar 1995 a.a.O. S. 201; Beschluss vom 20. Januar 2000 a.a.O. S. 461; Cecior u.a., a.a.O. Rn. 343). Diese Voraussetzungen lagen hier vor. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts war es bis Anfang 1998 durchgängige Praxis, dass ein Beschäftigter der Universität in den frühen Morgenstunden die Postsendungen beim Hauptpostamt abholte.
cc) Die Beförderung der Postsendungen vom Hauptpostamt zur Poststelle der Universität hat der Beteiligte im März 1998 auf die Deutsche Post AG übertragen.
(1) Eine Übertragung liegt immer dann vor, wenn diejenigen Arbeiten, die bisher von den Beschäftigten der Dienststelle erledigt wurden, nunmehr von Mitarbeitern eines Privatunternehmens durchgeführt werden. Diese Voraussetzung ist bei der der fraglichen Dienstleistung gegeben. Dienstleistung ist im vorliegenden Fall der Transport der für die Universität bestimmten, beim Hauptpostamt gesammelten Post von dort zur Poststelle der Universität. Diese Dienstleistung wurde bis zum Vollzug der Übereinkunft vom 4. März 1998 von Beschäftigten der Universität und danach von Mitarbeitern der Deutschen Post AG erbracht. Dass sich der Beförderungsvorgang aus der Sicht der Universität als Abholung und aus der Sicht der Deutschen Post AG als Zustellung darstellt, ändert daran nichts.
(2) Gegen die Wertung dieses Vorgangs als Übertragung kann nicht eingewandt werden, die Deutsche Post AG führe in Vollzug der Vereinbarung vom 4. März 1998 nur diejenigen Arbeiten durch, die ohnehin zu ihrem Aufgabenkreis zählten. Für die Frage, ob eine Übertragung i.S. von § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG vorliegt, kommt es nicht auf die Sichtweise des Wirtschaftsunternehmens, sondern auf diejenige der Dienststelle an. Denn dem Schutz ihrer Beschäftigten vor dem Verlust von Betätigungsfeldern und damit der Sicherung ihrer Arbeitsplätze dient der Mitbestimmungstatbestand. Es kommt daher nicht darauf an, ob die Arbeiten, welche das Wirtschaftsunternehmen von der Dienststelle übernimmt, von ihm erstmals ausgeführt werden oder schon bisher zu seinen traditionellen Tätigkeitsfeldern zählten.
(3) Die Annahme eines mitbestimmungspflichtigen Übertragungsvorgangs ist in den Fällen der vorliegenden Art auch nicht deswegen ausgeschlossen, weil die Beförderung der Postsendungen vom Postamt des Zielorts zur Dienststelle kraft gesetzlicher Anordnung in die alleinige Zuständigkeit der Deutschen Post AG fiele.
Mit Rücksicht auf die ihr nach Maßgabe von § 51 PostG vom 22. Dezember 1997, BGBl I S. 3294, zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. August 2002, BGBl I S. 3218, zustehende, bis Ende 2005 befristete Exklusivlizenz ist die Deutsche Post AG verpflichtet, Universaldienstleistungen zu erbringen (§ 52 PostG). Deren Inhalt und Umfang bestimmt die auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 PostG erlassene Postuniversaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999, BGBl I S. 2418, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. Januar 2002, BGBl I S. 572. Zu den Universaldienstleistungen gehört nach Maßgabe von § 1 Abs. 1 Nr. 1 PUDLV die Beförderung von Briefsendungen (vgl. § 4 Abs. 1 a, Abs. 2 und 3 PostG), um die es hier dem Schreiben der Deutschen Post AG von 9. Juni 1998 zufolge ausschließlich geht. § 2 Nr. 4 Satz 1 PUDLV bestimmt, dass Briefsendungen zuzustellen sind, sofern der Empfänger nicht durch Einrichtung eines Postfachs oder in sonstiger Weise erklärt hat, dass er die Sendungen abholen will. In diesen Fällen erfüllt demnach die Deutsche Post AG ihre Universaldienstleistungsverpflichtung dadurch, dass sie die Sendungen zur Abholung bereithält. Die Entschließungsfreiheit des Postkunden, der die für ihn bestimmten Sendungen bei der Deutschen Post AG abzuholen wünscht, wird durch die Universaldienstleistungsverpflichtung ebenso wenig in Frage gestellt wie durch die Rahmenvorschriften für die Inanspruchnahme von Postdienstleistungen (§ 18 Abs. 1 PostG i.V.m. § 5 der Postdienstleistungsverordnung vom 21. Au-gust 2001, BGBl I S. 2178). Die bereits erwähnten allgemeinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Post AG tragen dem ebenfalls Rechnung. In dieser Hinsicht unterscheidet sich der aktuelle Rechtszustand nicht von demjenigen, der vor der Postreform bestand (vgl. v. Danwitz, in: Badura/v. Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, PostG, 1. Auflage 2000, Anh. § 11, § 2 PUDLV Rn. 20) und auf dessen Grundlage die langjährige Abholpraxis des Beteiligten durchgeführt wurde.
