BVerwG 6 P 8.04 , Beschluss vom 22. Juni 2005 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 P 8.04 VG Berlin - 10.08.2004 - AZ: VG 62 A 12.04

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 22. Juni 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin, Fachkammer für Personalvertretungssachen - Berlin -, vom 10. August 2004 wird geändert. Es wird festgestellt, dass die auf Stellen eines zweiten Konrektors an Grund-, Haupt- und Sonderschulen bezogenen Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nicht wegen Ausschlusses der Wählbarkeit dieses Personenkreises gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 2, § 89 Abs. 3 BlnPersVG entfallen. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Gründe

I
Zuletzt mit Schreiben vom 22. April 2004 brachte die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport zum Ausdruck, dass mit Rücksicht auf die Bestimmungen des neuen Schulgesetzes vom 26. Januar 2004 künftig nicht mehr daran gedacht sei,
die Personalvertretungen im Zusammenhang mit Stellen für Schulleiter und ihre Stellvertreter im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen. Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat antragsgemäß festgestellt, dass die auf Stellen eines Konrektors als ständigen Vertreters des Schulleiters sowie eines zweiten Konrektors an Grund-, Haupt- und Sonderschulen bezogenen Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nicht wegen Ausschlusses der Wählbarkeit dieses Personenkreises gemäß § 89 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 3 Nr. 3 BlnPersVG entfallen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Zwar seien die Schulleiter aufgrund der ihnen zugewachsenen Befugnisse in Personalangelegenheiten nicht mehr zu den Personalvertretungen wählbar. Dies gelte jedoch nicht für deren ständige Vertreter. In § 13 Abs. 3 BlnPersVG habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die ständigen Vertreter der Dienststellenleiter vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen seien, nicht aber auch die ständigen Vertreter derjenigen Dienstkräfte, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten befugt seien. Die in § 69 Abs. 6 Satz 3 SchulG vorgesehene Möglichkeit, die Erstellung von dienstlichen Beurteilungen und Berichten über die Bewährung des Personals an der Schule dem ständigen Vertreter des Schulleiters zu übertragen, rechtfertige den Wahlrechtsausschluss ebenfalls nicht. Abweichendes ergebe sich schließlich nicht aus den Bestimmungen über die Bildung einer erweiterten Schulleitung in § 74 SchulG.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Sprungrechtsbeschwerde vor: Zur Beantwortung der Frage, ob eine Dienstkraft wegen ihrer Befugnis zu selbständigen Personalentscheidungen zum Personalrat nicht wählbar sei, komme es auf die Häufigkeit der von ihr zu treffenden Personalentscheidungen nicht an. Das Gesetz stelle nach seinem Wortlaut allein auf die Befugnis zu selbständigen Personalentscheidungen ab, ohne dass danach unterschieden werde, ob diese Befugnis regelmäßig oder nur vertretungsweise wahrgenommen werde. Die Vertreter des Schulleiters seien daher vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen, weil sie im Vertretungsfalle dieselben Personalentscheidungen zu treffen hätten wie der Schulleiter selbst. Im Vertretungsfalle gerieten sie in dieselbe Interessenkollision. Abgesehen vom Vertretungsfall sei der ständige Vertreter des Schulleiters dann zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten befugt, wenn ihm der Schulleiter die Erstellung dienstlicher Beurteilungen übertragen habe. Hierin liege eine Aufgabe von nicht nur untergeordneter Bedeutung. Soweit er den Schulleiter vertrete, sei auch der zweite Konrektor nicht zur Personalvertretung wählbar.
Der Beteiligte beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten ist teilweise begründet. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen, soweit die getroffene Feststellung sich auf die Stellen eines Konrektors als ständigen Vertreters des Schulleiters erstreckt (§ 91 Abs. 2 BlnPersVG vom 14. Juli 1994, GVBl S. 338, zuletzt geändert durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes vom 19. November 2004, GVBl S. 462, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1, § 96 a Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Dagegen hält er der rechtlichen Überprüfung stand, soweit die Feststellungen sich auf die Stellen eines zweiten Konrektors beziehen. Da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in vollem Umfang in der Sache selbst. Dies führt zur Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses, Beschränkung der Feststellung auf die Stellen eines zweiten Konrektors und Ablehnung des Antrags im Übrigen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO).
