BVerwG 6 PB 17.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. Dezember 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Landes Berlin - vom 24. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 91 Abs. 2 BlnPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch.
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1. Der Antragsteller will zunächst sinngemäß geklärt wissen, ob bei einer Anstalt des öffentlichen Rechts hinsichtlich einer beteiligungspflichtigen Maßnahme bereits die Beschlussempfehlung des geschäftsführenden Vorstandes an den entscheidungsbefugten Aufsichtsrat der Beteiligung des Personalrats unterliegt (Beschwerdebegründung S. 7). Die Frage ist in dieser Allgemeinheit nicht klärungsfähig. Denn ihre Beantwortung hängt davon ab, wie das jeweils anzuwendende Personalvertretungsrecht und die jeweils zu beachtenden speziellen organisationsrechtlichen Bestimmungen ausgestaltet sind.
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Mit Blick auf die Antragstellung im zweitinstanzlichen Verfahren und die Ausführungen des Antragstellers in der Begründung der Nichtzulassungsbeschwerde ist jedoch von der formulierten Fragestellung folgende Frage als erfasst anzusehen: Ist der Antragsteller als Personalrat der Berliner Bäder-Betriebe im Rahmen der Mitwirkung nach § 90 Nr. 4 und 5 BlnPersVG bereits zu beteiligen, bevor der Vorstand der Anstalt seine Beschlussvorlage an den Aufsichtsrat abgibt, welcher hinsichtlich der mitwirkungsbedürftigen Maßnahme entscheidungsbefugt ist? Diese Frage ist mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen. Bei der Beschlussvorlage des Vorstandes handelt es sich nicht um eine Maßnahme im Sinne von § 84 Abs. 1 BlnPersVG.
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Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist unter einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne jede Handlung oder Entscheidung zu verstehen, die den Rechtsstand der Beschäftigten berührt. Die Maßnahme muss auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschlüsse vom 16. November 1999 - BVerwG 6 P 9.98 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 2 S. 2, vom 29. Januar 2003 - BVerwG 6 P 15.01 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 4 S. 18, vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 = Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 17 S. 3 und vom 9. September 2010 - BVerwG 6 PB 12.10 - juris Rn. 5). Lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle sind, wenn sie nicht bereits die beabsichtigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen, keine Maßnahmen (vgl. Beschlüsse vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 P 6.94 - BVerwGE 104, 14 = Buchholz 251.95 § 51 S-HPersVG Nr. 1 S. 2, vom 14. Oktober 2002 - BVerwG 6 P 7.01 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 104 S. 33 und vom 29. Januar 2003 - BVerwG 6 P 16.01 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 5 S. 24). Vorbereitungshandlungen sind als Maßnahmen zu werten, wenn die gesetzlich vorgesehene Beteiligung sonst ganz oder weitgehend leerläuft. Auf diesem Gedanken beruht die in der Beschwerdebegründung zitierte Rechtsprechung, auch soweit sie sich nicht ausdrücklich zum Begriff der Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne verhält (vgl. ferner Beschluss vom 28. August 2008 - BVerwG 6 P 12.07 - Buchholz 251.91 § 80 SächsPersVG Nr. 2 Rn. 14 ff. m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall eindeutig nicht erfüllt.
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Maßgebliches Organisationsstatut ist hier das Gesetz über die Anstalt öffentlichen Rechts Berliner Bäder-Betriebe (BBBG) vom 25. September 1995, GVBl S. 617, zuletzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 10. Mai 2007, GVBl S. 195. Zu den Organen der Anstalt gehören insbesondere der Aufsichtsrat und der Vorstand (§ 5 BBBG). Der achtköpfige Aufsichtsrat besteht aus dem Innensenator als Vorsitzendem, drei auf Vorschlag des Senats zu bestellenden Mitgliedern und einem auf Vorschlag des Rates der Bürgermeister zu bestellenden Mitglied, dem Präsidenten des Landessportbundes sowie zwei vom Personalrat der Anstalt, dem Antragsteller, zu bestellenden Arbeitnehmervertretern (§ 7 Abs. 1 BBBG). Der Aufsichtsrat bestimmt die Grundzüge der Geschäftspolitik, entscheidet über eine Reihe von wichtigen Angelegenheiten, beaufsichtigt die Geschäftsführung des Vorstandes und kann im Einzelfall bestimmen, dass Geschäfte von besonderer Bedeutung seiner Zustimmung bedürfen (§ 8 Abs. 2 bis 4 BBBG). Zu den wichtigen Aufgaben, über die der Aufsichtsrat entscheidet, gehört die hier im Vordergrund stehende Schließung von Schwimmbädern (§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 BBBG).
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Zusammensetzung und Aufgabenkatalog schließen es aus, im Aufsichtsrat ein Gremium zu erblicken, welches die Vorlagen des Vorstandes lediglich bestätigt. Zwar gehört zu dessen Aufgaben als geschäftsführendes Organ (§ 10 Abs. 1 BBBG), die Sitzungen des Aufsichtsrats durch Beschlussempfehlungen vorzubereiten. Diese entfalten jedoch für den Aufsichtsrat keinerlei Verbindlichkeit; er kann sie vielmehr abändern oder ganz verwerfen. Folglich hat eine Beschlussempfehlung des Vorstandes an den Aufsichtsrat, ein Schwimmbad zu schließen, noch keinen Einfluss auf den Rechtsstand der Anstaltsbeschäftigten. Weder deren Arbeitsbedingungen noch deren Arbeitsverhältnisse werden dadurch schon berührt. Die Effektivität der Mitwirkung bei der Einschränkung der Dienststelle (§ 90 Nr. 4 BlnPersVG) und bei damit einhergehenden personalrechtlichen Folgemaßnahmen (§ 90 Nr. 5 BlnPersVG) leidet dabei nicht.
