BVerwG 6 PB 10.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. August 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. April 2010 wird zurückgewiesen.
1
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben keine grundsätzliche Bedeutung.
2
1. Der Beteiligte zu 1 wirft zunächst folgende Frage auf: „Folgt aus § 29 LPVG NRW eine verbindliche Reihenfolge der Wahlgänge, bei deren Durchführung in den Fällen, in denen sich bei den Wahlgängen der Gruppenvertreter nach § 29 Abs. 1 LPVG NRW kein Vertreter der betreffenden Gruppe zur Verfügung stellt, das Wahlrecht auf die andere Gruppe übergeht und die Wahlgänge zum erweiterten Vorstand gemäß § 29 Abs. 4 LPVG NRW erst nach erfolgreicher Durchführung der Wahl der geborenen Vorstandsmitglieder durchgeführt werden dürfen?“ Diese Frage ist anhand des Gesetzeswortlauts und bereits vorliegender höchstrichterlicher Rechtsprechung mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu bejahen, so dass es ihrer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
3
a) Die Wahl der Gruppenvorstandsmitglieder („Gruppensprecher“) findet vor der Wahl der Ergänzungsmitglieder statt. Dies drängt sich bereits nach Wortlaut und Systematik der einschlägigen Bestimmungen in § 29 NWPersVG auf (vgl. Beschlüsse vom 13. Juni 1957 - BVerwG 2 CO 3.56 - BVerwGE 5, 118 = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 1 S. 4 und vom 24. Oktober 1957 - BVerwG 2 CO 7.57 - BVerwGE 5, 309 = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 3 S. 8 f.; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 33 Rn. 2; Jacobs, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 32 Rn. 13, § 33 Rn. 9; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 33 Rn. 5).
4
Die Grundregelung für jede Vorstandsbildung in einem mehrköpfigen Personalrat findet sich in den Bestimmungen des § 29 Abs. 1 NWPersVG. Diese besagen, dass dem Vorstand ein Mitglied jeder im Personalrat vertretenen Gruppe angehören muss und dass die Vertreter jeder Gruppe das auf sie entfallende Vorstandsmitglied wählen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 und 3 NWPersVG). Für große Personalräte ab 11 Mitgliedern ist zusätzlich vorgesehen, dass der Personalrat aus seiner Mitte mit einfacher Stimmenmehrheit zwei weitere Mitglieder in den Vorstand wählt (§ 29 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG). Die Wahl des erweiterten Personalratsvorstandes vollzieht sich somit in zwei getrennten Verfahrensabschnitten nach jeweils verschiedenen Grundsätzen, wobei der Wahl der ersten beiden Vorstandsmitglieder („Gruppensprecher“) durch die beiden im Personalrat vertretenen Gruppen die Wahl der Ergänzungsmitglieder durch das Personalratsplenum folgt (vgl. Beschluss vom 12. Januar 2009 - BVerwG 6 PB 24.08 - Buchholz 251.7 § 42 NWPersVG Nr. 6 Rn. 4).
5
Die einzuhaltende Reihenfolge spiegelt den Vorrang des Gruppenprinzips bei der Vorstandsbildung wider. Zunächst muss feststehen, welche Personalratsmitglieder das besondere Vertrauen ihrer Gruppe genießen und daher gemäß § 29 Abs. 2 NWPersVG primär für das Amt des Vorsitzenden oder seines Stellvertreters in Betracht kommen (vgl. Beschlüsse vom 13. Mai 1966 - BVerwG 7 P 4.66 - Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 10 S. 28, vom 16. September 1977 - BVerwG 7 P 1.75 - BVerwGE 54, 323 = Buchholz 238.3 A § 32 BPersVG Nr. 1 S. 3 und vom 7. Juni 1984 - BVerwG 6 P 29.83 - Buchholz 238.3 A § 32 BPersVG Nr. 4 S. 3 f.). Dagegen handelt es sich bei der Bestellung der Ergänzungsmitglieder um eine Zuwahl, die bei großen Personalräten dem Umfang der diesen übertragenen Aufgaben Rechnung trägt (vgl. Beschluss vom 13. Juni 1957 a.a.O. S. 121 bzw. S. 4).
6
Die beschriebene Reihenfolge ist schließlich mit Blick auf die Minderheitenschutzregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG unvermeidlich. Die zweitstärkste Liste hat nur dann Anspruch auf eines der beiden Ergänzungsmitglieder, wenn sie nicht bereits bei der Wahl der Gruppensprecher berücksichtigt wurde.
