BVerwG 6 P 9.06
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Juli 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Büge, Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Fachsenat für Personalvertretungssachen - Bund -) vom 13. Juli 2006 wird aufgehoben.
Hinsichtlich des Hilfsantrags zu 2 in der Auslegung durch den Senat wird die Sache zur neuen Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Rechtsbeschwerde des Antragstellers zurückgewiesen.
Gründe
I
1
Der Antragsteller besteht aus 12 Mitgliedern (zehn Arbeitnehmer, ein Beamter, ein Soldat). Aufgrund der Neuwahl im Mai 2004 gehörten die Arbeitnehmervertreter Rike R. und Roland S. erstmals zum Personalrat.
2
In seiner Sitzung vom 22. Juni 2004 beschloss der Antragsteller, u.a. die beiden vorgenannten Mitglieder zum Seminar „Einstieg leicht gemacht I - Bundespersonalvertretungsgesetz: Einführung und Überblick“ in der Zeit vom 7. bis 12. November 2004 im ver.di Bildungszentrum in Gladenbach zu entsenden. Mit Schreiben vom 23. September 2004 stellte der Beteiligte die Personalratsmitglieder unter Lohnfortzahlung zur Teilnahme frei, „da die Schulung für die Tätigkeit der neugewählten Mitglieder des Personalrats zwingend erforderlich ist“. Bezüglich der Kostenübernahme verwies er auf ein Schreiben des Wehrbereichskommandos IV vom 20. September 2004, in welchem die Kosten nur teilweise als erstattungsfähig anerkannt wurden. Die beiden Personalratsmitglieder nahmen wie geplant am Seminar teil. Mit rechtskräftigem Beschluss vom 13. Juli 2006 - 4 A 10241/06 - verpflichtete das Oberverwaltungsgericht den Beteiligten, den streitig gebliebenen Teil der Kosten im Wesentlichen zu erstatten.
3
In seiner Sitzung vom 3. Februar 2005 beschloss der Antragsteller, seine beiden vorgenannten Mitglieder zum Seminar „Mitbestimmen - Mitgestalten - Durchsetzen; BPersVG-Grundqualifizierung: Beteiligungsrechte und Mitwirkungsmöglichkeiten (PR 2)“ in der Zeit vom 13. bis 18. März 2005 in der ver.di Bildungsstätte in Mosbach zu entsenden. Mit Schreiben vom 16. Februar 2005 lehnte das Wehrbereichskommando IV die Freistellung nach § 46 Abs. 6 BPersVG sowie die entsprechende Kostenübernahme mit der Begründung ab, durch die Teilnahme der beiden neu gewählten Personalratsmitglieder an dem ersten Seminar sei der Anspruch auf eine Grundschulung erfüllt.
4
Am 30. März 2005 hatte der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Sein Begehren auf Verpflichtung des Beteiligten, die beiden Personalratsmitglieder zur Teilnahme am Seminar „PR 2“ in der Zeit vom 25. bis 30. September 2005 in der Bildungsstätte Gladenbach freizustellen und die entsprechenden Teilnehmerkosten in Höhe von 1 929,20 € zu übernehmen, hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem zuletzt gestellten Antrag,
den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern und festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet war, die Personalratsmitglieder Rike R. und Roland S. für die Teilnahme am Seminar „PR 2“ vom 25. bis 30. September 2005 in Gladenbach freizustellen und insoweit die Kosten zu übernehmen,
hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Der Anspruch auf Freistellung und Kostenerstattung greife nicht durch. Der Antragsteller habe es dem Beteiligten nicht ermöglicht, rechtzeitig die Erforderlichkeit der geplanten Grundschulung seiner beiden Mitglieder vollständig zu prüfen. Es sei von vornherein die Teilnahme an beiden Seminaren beabsichtigt gewesen. Diese seien nach Auffassung des Antragstellers in ihrer Gesamtheit als eine Grundschulung zu betrachten. Unter dieser Voraussetzung sei es dem Beteiligten zu ermöglichen, bereits vor einer Freistellung der Personalratsmitglieder zur Teilnahme an dem ersten der beiden Seminare deren vollständige inhaltliche Erforderlichkeit und kostenmäßige Angemessenheit zu prüfen. Die Angemessenheit der Schulungsdauer könne nur in der Zusammenschau beider Seminare untersucht werden. Die Höhe der entstehenden Kosten werde wesentlich durch die Notwendigkeit einer zweimaligen An- und Abreise beeinflusst. Der Beteiligte habe bei seiner Entscheidung über die Teilnahme der beiden Personalratsmitglieder am ersten Seminar weder gewusst noch wissen können, dass sich nach dem Willen des Antragstellers eine weitere Seminarteilnahme habe anschließen sollen.