1. Der im erstinstanzlichen Verfahren gestellte und im Rechtsbeschwerdeverfahren weiter verfolgte Feststellungsantrag gemäß § 256 Abs. 1 ZPO ist zulässig.
Bei dem streitigen Begehren handelt es sich um einen Globalantrag. Darunter ist jeder Antrag zu verstehen, der mehrere Einzelfälle umfasst (vgl. BAG, Beschluss vom 28. Mai 2002 - 1 ABR 35/01 - BAGE 101, 232, 236). Hier will der Antragsteller für alle denkbaren Fallgestaltungen festgestellt wissen, dass Konrektoren als ständige Vertreter des Schulleiters sowie zweite Konrektoren an Grund-, Haupt- und Sonderschulen nicht zum Personenkreis nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG zählen und daher auf deren Stellen bezogene Mitbestimmungsrechte nicht gemäß § 89 Abs. 3 BlnPersVG entfallen. Dieser Antrag ist hinreichend bestimmt. Das nach § 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Feststellungsinteresse ist unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr gegeben. Die Frage, ob für Stellen von Konrektoren als ständiger Vertreter des Schulleiters und zweiten Konrektoren an Grund-, Haupt- und Sonderschulen des Bezirks Mitbestimmungsrechte des Antragstellers mit Rücksicht auf die Bestimmungen des neuen Schulgesetzes noch bestehen, wird sich im Verhältnis der Beteiligten laufend stellen. Der Antragsteller hat ein Interesse an der umfassenden Klärung dieser Frage, weil der Beteiligte jegliches Fortbestehen von Mitbestimmungsrechten für die bezeichneten Konrektorenstellen rundweg bestreitet (vgl. allgemein zur Zulässigkeit von Globalanträgen: Beschluss vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.01 - Buchholz 251.4 § 83 HmbPersVG Nr. 1 S. 6 f.; BAG, Beschluss vom 28. Mai 2002 a.a.O.)
2. Der Feststellungsantrag ist nur teilweise begründet. Ein Globalantrag ist insgesamt als unbegründet abzuweisen, wenn es darunter mindestens auch Fallgestaltungen gibt, in denen sich der Antrag als unbegründet erweist (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2001 - BVerwG 6 P 13.00 - BVerwGE 115, 205, 206; Beschluss vom 3. Dezember 2001 a.a.O. S. 7; BAG, Beschluss vom 3. Juni 2003 - 1 ABR 19/02 - AP Nr. 1 zu § 89 BetrVG 1972 Bl. 433; Beschluss vom 7. April 2004 - 7 ABR 35/03 - AP Nr. 2 zu § 95 SGB IX Bl. 2000 R). Abweichendes gilt ausnahmsweise dann, wenn sich der Antrag auf voneinander zu trennende und gegeneinander klar abzugrenzende Sachverhalte bezieht (vgl. BAG, Beschluss vom 19. Juli 1995 - 7 ABR 60/94 -BAGE 80, 296, 300; Beschluss vom 28. Mai 2002 - 1 ABR 40/01 - AP Nr. 96 zu § 87 BetrVG 1972 Arbeitszeit Bl. 1884; Beschluss vom 16. November 2004 - 1 ABR 53/03 - juris Rn. 18). So liegt es hier hinsichtlich der Konrektoren als ständiger Vertreter des Schulleiters einerseits und der zweiten Konrektoren andererseits.
3. Hinsichtlich der stellvertretenden Schulleiter ist der Antrag insgesamt unbegründet, weil jedenfalls eine Fallkonstellation denkbar ist, in welcher das Mitbestimmungsrecht für diese Konrektorenstellen entfällt.
