BVerwG 6 PB 19.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. März 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (Fachsenat für Personalvertretungsangelegenheiten - Bund) vom 27. Oktober 2010 wird zurückgewiesen.
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 29 Abs. 9 Satz 2 PostPersRG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Besetzungsrüge gem. § 72 Abs. 2 Nr. 3, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 547 Nr. 1 ZPO greift nicht durch. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht als Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen in der Besetzung mit einem Vorsitzenden Richter und vier ehrenamtlichen Richtern entschieden.
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Im Streit ist hier das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats bei Versetzung von Beamten nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG i.V.m. § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG. Insoweit ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet (§ 29 Abs. 9 Satz 1 PostPersRG), welche im arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahren zu entscheiden haben (§ 29 Abs. 9 Satz 2 PostPersRG). Diese Einordnung in Bezug auf Rechtsweg und Verfahrensart hat in der Sache zutreffend bereits das Verwaltungsgericht vorgenommen. Sie unterliegt nicht mehr der Überprüfung in den höheren Instanzen (§§ 65, 88, § 93 Abs. 2 ArbGG) und steht im Übrigen zwischen den Beteiligten außer Streit. Zu Recht haben aber auch beide Vorinstanzen in der Besetzung entschieden, welche § 84 BPersVG für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren vorsieht.
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1. Freilich beschränkt sich der Wortlaut der Regelung in § 29 Abs. 9 Satz 2 PostPersRG darauf, die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren für entsprechend anwendbar zu erklären; es fehlt an einer ausdrücklichen Bezugnahme auf § 84 BPersVG. Dies scheint dafür zu sprechen, dass die Verwaltungsgerichte in der üblichen und nicht in der besonderen Zusammensetzung des § 84 BPersVG entscheiden (so Altvater/Hamer/Kröll/ Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Auflage 2008, § 29 PostPersRG Rn. 15). Der Wortlaut der Regelung in § 29 Abs. 9 PostPersRG steht aber einer Annahme nicht von vornherein entgegen, der Bundesgesetzgeber habe dort die Zuständigkeit der Fachkammern und Fachsenate unausgesprochen als selbstverständlich vorausgesetzt. § 29 Abs. 9 Satz 2 PostPersRG kann auch in der Weise gelesen und verstanden werden, dass das in Bundespersonalvertretungssachen geltende Beschlussverfahren anzuwenden ist, dessen eigentümlicher und wesentlicher Bestandteil die Spruchkörper nach § 84 BPersVG sind (so offenbar Faber, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/ Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 1 Rn. 103; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, Anhang zu K § 1 Rn. 22 und K § 84 Rn. 1b).
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2. Gegen diese Annahme scheint die Systematik des § 29 PostPersRG zu sprechen. Denn dort wird auf das Bundespersonalvertretungsgesetz nicht pauschal Bezug genommen. Vielmehr werden im Einzelnen benannte Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes auf die Betriebsräte in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost für anwendbar erklärt.
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3. Gewichtigere systematische, historische und teleologische Erwägungen gebieten jedoch die Anwendung des § 84 BPersVG auf Streitigkeiten, die sich im Zusammenhang mit den Aufgaben der Betriebsräte nach § 29 Abs. 1 bis 8 PostPersRG ergeben.
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a) Kommt es in einer Bundesverwaltung in Personalangelegenheiten der Beamten nach § 76 Abs. 1 BPersVG zwischen Dienststelle und Personalrat zum Streit, so entscheiden im ersten Rechtszug die Fachkammern der Verwaltungsgerichte und im zweiten Rechtszug die Fachsenate der Oberverwaltungsgerichte in der nach § 84 BPersVG festgelegten Zusammensetzung. § 29 Abs. 1 Satz 1 PostPersRG verschafft den Betriebsräten in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost in Personalangelegenheiten der Beamten ein Mitbestimmungsrecht, welches demjenigen, der Personalräte in der Bundesverwaltung vergleichbar ist. Die unterschiedliche Zusammensetzung der gerichtlichen Spruchkörper in beiden Fallgestaltungen ist system- und sinnwidrig.
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b) Auf die Nachfolgeunternehmen findet grundsätzlich das Betriebsverfassungsgesetz Anwendung; dies betrifft auch die dort beschäftigten Beamten, die kollektivrechtlich als Arbeitnehmer gelten (§ 24 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostPersRG). Für diese Beamten stehen den Betriebsräten die Mitbestimmungsrechte nach dem Betriebsverfassungsgesetz in Angelegenheiten zu, die von der Reichweite der in § 28, 29 PostPersRG genannten Beteiligungsrechte insbesondere nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht erfasst werden (vgl. Beschluss vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 13; BAG, Beschlüsse vom 12. August 1997 - 1 ABR 7/97 - BAGE 86, 198 [208] und vom 10. Dezember 2002 - 1 ABR 27/01 - BAGE 104, 187 [194, 196, 197 f.]). Im Streitfall entscheiden die Arbeitsgerichte im Beschlussverfahren in der für sie typischen Besetzung, nämlich unter Heranziehung ehrenamtlicher Richter aus dem Kreis von Arbeitnehmern und Arbeitgebern (§ 6 ArbGG).