5
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei die rechtzeitige und vollständige Information der Dienststelle durch den Personalrat über die insgesamt beabsichtigten Grundschulungsmaßnahmen bei neu gewählten Personalratsmitgliedern keine selbstständige Anspruchsvoraussetzung für die gesetzliche Freistellungs- und Kostentragungspflicht bei objektiv erforderlichen Grundschulungen. Er habe den Schulungsbedarf der beiden zum Seminar „PR 2“ entsandten Personalratsmitglieder hinsichtlich sämtlicher in diesem Seminar zu behandelnden Schulungsthemen bei pflichtgemäßer Beurteilung der Sachlage für erforderlich halten dürfen. Der Grundschulungscharakter dieses Seminars, das sich schwerpunktmäßig mit der Beteiligung des Personalrats in personellen sowie in sozialen und kollektivrechtlichen Angelegenheiten, beim Arbeits- und Gesundheitsschutz sowie bei Prüfungen und mit dem Initiativrecht, den gesetzlichen Verfahrensrechten und dem Instrument der Dienstvereinbarung befasse, könne nicht in Frage gestellt werden. Dem hier verfolgten Anspruch hinsichtlich des zweiten Seminars könne mit Angriffen gegen die Erforderlichkeit des ersten Seminars schon deswegen nicht begegnet werden, weil das Oberverwaltungsgericht dem Kostenerstattungsbegehren für das erste Seminar rechtskräftig entsprochen habe. Überschneidungen der in beiden Seminaren behandelten Themenbereiche ließen sich nicht feststellen.
6
Der Antragsteller beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet sei, das Personalratsmitglied Roland S. - hilfsweise aufgrund eines erneuten Entsendebeschlusses - zu der zum nächstmöglichen Zeitpunkt stattfindenden Schulungsmaßnahme „PR 2“ für fünf Tage freizustellen und insoweit die Kosten zu übernehmen,
weiter hilfsweise, nach dem in der Beschwerdeinstanz gestellten Antrag zu beschließen.
7
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
8
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses.
9
1. Der vom Antragsteller in der Rechtsbeschwerdeinstanz gestellte Hauptantrag und der darin eingeschlossene, inhaltlich weitgehend übereinstimmende erste Hilfsantrag sind nicht zulässig. In der Rechtsbeschwerdeinstanz ist eine Antragsänderung unzulässig (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 81 Abs. 3, § 87 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2, § 92 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 ArbGG). Eine derartige Antragsänderung liegt vor, wenn mit dem in der Rechtsbeschwerdeinstanz gestellten Antrag im Vergleich zu dem zuletzt in der Beschwerdeinstanz gestellten Antrag eine Änderung des Streitgegenstandes eintritt. So liegt es hier.
10
Im Anhörungstermin vor dem Oberverwaltungsgericht hatte der Antragsteller die Feststellung beantragt, dass der Beteiligte verpflichtet war, die Personalratsmitglieder Rike R. und Roland S. für die Teilnahme am Seminar „PR 2“ vom 25. bis 30. September 2005 in Gladenbach freizustellen und insoweit die Kosten zu übernehmen. Dieses Begehren knüpfte an Umstände an, die im September 2005 und damit zu einem vergangenen Zeitpunkt in der Person der beiden vorgenannten Mitglieder gegeben waren. Demgegenüber ist Gegenstand des Hauptantrags und des ersten Hilfsantrags der Anspruch eines Mitglieds auf künftige Teilnahme an dem fraglichen Schulungsseminar nebst entsprechender Kostenübernahme. Durch diese auf ein Mitglied bezogene Verlagerung der maßgeblichen Seminarteilnahme in die Zukunft wird der entscheidungserhebliche Sachverhalt als Bestandteil des prozessualen Anspruchs verändert. Während es in der Beschwerdeinstanz zuletzt ausschließlich um die Ansprüche der neu gewählten Personalratsmitglieder auf die Teilnahme an weiteren Grundschulungen bis zum Ablauf des auf die Personalratswahl folgenden Kalenderjahrs ging, erstrecken sich der Haupt- und der erste Hilfsantrag darauf, ob ein solcher Anspruch auch dann besteht, wenn das Personalratsmitglied bereits mehr als drei Jahre im Amt ist, sich seine Amtszeit somit bereits dem Ende zuneigt (verneinend Beschlüsse vom 26. Februar 2003 - BVerwG 6 P 9.02 - BVerwGE 118, 1 = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 31 S. 7 f. und vom 28. September 2005 - BVerwG 6 PB 8.05 - Rn. 8). Diese zusätzliche - gegebenenfalls vorrangig zu beantwortende - Fragestellung unterlag nach dem in der Beschwerdeinstanz gestellten Antrag nicht der Beurteilung durch das Oberverwaltungsgericht und war auch nicht Gegenstand der durch den Senat ausgesprochenen Zulassung der Rechtsbeschwerde.