Der Entschließungsfreiheit des Postkunden kommt für die hier vorzunehmende personalvertretungsrechtliche Beurteilung wesentliche Bedeutung zu. Die Dienststelle hat die Wahl, ob sie die für sie bestimmten Sendungen bei der Deutschen Post AG weiterhin abholt oder sich stattdessen von dieser zustellen lässt. Wegen dieser Entscheidungsfreiheit der Dienststelle ist es nach Sinn und Zweck der Regelung in § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG gerechtfertigt und geboten, den Personalrat im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen, wenn die Dienststelle beabsichtigt, die bisherige Abholpraxis zugunsten der Zustellung durch die Deutsche Post AG aufzugeben.
(4) Unerheblich für die Mitbestimmungspflichtigkeit des Übertragungsaktes ist, ob dieser mit dem Abbau von Arbeitsplätzen in der Dienststelle verbunden ist oder deren Beschäftigte belastende personelle Maßnahmen nach sich zieht. Nach dem weit gefassten Wortlaut und dem Schutzzweck der Vorschrift ist eine die Mitbestimmung auslösende Übertragung immer schon dann zu bejahen, wenn das auf die fraglichen Arbeiten entfallende Arbeitsvolumen von der Dienststelle auf das private Unternehmen verlagert wird. Damit wird die Nachfrage nach Arbeit in der Dienststelle verringert. Dieser Umstand ist geeignet, in Richtung eines Arbeitsplatzabbaus in der Dienststelle zu wirken. Für die Annahme, die Beseitigung mindestens eines Arbeitsplatzes sei in § 72 Abs. 3 Nr. 7 NWPersVG ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal, bietet die bereits erwähnte Entstehungsgeschichte der Vorschrift keinen Anhalt (vgl. Cecior u.a., a.a.O. § 72 Rn. 341).
dd) Bei der Deutschen Post AG handelt es sich um ein wirtschaftliches Unternehmen im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes. Dies folgt bereits aus der Organisationsform als Aktiengesellschaft (§ 3 Abs. 1 AktG), im Übrigen daraus, dass nach der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung in Art. 87 f Abs. 2 Satz 1 GG Postdienstleistungen als privatwirtschaftliche Leistungen erbracht werden und insofern für die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangene Deutsche Post AG nichts anderes gilt als für andere private Anbieter (vgl. dazu Badura u.a., a.a.O. VerfGrdl Rn. 6, 23 f., 47 f.; Gersdorf, DÖV 2001, 661, 667).
ee) Die streitige Übertragung der Beförderung von Postsendungen auf die Deutsche Post AG war schließlich auf Dauer angelegt. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sollte die im März 1998 getroffene Vereinbarung zwischen den Beteiligten und der Deutschen Post AG auf unbestimmte Zeit gelten und war damit als nicht nur vorübergehend konzipiert.
3. Andere Mitbestimmungstatbestände greifen nicht ein, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Dagegen erhebt der Antragsteller in der Rechtsbeschwerdebegründung keine Einwände mehr.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.
Bardenhewer Hahn Büge


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