7
b) Macht eine Gruppe im Personalrat von ihrem Recht, das auf sie entfallende Vorstandsmitglied zu wählen, keinen Gebrauch, so verliert sie ihren Anspruch auf Bestellung eines Gruppensprechers. Dies hat das beschließende Gericht auf der Grundlage des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, bereits entschieden (vgl. Beschlüsse vom 20. Juni 1958 - BVerwG 7 P 13.57 - BVerwGE 7, 140 = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 4 S. 14 und vom 1. August 1958 - BVerwG 7 P 21.57 - BVerwGE 7, 197 = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 5 S. 16). Die Bestimmungen jenes Gesetzes, soweit hier von Bedeutung, unterscheiden sich nicht wesentlich von den hier einschlägigen Vorschriften des nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetzes, so dass eine abweichende Beurteilung nicht geboten ist. An der zitierten Rechtsprechung wird trotz in der Literatur verbreiteter Kritik festgehalten (vgl. Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 32 Rn. 12; Altvater u.a., a.a.O. § 32 Rn. 9; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 32 Rn. 12; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 32 Rn. 9; Jacobs, a.a.O. § 32 Rn. 22).
8
Im zitierten Beschluss vom 20. Juni 1958 wurde § 13 Abs. 1 Satz 3 PersVG analog angewandt. Die damit vergleichbare Bestimmung ist § 14 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG, wonach eine Gruppe ihren Anspruch auf Vertretung im Personalrat verliert, wenn sie von ihrem Recht, im Personalrat vertreten zu sein, keinen Gebrauch macht. Die Regelung knüpft an die zwingende Vorgabe in § 14 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG an, wonach beide Gruppen - soweit in der Dienststelle vorhanden - im Personalrat vertreten sein müssen, und gewährleistet die Bildung eines Personalrats auch in dem Fall, in welchem eine Gruppe ihre Mitwirkung verweigert. Der Analogieschluss stützt sich darauf, dass die Vorstandsbestellung nur eine weitere Stufe innerhalb der Vertretung von Gruppeninteressen im Personalrat darstellt und dass die Interessen der durch die verweigerte Mitwirkung ihrer Vertreter von einer Beteiligung im Vorstand ausgeschaltete Gruppe hinter dem Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten an einem aktionsfähigen Personalrat zurücktreten müssen (vgl. Beschluss vom 20. Juni 1958 a.a.O. S. 145 f. bzw. S. 14).
9
Die analoge Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG bedeutet zugleich, dass das Recht zur Wahl des zweiten Gruppensprechers auf die andere Gruppe übergeht. Demgemäß wurde im zitierten Beschluss vom 20. Juni 1958 eine Vorstandswahl bestätigt, in welcher statt eines Vertreters der Beamtengruppe ein zweiter Vertreter der Arbeitergruppe gewählt worden war (a.a.O. S. 141 bzw. S. 10).
10
Gegen diese Rechtsprechung kann nicht eingewandt werden, der fragliche Gruppensprecherposten könne einstweilen frei bleiben und später jederzeit von den Gruppenvertretern im Personalrat besetzt werden. Die Regelungen zur Bestellung des Personalratsvorstandes in § 29 Abs. 1 und 4 NWPersVG sind - ebenso wie die gleichlautenden Bestimmungen in § 32 Abs. 1 und § 33 BPersVG - zwingendes Recht. Sie stehen nicht zur Disposition des Personalrats und seiner Mitglieder. Die Frage ihrer strikten, vollständigen und zeitgerechten Anwendung folgt insbesondere nicht der Logik wahltaktischer oder verbandspolitischer Motive. Die zitierten Bestimmungen besagen eindeutig, dass ein großer, aus beiden Gruppen zusammengesetzter Personalrat einen vierköpfigen Vorstand hat, der in der konstituierenden Sitzung des neu gewählten Personalrats zu wählen ist (§ 30 Abs. 1 NWPersVG). Die entsprechende Heranziehung der Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG stellt für den Regelfall sicher, dass der Personalratsvorstand jene Größe erreicht, den der Gesetzgeber im Interesse eines aktionsfähigen Personalrats für geboten hält. Sie ist zudem geeignet, auf die Gruppenvertreter im Personalrat Druck dahin auszuüben, bei Vermeidung eines Rechtsverlustes Blockadehaltungen zu überwinden und zu konstruktiver Zusammenarbeit zurückzufinden; insoweit dient sie auch der Effektivität des Gruppenprinzips. Das Recht des Personalratsplenums, bei der Wahl der Ergänzungsmitglieder nach § 29 Abs. 4 NWPersVG auf Personalratsmitglieder aus beiden Gruppen zurückzugreifen, bleibt unberührt.