11
2. Dagegen ist der zweite Hilfsantrag, mit dem der Antragsteller seinen zuletzt vor dem Oberverwaltungsgericht gestellten Antrag weiterverfolgt, zulässig.
12
a) Das Rechtsschutzinteresse für diesen Antrag ist gegeben, obgleich sich das ihm zugrunde liegende konkrete Feststellungsbegehren durch die Nichtteilnahme der beiden Personalratsmitglieder Rike R. und Roland S. an der Veranstaltung vom 25. bis 30. September 2005 erledigt hat.
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aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts fehlt es allerdings am Rechtsschutzbedürfnis, wenn die Feststellung begehrt wird, dass eine bestimmte, bereits abgeschlossene Maßnahme unwirksam sei oder dass an ihr ein Beteiligungsrecht bestanden habe, falls die Maßnahme im Zeitpunkt der Entscheidung keine Rechtswirkung mehr entfaltet. In diesem Fall könnte die Entscheidung einem Verfahrensbeteiligten lediglich bescheinigen, dass er Recht oder Unrecht gehabt habe. Es ist aber nicht Aufgabe der Gerichte, gutachterlich tätig zu werden. Das Rechtsschutzinteresse für eine fallbezogene Feststellung wird auch nicht dadurch begründet, dass sie den Beteiligten für künftige Fälle als Richtschnur dienen könnte. Ist zu erwarten, dass die gleiche Streitfrage künftig erneut auftaucht, muss dem durch eine vom Ausgangsfall abgelöste Antragstellung Rechnung getragen werden, weil dann mit Rechtskraftwirkung auch für diese Fälle entschieden werden kann (vgl. Beschluss vom 23. Juli 1996 - 1 ABR 17/96 - AP Nr. 26 zu § 87 BetrVG 1972 Ordnung des Betriebes Bl. 318 R m.w.N.). Ein solcher allgemeiner Feststellungsantrag muss spätestens in der letzten Tatsacheninstanz gestellt werden (vgl. Beschluss vom 16. Juli 1991 - 1 ABR 71/90 - BAGE 68, 155 ). Von dieser Rechtsprechung weicht das Bundesarbeitsgericht auch dann nicht ab, wenn der betrieblichen Interessenvertretung eine staatliche Dienststelle gegenübersteht (vgl. für die Rechtsbeziehungen zwischen Dienststellen der Stationierungsstreitkräfte und den Betriebsvertretungen der Zivilbeschäftigten nach den Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes: Beschluss vom 28. Mai 2002 - 1 ABR 35/01 - BAGE 101, 232 ). Der Senat ist dieser Rechtsprechung für den Bereich des Personalvertretungsrechts gefolgt (vgl. Beschluss vom 12. November 2002 - BVerwG 6 P 2.02 - Buchholz 251.4 § 100 HmbPersVG Nr. 2 S. 3 m.w.N.).
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bb) Ein Antrag, der sich auf ein konkretes, in der Vergangenheit liegendes abgeschlossenes Ereignis bezieht, lässt sich im Allgemeinen nicht vom konkreten Vorgang losgelöst auslegen (vgl. BAG, Beschluss vom 29. Juli 1982 - 6 ABR 51/79 - BAGE 39, 259 ). Abweichendes kann jedoch im Hinblick auf das gesamte Vorbringen des Antragstellers geboten sein (vgl. BAG, Beschlüsse vom 18. Februar 1986 - 1 ABR 27/84 - BAGE 51, 151 und vom 19. Februar 1991 - 1 ABR 36/90 - BAGE 67, 236 ). Namentlich wird eine Auslegung im Sinne eines allgemeinen Antrags in Betracht zu ziehen sein, wenn der Antragsteller in der Beschwerdeinstanz einen dahingehenden Antrag bereits schriftlich formuliert hatte, auf Anregung des Oberverwaltungsgerichts aber im Anhörungstermin zu einer Antragsformulierung in Anlehnung an § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO übergegangen ist (vgl. Beschluss vom 2. Juni 1993 - BVerwG 6 P 3.92 - BVerwGE 92, 295 = Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 61 S. 23).
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cc) Der im Anhörungstermin vor dem Oberverwaltungsgericht gestellte und in der Rechtsbeschwerdeinstanz - als zweiter Hilfsantrag - weiterverfolgte Antrag ist dahin auszulegen, dass mit ihm die Feststellung der Verpflichtung des Beteiligten begehrt wird, neu gewählte Mitglieder des Antragstellers unter Umständen, die den im September 2005 in der Person der Mitglieder Rike R. und Roland S. vorliegenden Umständen entsprechen, für die Teilnahme am Seminar „PR 2“ unter Kostenübernahme vom Dienst freizustellen.