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a) Freilich ist der Aufsichtsrat nicht dazu berufen, vor seiner Entscheidung den Antragsteller zu beteiligen. In der Rechtsbeziehung zum Personalrat wird die Dienststelle durch ihren Leiter vertreten (§ 9 Abs. 1 und 2 BlnPersVG). Auf den höheren Stufen des Mitbestimmungsverfahrens werden die Interessen der Dienststelle gegenüber der Personalvertretung durch die Dienstbehörde und die oberste Dienstbehörde wahrgenommen (§ 2 Abs. 1, §§ 7, 8, 9 Abs. 3, §§ 80, 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG). Im Bereich der Berliner Bäder-Betriebe bestimmt der Vorstand in der Geschäftsordnung den Dienststellenleiter (§ 9 Abs. 2 Nr. 7 BlnPersVG i.V.m. § 10 Abs. 11 BBBG). Der Vorstand ist Dienstbehörde und oberste Dienstbehörde (§ 7 Nr. 5, § 8 Nr. 5 BlnPersVG i.V.m. § 10 Abs. 10 Satz 2 BBBG). Daraus folgt, dass dem Aufsichtsrat keinerlei personalvertretungsrechtliche Befugnisse zukommen. Entscheidet dieser in einer beteiligungspflichtigen Angelegenheit, so handelt es sich aus der Sicht des Personalvertretungsrechts um einen Akt interner Willensbildung der Dienststellenleitung, der noch umsetzungsbedürftig ist und als solcher noch nicht den Rechtsstand der Beschäftigten verändert (vgl. zum Verhältnis zwischen Direktorium und Verwaltungsdirektor eines Klinikums: Beschluss vom 18. Dezember 1996 a.a.O. S. 17 ff. bzw. S. 3 f.).
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b) Sobald der Vorstand beabsichtigt, die Entscheidung des Aufsichtsrats in einer mitwirkungsbedürftigen Angelegenheit umzusetzen, hat der beteiligte Dienststellenleiter den Antragsteller nach § 84 Abs. 1 BlnPersVG zu beteiligen. Die nach Maßgabe von § 84 Abs. 2 BlnPersVG vorgebrachten Einwände und Vorschläge des Antragstellers darf der Beteiligte bei seiner Entscheidung nach § 84 Abs. 3 BlnPersVG nicht unter bloßem Hinweis auf die Entscheidung des Aufsichtsrats verwerfen. Er muss darüber vielmehr in der Sache entscheiden. Hält der Beteiligte die Einwände sachlich nicht für gerechtfertigt, so muss der Aufsichtsrat mangels personalvertretungsrechtlicher Kompetenzen nicht erneut mit der Angelegenheit befasst werden. Abweichendes gilt, wenn der Beteiligte die Einwände und Vorschläge des Antragstellers für überzeugend hält. In diesem Fall ist eine erneute Befassung des Aufsichtsrates wegen § 8 Abs. 3 BBBG organisationsrechtlich unvermeidlich. Auf diese Weise wird dem Sinn und Zweck des Mitwirkungsverfahrens Rechnung getragen, welches ergebnisoffen zu gestalten ist und stets die Möglichkeit bieten muss, dass sich der Personalrat mit besseren Argumenten durchsetzt.
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2. Ferner will der Antragsteller sinngemäß geklärt wissen, ob die Entscheidung des Aufsichtsrates, alle Freibäder und einzelne Sommerbäder zu verpachten, mitwirkungsbedürftig ist (Beschwerdebegründung S. 9).
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a) Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich. Sie bezieht sich auf die Ausführungen auf Seite 10 Absatz 2 bis Seite 11 Absatz 2 des angefochtenen Beschlusses. Diese Ausführungen sind nicht entscheidungstragend. Das Oberverwaltungsgericht hatte angesichts der eindeutigen Antragsformulierung ausschließlich über die Mitwirkungsbedürftigkeit von Beschlussvorlagen des Vorstandes und ein darauf bezogenes Auskunftsrecht des Antragstellers zu entscheiden, und es ist darüber nicht hinausgegangen, wie es auf Seite 10 Absatz 2 seines Beschlusses ausdrücklich klargestellt hat. Die anschließenden Ausführungen haben daher lediglich den Charakter rechtlicher Hinweise, die dazu dienen sollten, künftigen Streitigkeiten der Beteiligten vorzubeugen.
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b) Aus demselben Grunde sieht sich der Senat zu folgendem Hinweis veranlasst: Hat der Aufsichtsrat in einer mitwirkungsbedürftigen Angelegenheit einen Beschluss gefasst, so muss der Beteiligte - wie bereits erwähnt - den Antragsteller beteiligen, sobald der Vorstand die Entscheidung umzusetzen beabsichtigt. In diesem Rahmen muss sich der Antragsteller mit allen generellen und speziellen Einwänden Gehör verschaffen können. Dem trägt das vom Oberverwaltungsgericht auf Seite 11 Absatz 2 seines Beschlusses entwickelte Beteiligungsmodell Rechnung. Bei der Schließung eines einzelnen Schwimmbades kann der Antragsteller auch grundlegende Einwände gegen das Privatisierungskonzept vorbringen, soweit dies noch nicht Gegenstand eines früheren Beteiligungsverfahrens war. Im Übrigen wird auf die Ausführungen in Abschnitt 1b dieses Beschlusse Bezug genommen.