Das streitige Feststellungsbegehren beurteilt sich im Ausgangspunkt nach § 89 Abs. 3 BlnPersVG. Diese Vorschrift nimmt auf § 13 Abs. 3 BlnPersVG Bezug. Durch das bereits zitierte Änderungsgesetz vom 19. November 2004 wurden in § 13 Abs. 3 BlnPersVG die Nr. 1 gestrichen und die Nrn. 2 bis 4 zu Nrn. 1 bis 3 erklärt. Die redaktionelle Anpassung der Bezugnahme in § 89 Abs. 3 BlnPersVG ist unterblieben. Diese Vorschrift ist daher nunmehr wie folgt zu lesen: "Das Mitbestimmungsrecht entfällt für Stellen der in § 13 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 genannten Dienstkräfte". Nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG sind nicht wählbar zum Personalrat Dienstkräfte, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten von nicht untergeordneter Bedeutung befugt sind.
a) Wie sich aus dem Senatsbeschluss vom heutigen Tage - BVerwG 6 P 2.05 - im Einzelnen ergibt, fallen die Schulleiter unter den in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG bezeichneten Personenkreis, weil sie in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten nach § 87 Nr. 1, § 88 Nr. 1 und § 90 Nr. 7 entscheidungsbefugt sind. Die ständigen Vertreter des Schulleiters fallen nicht deswegen ebenfalls unter diesen Personenkreis, weil sie im Vertretungsfalle dieselben Aufgaben wahrzunehmen haben.
aa) Der Wortlaut der Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG enthält keinen Hinweis darauf, dass auch solche Personen einbezogen sind, welche die dort bezeichneten Angelegenheiten nur vertretungsweise wahrzunehmen haben. Andererseits verbietet der Wortlaut der Regelung für sich genommen die Erstreckung auf Vertreter, insbesondere ständige Vertreter, nicht. Die Entscheidungsbefugnis in Personalangelegenheiten steht auch solchen Dienstkräften zu, die diese Aufgabe nur vertretungsweise wahrnehmen.
bb) Gegen die zuletzt genannte Sichtweise spricht jedoch der rechtssystematische Zusammenhang mit der Regelung in § 13 Abs. 3 Nr. 1 BlnPersVG. Danach sind zum Personalrat nicht wählbar die in § 9 BlnPersVG genannten Personen und deren ständige Vertreter. Vom passiven Wahlrecht ausgeschlossen ist demnach auch der ständige Vertreter desjenigen, der Dienststellenleiter ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG) oder personalvertretungsrechtlich als solcher gilt (§ 9 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 BlnPersVG). § 13 Abs. 3 Nr. 1 BlnPersVG enthält bezüglich der ständigen Vertreter eine ausdrückliche Regelung, an welcher es in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG fehlt. Bei Zusammenschau beider Tatbestände wird ein Hierarchieaspekt erkennbar: Dass der Leiter der Dienststelle nicht Mitglied des bei eben dieser Dienststelle gebildeten Personalrats sein kann, versteht sich wegen seiner Allzuständigkeit in den personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten von selbst. Sein ständiger Vertreter nimmt an dieser Allzuständigkeit im Vertretungsfall teil. Darüber hinaus ist es - nach Maßgabe des jeweiligen Organisationsrechts oder der jeweiligen Verwaltungspraxis - nicht ausgeschlossen, dass der Dienststellenleiter seinem ständigen Vertreter einen Teil seiner Befugnisse zur selbständigen Erledigung überträgt. Die sich daraus insgesamt ergebende Nähe des ständigen Vertreters zum Dienststellenleiter selbst rechtfertigt die in § 13 Abs. 3 Nr. 1 BlnPersVG getroffene Regelung. Diese Nähe gilt - wenn auch etwas abgeschwächt - ebenfalls für den in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG bezeichneten Personenkreis, und zwar wegen des besonderen Gewichts, welches nach der Wertung des Gesetzgebers im vorliegenden Zusammenhang den Personalangelegenheiten zukommt. Hier endet freilich nach der Gesetzessystematik der Kreis der wegen Nähe zur Dienststellenleitung vom Wahlrecht ausgeschlossenen Personen. Die Tätigkeit derjenigen, welche die in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG bezeichneten Dienstkräfte nur vertreten, bezieht sich nur auf einen Teil der personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten. Insofern unterscheidet sie sich maßgeblich von der Tätigkeit des ständigen Vertreters des Dienststellenleiters mit seinen umfassenden Kompetenzen, welche ihm im Vertretungsfall zukommen.