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In seiner Beschwerdebegründung vom 21. April 2006 hatte der Antragsteller vier Sachanträge gestellt: Der erste Antrag ging auf Verpflichtung des Beteiligten zur Freistellung der beiden Personalratsmitglieder zwecks Teilnahme am Seminar „PR 2“ in der Zeit vom 25. bis 30. September 2005. Die anderen Anträge waren für den Fall der Annahme einer Erledigung durch das Oberverwaltungsgericht gestellt. Der zweite Antrag war auf die Feststellung gerichtet, dass die Schulungsmaßnahme „PR 2“ bezüglich der beiden Personalratsmitglieder erforderlich im Sinne von § 46 Abs. 6 BPersVG mit der Folge der Kostenübernahmeverpflichtung durch den Beteiligten ist. Die beiden letzten Anträge waren auf künftige Freistellungen der beiden Personalratsmitglieder für die Teilnahme am Seminar „PR 2“ gerichtet. Der zweite Antrag und die nachfolgenden Anträge kamen trotz der namentlichen Erwähnung der beiden Personalratsmitglieder einer vom Einzelfall losgelösten Antragstellung sehr nahe. Die Ausführungen in demselben Schriftsatz zur Begründetheit der Anträge folgen darüber hinaus einer weitgehend typisierenden Argumentation, die darlegen wollte, dass neu gewählte Personalratsmitglieder generell Anspruch auf Teilnahme am Schulungsseminar „PR 2“ haben. Ersichtlich wollte das Oberverwaltungsgericht mit der in seinem Anhörungstermin aufgenommenen Antragstellung - in Anlehnung an die im Verwaltungsprozess übliche Formulierung zu §§ 43 und 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO - die vorbezeichnete abstrakte Thematik auffangen, und zwar mit Blick auf künftige Fallgestaltungen, die denjenigen im September 2005 vergleichbar sind. Damit wollte es dem in der Beschwerdeinstanz unverkennbar deutlich gewordenen Willen des Antragstellers Rechnung tragen, die Erforderlichkeit der Teilnahme am Seminar „PR 2“ für seine neu gewählten Personalratsmitglieder generell gerichtlich klären zu lassen. Mit der Rechtskraft der diesem Begehren stattgebenden Entscheidung steht fest, dass der Beteiligte in allen künftigen Vergleichsfällen entsprechend verfahren muss.
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b) Das Feststellungsinteresse gemäß § 256 Abs. 1 ZPO begegnet keinen Bedenken. Der betreffende gewerkschaftliche Bildungsträger bietet das Seminar „PR 2“ weiterhin ständig an. Damit wird sich im Verhältnis der Beteiligten immer wieder die Frage stellen, ob und unter welchen Umständen der Beteiligte die Teilnahme neu gewählter Mitglieder des Antragstellers an dem vorbezeichneten Seminar zu ermöglichen hat.
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3. Der zweite Hilfsantrag ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; die Sache ist zur neuen Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 1 Satz 1 ZPO).
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a) Anzuwenden sind hier die Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Zwar handelt es sich beim Systeminstandsetzungszentrum 870 um eine militärische Dienststelle, die als solche nicht zu den Bundesverwaltungen im Sinne von § 1 Abs. 1 BPersVG zählt. Doch ordnet § 91 Abs. 1 des Soldatengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Mai 2005, BGBl I S. 1482, für die bei militärischen Dienststellen der Bundeswehr beschäftigten Beamten und Arbeitnehmer die Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes an. Da das Systeminstandsetzungszentrum 870 als stationäre Einrichtung mit technisch-administrativer Aufgabenstellung nicht zu den Wahlbereichen des § 2 Abs. 1 des Soldatenbeteiligungsgesetzes (SBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. April 1997, BGBl I S. 766, zählt, findet auch für die dort Dienst verrichtenden Soldaten nach Maßgabe der §§ 48 ff. SBG das Bundespersonalvertretungsgesetz Anwendung (vgl. ZDv 10/2 Anlage 4 Nr. 1; Beschluss vom 14. Juni 2006 - BVerwG 6 P 13.05 - BVerwGE 126, 122 = Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 35 Rn. 10 m.w.N.).