11
2. Die zweite in der Beschwerdebegründung formulierte Frage stützt sich auf die Annahme, die Mitglieder der zweitstärksten Liste missbrauchten ihre Rechtsposition aus § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG, wenn sie nicht auf „Angebote“ der Personalratsmehrheit eingingen. Diese Annahme geht offensichtlich fehl, wie sich aus einschlägiger Senatsrechtsprechung ergibt.
12
Eine Pflicht zur Annahme eines Vorstandsamtes besteht für die Personalratsmitglieder nicht. Lehnen alle Mitglieder der zweitstärksten Liste mit Ausnahme eines Mitgliedes das Amt des Vorstandsmitgliedes ab, dann bleibt dem Personalrat keine andere Wahl, als dieses Mitglied in den erweiterten Vorstand aufzunehmen. Die „Wahl“ beschränkt sich in diesem Fall auf die schlichte Aufnahme dieses einen Mitglieds in den erweiterten Vorstand, ohne dass es dazu einer Mehrheitsentscheidung des Personalrats bedarf. Der Gesetzgeber wollte durch die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG unter allen Umständen sicherstellen, dass starke Wählerminderheiten durch ein Personalratsmitglied im Vorstand vertreten sind. Diesem Gesetzeszweck entspricht es, dass die Minderheit einen Kandidaten durchsetzen kann, der nicht das Vertrauen der Personalratsmehrheit besitzt. Es ist nicht sachwidrig, wenn die Minderheit, die geschützt werden soll, einen gewissen Einfluss hat und dadurch ein Personalratsmitglied ihres Vertrauens in den Vorstand bringen kann (so zur gleich lautenden Regelung in § 33 Satz 2 BPersVG: Beschluss vom 28. Februar 1979 - BVerwG 6 P 81.78 - Buchholz 238.3 A § 33 BPersVG Nr. 2 S. 6 f.).
13
Wie sich aus § 29 Abs. 1 und 4 NWPersVG ergibt, kann die Mehrheitsliste im Regelfall mindestens drei der vier Sitze des erweiterten Personalratsvorstandes besetzen. Die zweitstärkste Liste kann unter der Voraussetzung, dass auf sie mindestens ein Drittel der abgegebenen Stellen entfallen sind, einen Sitz beanspruchen. Mehr kann sie auch dann nicht verlangen, wenn der Abstand zur Mehrheitsliste nur knapp ist. Der Minderheitenschutz ist effektiv, wenn die Minderheitenliste den einen ihr zustehenden Vorstandsposten mit einer Kandidatin besetzen kann, die sie in besonderem Maße für geeignet hält, ihre dienststellenbezogenen und verbandspolitischen Vorstellungen in die Vorstandsarbeit einzubringen (vgl. in diesem Zusammenhang: Beschluss vom 12. Juni 1984 - BVerwG 6 P 13.83 - BVerwGE 69, 311 = Buchholz 238.3 A § 33 BPersVG Nr. 3 S. 2). Sie handelt nicht missbräuchlich, wenn sie das Angebot der Mehrheit, ihr das Amt des Gruppensprechers der Beamten zu verschaffen, nicht annimmt, weil sie sich von einem bestimmten ihr zugehörigen Personalratsmitglied der Arbeitnehmergruppe die nachhaltigste Vertretung ihrer Vorstellungen im Vorstand verspricht. Die Mehrheit kann dies nicht mit der Begründung verweigern, mit der von der Minderheit gewünschten Vertreterin sei eine Zusammenarbeit nicht möglich (vgl. den Schriftsatz des Beteiligten zu 1 vom 19. Oktober 2009 an die Antragsteller). Es versteht sich, dass die Vertreterin der Minderheit im Personalratsvorstand dort keine Obstruktionspolitik betreiben darf; davor ist die Mehrheit geschützt (§ 25 Abs. 1 NWPersVG).