Die Einwände des Beteiligten gegen das bereits vom Verwaltungsgericht angeführte systematische Argument überzeugen nicht. Seine Unterscheidung zwischen personen- und funktionsbezogener Abgrenzung in § 13 Abs. 3 Nr. 1 BlnPersVG einerseits und inhaltlicher Abgrenzung nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG andererseits leuchtet nicht ein. Vielmehr ist beiden Tatbeständen gemein, dass sie auf dienstrechtliche Funktionen abstellen. Während jedoch § 13 Abs. 3 Nr. 1 BlnPersVG die umfassende Kompetenz und personalvertretungsrechtliche Verantwortung des Dienststellenleiters einschließlich seines ständigen Vertreters im Auge hat, konzentriert sich § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG auf die sektorale Befugnis in Personalangelegenheiten.
cc) Die systematische Argumentation wird durch teleologische Überlegungen unterstützt. § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG dient der Vermeidung einer Pflichten- und Interessenkollision. Wie die Gesamtbetrachtung der in § 13 Abs. 3 Nr. 1 und 2 BlnPersVG getroffenen Regelungen zeigt, hat der Gesetzgeber indes davon Abstand genommen, die Wählbarkeit zu den Personalvertretungen ausnahmslos jeder Dienstkraft abzusprechen, die zu selbständigen Entscheidungen in personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegenheiten befugt ist. Ein derart weitgehender Wahlrechtsausschluss wäre wegen der in Behörden stets vorzuhaltenden Vertretungsregelungen ausufernd und in seinen Rechtswirkungen unverhältnismäßig. Die Mitgliedschaft des Dienststellenleiters im Personalrat verbietet sich, weil er für die Maßnahmen, auf die sich das Beteiligungsrecht des Personalrats bezieht, umfassend zuständig und verantwortlich ist. Der Gesetzgeber durfte typisierend annehmen, dass dies in einer relevanten Anzahl von Fällen auch auf den ständigen Vertreter des Dienststellenleiters zutrifft. Auf den Vertreter desjenigen, der zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten befugt ist, trifft diese Überlegung wegen der sektoral begrenzten Kompetenz - wiederum bei typisierender Betrachtungsweise - nicht im gleichen Umfang zu.
dd) Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, der sich der Senat anschließt, wird in Rechtsprechung und Kommentarliteratur ganz überwiegend geteilt (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 7. Mai 1996 - OVG Bs PH 10/94 - PersR 1997, 119, 121; OVG Münster, Beschluss vom 1. April 1982 - CL 62/81 - PersV 1983, 199, 200; Beschluss vom 24. Juni 1982 - CL 45/81 - RiA 1983, 107, 108; Schlatmann, in: Lorentzen/Etzel/ Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 14 Rn. 36; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Auflage 2004, § 14 Rn. 13, Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Auflage 2004, § 14 Rn. 25).
b) Gleichwohl ist der Globalantrag hinsichtlich der Konrektoren als ständiger Vertreter der Schulleiter abzulehnen, weil jedenfalls eine Fallkonstellation denkbar ist, in der sie zum Personenkreis des § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG zählen.
Gemäß § 69 Abs. 6 Satz 3, § 73 Abs. 1 SchulG kann der Schulleiter seinem ständigen Vertreter die Erstellung von dienstlichen Beurteilungen des Personals an der Schule übertragen. Die Abgabe von dienstlichen Beurteilungen ist gemäß § 90 Nr. 7 BlnPersVG eine mitwirkungsbedürftige Angelegenheit. Es handelt sich dabei um eine Personalangelegenheit von nicht untergeordneter Bedeutung im Sinne von § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG. Auch die weiteren Voraussetzungen dieser Vorschrift sind insoweit erfüllt. Auf die diesbezüglichen Ausführungen im Senatsbeschluss vom heutigen Tage - BVerwG 6 P 2.05 - wird Bezug genommen.