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b) Rechtsgrundlagen für das streitige Begehren sind § 44 Abs. 1 Satz 1 und § 46 Abs. 6 BPersVG. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten. Gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG sind die Mitglieder des Personalrats für die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind. § 46 Abs. 6 BPersVG legt die Entscheidung, ob ein Personalratsmitglied und gegebenenfalls welches zu einer bestimmten Schulungs- oder Bildungsveranstaltung zu entsenden ist, in die Hand des Personalrats. Der auf der Grundlage von § 46 Abs. 6 BPersVG gefasste Entsendungsbeschluss des Personalrats ist die Tätigkeit im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG, die die Kosten der Teilnahme verursacht (vgl. Beschluss vom 14. Juni 2006 a.a.O. Rn. 11 m.w.N.).
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Das Merkmal der Erforderlichkeit in § 46 Abs. 6 BPersVG verlangt, dass die Schulung objektiv für die Personalratstätigkeit und subjektiv im Hinblick auf das Schulungsbedürfnis des entsandten Mitglieds geboten ist. Einer Grundschulung bedarf das Personalratsmitglied, um seine Tätigkeit im Personalrat überhaupt sachgemäß ausüben zu können. Die Teilnahme an einer Spezialschulung benötigt es, um den besonderen Aufgaben, die ihm innerhalb der Personalvertretung zukommen, gerecht werden zu können. Als Bestandteil der Dienststelle hat der Personalrat bei der Prüfung, ob die Entsendung eines Mitglieds zu einer Schulung erforderlich ist, das Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel zu beachten (§ 7 Abs. 1 Satz 1 BHO). Ob er bei Fassung seines Entsendungsbeschlusses den vorbezeichneten Maßstäben entsprochen hat, ist nicht rückblickend allein nach objektiven Maßstäben zu beurteilen. Es genügt, wenn der Personalrat den Schulungsbedarf bei pflichtgemäßer Beurteilung der Sachlage für erforderlich halten durfte (vgl. Beschluss vom 14. Juni 2006 a.a.O. Rn. 12 m.w.N.).
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aa) Bei der Entscheidung über Freistellung und Kostenübernahme ist die Dienststelle zur Prüfung berechtigt und verpflichtet, ob die Teilnahme des Personalratsmitglieds an der Schulungsveranstaltung für seine Tätigkeit im Personalrat erforderlich ist. Dies ist schon wegen der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz selbstverständlich und zudem zwecks Einhaltung des Grundsatzes der Sparsamkeit geboten. Denn durch die Teilnahme des Personalratsmitglieds an einer von § 46 Abs. 6 BPersVG erfassten Veranstaltung wird die Dienststelle in zweifacher Hinsicht finanziell belastet: Zum einen sind dem Personalratsmitglied trotz der Freistellung vom Dienst seine Bezüge fortzuzahlen, zum anderen sind die durch die Schulung selbst veranlassten Kosten zu übernehmen (vgl. Beschlüsse vom 28. Juli 1989 - BVerwG 6 P 1.88 - Buchholz 251.6 § 68 NdsPersVG Nr. 1 S. 3 f., vom 27. August 1990 - BVerwG 6 P 26.87 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18 S. 23 und vom 7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 36.93 - BVerwGE 97, 166 = Buchholz 251.0 § 45 BaWüPersVG Nr. 2 S. 5 f.).
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bb) Mit dem Prüfungsrecht der Dienststelle korrespondiert die Verpflichtung des Personalrats, der Dienststelle mit der Übermittlung des Entsendungsbeschlusses alle Informationen zukommen zu lassen, die diese für die Beurteilung benötigt, ob ein verständiger Personalrat mit Blick auf die Interessen der Beschäftigten einerseits und der Belange der Dienststelle andererseits die Teilnahme für erforderlich halten darf. Dies schließt die Unterrichtung darüber ein, dass die Grundschulung für das betroffene neu gewählte Personalratsmitglied in zwei Teilen erfolgen, sich somit an die Teilnahme an einer ersten Veranstaltung zu einem späteren, absehbaren Zeitpunkt eine zweite Schulungsmaßnahme anschließen soll. In einem solchen Fall muss die Dienststelle soweit als möglich in die Lage versetzt werden, die Schulungen einheitlich und zusammenfassend daraufhin zu beurteilen, ob der Schulungsstoff auf das Notwendige begrenzt und jede überflüssige Wiederholung vermieden wird. Der Personalrat muss der Dienststelle alle Tatsachen mitteilen, die Grundlage für seine eigene Beschlussfassung zur Entsendung seines Mitglieds waren. Nur auf diese Weise ist sichergestellt, dass die Voraussetzungen für die Schulungsteilnahme weitestgehend bereits zwischen Personalrat und Dienststelle abgeklärt und entbehrliche gerichtliche Auseinandersetzungen vermieden werden.
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cc) Kommt der Personalrat seiner vorbezeichneten Verpflichtung nicht vollständig nach, so erlischt damit gleichwohl nicht der Anspruch des Personalratsmitglieds auf Freistellung und Kostenübernahme.
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(1) Mit der vollständigen Unterrichtung der Dienststelle leistet der Personalrat einen unentbehrlichen Beitrag für ein ordnungsgemäßes Verfahren in Zusammenhang mit der Teilnahme von Personalratsmitgliedern an Schulungsveranstaltungen. Die Erfüllung oder Nichterfüllung dieser verfahrensmäßigen Pflicht lässt aber grundsätzlich keine Aussage darüber zu, ob das materielle Merkmal der Erforderlichkeit in § 46 Abs. 6 BPersVG zu bejahen ist. Mangels einer entsprechenden Präklusionsvorschrift im Gesetz kommt einer fehlenden Unterrichtung durch den Personalrat nur dann materielle Bedeutung zu, wenn sich die für die Beurteilung der Erforderlichkeit maßgeblichen Tatsachen auch im Nachhinein nicht mehr feststellen lassen. So wird es sich nur in seltenen Ausnahmefällen verhalten. Im Regelfall sind die Verwaltungsgerichte unter Einsatz des Untersuchungsgrundsatzes nach § 83 Abs. 1 ArbGG in der Lage, die für die Beurteilung notwendigen Tatsachen zu ermitteln, insbesondere durch Beiziehung der relevanten Schulungsmaterialien und -konzepte.
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(2) Materielle Rechtsnachteile erleidet die Dienststelle nicht, wenn sich erst im gerichtlichen Verfahren nach Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts herausstellt, dass die Teilnahme des Personalratsmitglieds an der Schulung notwendig ist, damit es seine Personalratstätigkeit überhaupt ordnungsgemäß ausüben kann. Dies dient nicht zuletzt den Belangen der Dienststelle, der an gut informierten Personalratsmitgliedern im Interesse einer effizienten Bewältigung insbesondere der beteiligungspflichtigen Angelegenheiten gelegen sein muss.
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(3) Eine solche Beurteilung ist auch bei der dem Oberverwaltungsgericht unterbreiteten Sonderkonstellation geboten. Hat der Personalrat nach seiner Beschlussfassung über die Entsendung eines neu gewählten Mitglieds zu einer ersten Grundschulung die Dienststelle nicht darüber unterrichtet, dass später die Teilnahme an einer weiteren Schulung geplant ist, so erlaubt dies keine Aussage über das Bestehen des Anspruchs auf Freistellung und Kostenübernahme hinsichtlich der zweiten Schulung. Deren Notwendigkeit ist vielmehr anhand der Schulungsinhalte mit Blick auf den in der ersten Veranstaltung bereits vermittelten Stoff zu beurteilen.
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Die Erforderlichkeit der ersten Schulung konnte und musste die Dienststelle anhand der Seminarunterlagen auch ohne einen Hinweis des Personalrats auf die zweite Schulung prüfen. Davon war sie wegen einer fünf Tage nicht überschreitenden Schulungsdauer nicht entbunden, weil sich der Erforderlichkeitsmaßstab auf Schulungsdauer und -inhalte erstreckt. Hat die Dienststelle daher für die Teilnahme an der ersten Schulung Freistellung und Kostenübernahme ausgesprochen oder ist sie hierzu gerichtlich verpflichtet worden, so hat es dabei sein Bewenden. Die Teilnahme an einer weiteren Schulung ist dann selbstständig auf ihre Erforderlichkeit hin zu prüfen, wobei freilich die Anerkennung solcher Schulungsinhalte ausscheidet, die Gegenstand der ersten Schulung waren.
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Eine solche Situation war auch gegeben, als die Frage nach Teilnahme der beiden Personalratsmitglieder Rike R. und Roland S. am Seminar „PR 2“ im September 2005 anstand. Der Beteiligte hatte im Schreiben vom 23. September 2004 die Erforderlichkeit der Teilnahme am Seminar „Einstieg leicht gemacht I“ - nach Prüfung des Schulungsprogramms - ohne Einschränkungen anerkannt. Daran muss er sich festhalten lassen, wie das Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 13. Juli 2006 - 4 A 10241/06 - rechtskräftig und in der Sache zutreffend entschieden hat.