4. Begründet ist der vorliegende Globalantrag dagegen hinsichtlich der zweiten Konrektoren. Diese sind in keiner Fallgestaltung dem Personenkreis nach § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG zuzuordnen. Soweit sie bei Verhinderung sowohl des Schulleiters als auch des ständigen Vertreters im Einzelfall Personalangelegenheiten der hier in Rede stehenden Art wahrnehmen, gilt das oben in Abschnitt 3 a) Gesagte entsprechend. Die Befugnis zur Erstellung von dienstlichen Beurteilungen nach § 69 Abs. 6 Satz 3 SchulG kann ihnen nicht übertragen werden, weil sie nicht zu den Funktionsstelleninhabern nach § 73 Abs. 1 SchulG zählen.
Eine mögliche Fallgestaltung, in denen zweite Konrektoren zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten von nicht untergeordneter Bedeutung befugt sind, ergibt sich nicht aus § 74 SchulG.
Nach § 79 Abs. 3 SchulG kann die Gesamtkonferenz der Lehrkräfte mit qualifizierter Mehrheit die Einrichtung einer erweiterten Schulleitung beschließen (§ 74 Abs. 1 SchulG). Dieser können gemäß § 74 Abs. 3 Nr. 3 SchulG auch die zweiten Konrektoren angehören. § 74 Abs. 2 SchulG bestimmt: "Die erweiterte Schulleitung nimmt insbesondere die in § 69 Abs. 2 genannten Aufgaben wahr. Über die interne Aufgabenverteilung entscheidet die erweiterte Schulleitung mit Zustimmung der Schulleiterin oder des Schulleiters. Die übrigen Rechte und Pflichten nach den §§ 69 und 70 bleiben der Schulleiterin oder dem Schulleiter vorbehalten".
Die in § 69 Abs. 2 SchulG genannten Aufgaben gehören nicht zu den Personalangelegenheiten, die hier im Rahmen von § 13 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG erheblich sind. Freilich scheint das Wort "insbesondere" in § 74 Abs. 2 Satz 1 SchulG darauf hinzudeuten, dass es nicht nur die Aufgaben nach § 69 Abs. 2 SchulG sind, die in den Kompetenzbereich der erweiterten Schulleitung fallen und im Rahmen der internen Aufgabenverteilung nach § 74 Abs. 2 Satz 2 SchulG auch auf einen zweiten Konrektor als Mitglied der erweiterten Schulleitung übertragen werden können. Dagegen spricht jedoch der weit formulierte Vorbehalt zugunsten des Schulleiters in § 74 Abs. 2 Satz 3 SchulG, der die nicht in § 69 Abs. 2 SchulG beschriebenen Aufgaben von der Kompetenzübertragung auf die erweiterte Schulleitung ausnimmt. Der sprachliche Widerspruch zwischen beiden Regelungen löst sich auf, wenn man berücksichtigt, dass die in § 69 Abs. 2 SchulG beschriebenen Aufgaben ebenfalls offen formuliert sind, und zwar wiederum unter Verwendung des Begriffs "insbesondere" (vgl. Krzyweck/Duveneck, Das Schulrecht in Berlin, § 74 Rn. 2). § 69 Abs. 2 SchulG beschreibt Aufgaben aus dem Bereich der pädagogisch-organisatorischen Arbeit der Schule. Im Gegensatz dazu stehen die Aufgaben aus dem Bereich des Dienstrechts nach § 69 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 3 und 4, Abs. 6 SchulG, die im vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Zusammenhang allein relevant sind. Diese Aufgaben verbleiben gemäß § 74 Abs. 2 Satz 3 SchulG beim Schulleiter, so dass sie nicht über § 74 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Nr. 3 SchulG in den Kompetenzbereich eines zweiten Konrektors gelangen können.


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