30
(4) Abweichendes ergibt sich nicht aus dem Senatsbeschluss vom 26. Februar 2003 (a.a.O.). Danach sind die Personalvertretungen gehalten, auf Anfragen des Dienststellenleiters nach dem voraussichtlichen Schulungsbedarf im nächsten Haushaltsjahr nach bestem Wissen Auskunft zu erteilen. Erweist sich die Bedarfsanmeldung durch den Personalrat später als unvollständig, so wird unter Umständen zu prüfen sein, ob und inwieweit die Personalvertretung den nicht gemeldeten Schulungsbedarf gleichwohl für erforderlich und unaufschiebbar halten durfte (a.a.O. S. 9 bzw. S. 7). Diese Ausführungen enthalten keine Aussage zu einer Präklusion. Die Verletzung der Mitwirkungspflicht zieht nicht automatisch einen Anspruchsverlust nach sich. Nicht ausgeschlossen wird nur, dass bei widersprüchlichem Verhalten des Personalrats die für die Kostenübernahmeverpflichtung der Dienststelle maßgeblichen Voraussetzungen im Einzelfall nicht mehr als gegeben betrachtet werden können. Dabei wird der Maßstab der Erforderlichkeit nicht etwa im Sinne einer schematischen Verkürzung in Frage gestellt. Die Verpflichtung der Gerichte, alle für die Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Erforderlichkeit maßgeblichen Umstände erschöpfend aufzuklären, bleibt unberührt.
31
(5) Schließlich ist der vom Oberverwaltungsgericht angesprochene Gesichtspunkt doppelter Reisekosten nicht geeignet, die Erforderlichkeit einer zweiten Grundschulung in Frage zu stellen. Unvollständige Informationen des Personalrats mögen unter Umständen eine Kürzung der zu erstattenden Reisekosten rechtfertigen. Sie beseitigen jedoch nicht einen Grundschulungsbedarf, der durch die Teilnahme an einer ersten Grundschulung noch nicht in vollem Umfang abgedeckt worden ist.
32
4. Der Anspruch auf Freistellung und Kostenerstattung lässt sich demnach in den hier in Rede stehenden Fällen nicht bereits unter Hinweis auf die unzureichende Unterrichtung der Dienststelle durch den Personalrat verneinen.
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a) Er scheitert auch nicht von vornherein unter anderen rechtlichen Aspekten.
34
aa) Namentlich fehlt es bei der hier zu beurteilenden Konstellation nicht an einem Entsendungsbeschluss des Personalrats. Dies gilt selbst dann, wenn der Antragsteller seinen Beschluss vom 3. Februar 2005 für den Märztermin des Seminars „PR 2“ später nicht ausdrücklich für den Septembertermin wiederholt haben sollte. Denn in dem im März 2005 gefassten Beschluss des Antragstellers, das vorliegende Verfahren bezogen auf den Septembertermin des Seminars einzuleiten, liegt sinngemäß zugleich die Entscheidung, die beiden Personalratsmitglieder zur Septemberveranstaltung des Seminars „PR 2“ zu entsenden. Damit ist der Grundsatz gewahrt, wonach der Beschluss des Personalrats der Teilnahme des Personalratsmitglieds vorausgehen muss (vgl. BAG, Beschluss vom 8. März 2000 - 7 ABR 11/98 - BAGE 94, 42 ).
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bb) Ferner steht der Teilnahme neu gewählter Personalratsmitglieder an der Veranstaltung „PR 2“ nicht entgegen, dass sie zuvor bereits eine fünftägige Grundschulung besucht haben. Hat die Dienststelle für den Besuch einer ersten fünftägigen Grundschulung Freistellung und Kostenübernahme ausgesprochen oder ist sie gerichtlich rechtskräftig dazu verpflichtet worden, so ist die Überschreitung der in der behördlichen Praxis anerkannten Dauer von fünf Kalendertagen für die Grundschulung (vgl. Nr. 2.52 des Rundschreibens des Bundesministers des Innern vom 15. August 1996, GMBl S. 669, zuletzt geändert durch Rundschreiben vom 21. Januar 2002, GMBl S. 250) sachlich gerechtfertigt, wenn eine weitere Grundschulung Wissen vermittelt, welches für eine ordnungsgemäße Personalratstätigkeit unentbehrlich ist.
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b) Es bleibt daher zu prüfen, ob neu gewählte Mitglieder des Antragstellers, die bereits am fünftägigen Seminar „Einstieg leicht gemacht I“ teilgenommen haben, an der weiteren fünftägigen Veranstaltung „PR 2“ teilnehmen müssen. Dann muss auch die zweite Veranstaltung grundlegende Inhalte vermitteln, ohne die eine ordnungsgemäße Personalratsarbeit nicht denkbar ist. Zudem muss es sich um Wissen handeln, über welches das Personalratsmitglied nicht bereits aufgrund seines Besuchs der ersten Schulungsveranstaltung verfügt. Ob die vorbezeichneten Voraussetzungen erfüllt sind, vermag der Senat anhand der bisher vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen nicht zu beurteilen.
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aa) Ausweislich des Seminarplans vermittelt die Schulungsveranstaltung „PR 2“ durchweg Wissen, welches für die Personalratstätigkeit objektiv erforderlich ist. Anhand der mit der Rechtsbeschwerdebegründung überreichten Unterlagen wird das Oberverwaltungsgericht abschätzen können, ob und inwieweit es sich dabei um grundlegendes, für eine ordnungsgemäße Personalratstätigkeit unentbehrliches Wissen oder bereits um eine Vertiefung handelt, die nicht jedes Personalratsmitglied im Rahmen einer Schulung erfahren muss.
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bb) Ob und inwieweit neu gewählte Personalratsmitglieder der Teilnahme an der Schulungsveranstaltung „PR 2“ bedürfen, hängt davon ab, über welche Kenntnisse sie bereits aufgrund des Besuchs einer Schulungsveranstaltung nach Art des Seminars „Einstieg leicht gemacht I“ verfügen.
39
(1) Es fällt auf, dass im Vordergrund der ersten Veranstaltung die Geschäftsführung des Personalrats, die Rechtsstellung der Personalratsmitglieder und die Personalversammlung stehen (zusammen etwa dreieinhalb Schulungstage), während die förmlichen Beteiligungsrechte und damit im Zusammenhang stehende Themen kaum eineinhalb Schulungstage beanspruchen. Sollte es zutreffen, dass die Mitbestimmung als Gegenstand dieser Schulungsveranstaltung lediglich einen Nachmittag einnimmt, so ist dies für eine ordnungsgemäße Personalratstätigkeit unzureichend. Die förmliche Beteiligung ist das Kernstück der Personalratstätigkeit. Eine Grundschulung für neu gewählte Personalratsmitglieder muss daher die wichtigsten, die personalvertretungsrechtliche Praxis in den Dienststellen typischerweise prägenden Mitbestimmungs- und Mitwirkungstatbestände behandeln, deren Inhalt unter Einschluss der arbeitsrechtlichen Bezüge in den Grundzügen klären und relevante Zustimmungsverweigerungsgründe bezeichnen (vgl. dazu im Einzelnen Beschluss vom 14. Juni 2006 a.a.O. Rn. 13 ff.). Ein bloßer Überblick, über welchen das Seminar „Einstieg leicht gemacht I“ offenbar nicht hinausgeht, reicht nicht aus. Demgegenüber scheinen die nach dem Seminarplan der Veranstaltung „PR 2“ vorgesehenen zwei Schulungstage (Dienstag und Mittwoch) für Mitbestimmung und Mitwirkung den vorbezeichneten Anforderungen zu entsprechen, ohne schon die Phase der Vertiefung zu erreichen.
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(2) Der kritischen Überprüfung durch das Oberverwaltungsgericht bedarf, ob der nach dem Seminarplan „PR 2“ für Montag vorgesehene Überblick über die Beteiligungsrechte entbehrlich ist, weil ein solcher Überblick in einem für neu gewählte Personalratsmitglieder ausreichenden Umfang bereits in der Veranstaltung „Einstieg leicht gemacht I“ vermittelt wird.
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(3) Dasselbe gilt hinsichtlich der für „PR 2“ vorgesehenen Thematiken „Initiativrecht des PR“ und „Die Dienstvereinbarung“. Diese sind immerhin Gegenstand des letzten Schulungstages der Veranstaltung „Einstieg leicht gemacht I“, welche an diesem Tag erst gegen 16:00 Uhr endet.
42
(4) Hinsichtlich der in „PR 2“ behandelten Thematik „Beteiligung des PR beim Arbeits- und Gesundheitsschutz“ verweist der Senat auf die entsprechende Passage in seinem Beschluss vom 14. Juni 2006 (a.a.O. Rn. 27).
43
c) Erweist sich nach der Gesamtwürdigung des Oberverwaltungsgerichts die Teilnahme neu gewählter Personalratsmitglieder an der Schulungsveranstaltung „PR 2“ nur teilweise als erforderlich, so ist die teilweise Kostenübernahme nach den Grundsätzen des Senatsbeschlusses vom 14. Juni 2006 (a.a.O. Rn. 43 ff.) in Betracht zu ziehen. Dasselbe gilt für die Freistellung nach § 46 Abs. 6 BPersVG. Hinsichtlich der nicht erforderlichen Teile der Veranstaltung dürfte die Freistellung nach § 46 Abs. 7 BPersVG unstreitig sein; das Wehrbereichskommando IV als die dem Beteiligten übergeordnete Dienststelle hat dies im Schreiben vom 16. Februar 2005 an den Antragsteller angeboten (vgl. dazu Beschluss vom 14. Juni 2006 a.a.O. Rn. 48).