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Damit harmoniert eine Besetzung der Verwaltungsgerichte nach Maßgabe von § 84 BPersVG, wenn über diejenigen Beteiligungsrechte insbesondere nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz gestritten wird, die in § 28, 29 PostPersRG genannt sind. Denn § 84 BPersVG sieht in den gerichtlichen Tatsacheninstanzen ebenfalls eine - wenn auch auf die Besonderheiten des öffentlichen Dienstes zugeschnittene - Besetzung der Richterbank vor, bei der die ehrenamtlichen Richter aus dem Kreis der Arbeitnehmer und Arbeitgeber kommen.
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Die zudem paritätische Mitwirkung ehrenamtlicher Richter mit einem derartigen spezifischen Bezug zu den Verhältnissen des öffentlichen Dienstes und damit zu den anstehenden Streitigkeiten weist die Besetzung der Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte nach §§ 5, 9 VwGO nicht auf. In dieser Hinsicht ist das persönliche Anforderungsprofil für die ehrenamtlichen Richter in § 19 ff. VwGO unspezifisch; Beamte und Angestellte im öffentlichen Dienst können als ehrenamtliche Richter nicht berufen werden (§ 22 Nr. 3 VwGO). Hinzu kommt, dass in Beschlussverfahren ohne mündliche Verhandlung ehrenamtliche Richter nicht mitwirken (§ 5 Abs. 3 Satz 2 VwGO). Bei den Oberverwaltungsgerichten ist die Mitwirkung ehrenamtlicher Richter nicht sichergestellt (§ 9 Abs. 3 VwGO).
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c) Nach § 84 Abs. 2 Satz 2 BPersVG müssen die ehrenamtlichen Richter Beschäftigte im öffentlichen Dienst des Bundes sein. Diese Voraussetzung trifft auch auf die Beamten in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost zu. Denn diese stehen im Dienst des Bundes; sie sind Bundesbeamte (§ 2 Abs. 3 Satz 1 PostPersRG). Ihre berufliche Tätigkeit gilt gemäß § 4 Abs. 1 PostPersRG als Dienst (vgl. Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 84 Rn. 10; Altvater u.a., a.a.O. § 84 Rn. 11a). Wenn diese Beamten aber zum Kreis derjenigen zählen, aus welchen die ehrenamtlichen Richter für die Fachkammern und Fachsenate in Bundespersonalvertretungssachen kommen, so ist es folgerichtig, wenn beim Streit über sie betreffende Beteiligungsrechte diese Spruchkörper entscheiden.
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d) Die Regelungen in §§ 83, 84 BPersVG über die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte in Personalvertretungssachen, die Geltung des arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahrens und die Zusammensetzung der Spruchkörper gehen zurück auf die Regelungen §§ 76, 77 PersVG vom 5. August 1955, BGBl. I S. 477.
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aa) In ihrem Gesetzentwurf vom 4. März 1954 hatte die Bundesregierung für Bundespersonalvertretungssachen ohne jegliche Modifizierung den Verwaltungsrechtsweg vorgesehen (vgl. BTDrucks 2/160 neu S. 13). Der Unterausschuss Personalvertretung hatte sich demgegenüber für die Zuständigkeit der Arbeitsgerichte ausgesprochen, zugleich aber eine Sonderregelung über die Besetzung der Spruchkörper vorgeschlagen, die auf den öffentlichen Dienst zugeschnitten war (BTDrucks 2/1189 S. 1 f., 26). Der Bundestag hat sich in zweiter Lesung zwar für die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte entschieden, die Konzeption des Ausschussvorschlages zur Anwendung des arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahrens und zur Zusammensetzung der Spruchkörper aber im Wesentlichen übernommen (BTDrucks 2/1287 S. 10 f.). Dieses Konzept ist - zusammen mit einer im Vermittlungsverfahren vorgenommen Änderung zum Berufungsrecht der Landesregierung - Gesetz geworden (vgl. BTDrucks 2/1495 S. 3; 2/1605 S. 2). An diesem Regelungskonzept hat der Bundesgesetzgeber bei der Verabschiedung des Bundespersonalvertretungsgesetzes im Wesentlichen unverändert festgehalten (vgl. BTDrucks 7/176 S. 18 f. und 34 jeweils zu §§ 79, 80 des Entwurfs; 7/1339 S. 41).
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bb) Aus der dargestellten Gesetzesgeschichte ist abzulesen, dass die Regelung in §§ 83, 84 BPersVG das Ergebnis eines Kompromisses aus der Anfangszeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Dieser Kompromiss besteht aus der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte einerseits und der Anwendung des arbeitsgerichtlichen Beschlussverfahrens einschließlich der Besetzung der Spruchkörper in den gerichtlichen Tatsacheninstanzen andererseits. Das starke ehrenamtliche Element in seiner auf den öffentlichen Dienst zugeschnittenen Variante ist wesentlicher Teil dieses „historischen“ Kompromisses. Es fehlt an jeglichem Anhalt für die Annahme, dass der Bundesgesetzgeber hinsichtlich der personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsrechte für die Beamten in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost die Linien jenes Kompromisses verlassen wollte. Dass er die Länder in § 106 BPersVG nicht auf sein Modell verpflichtet und die Besetzung der Rechtsbeschwerdeinstanz unangetastet gelassen hat (vgl. Urteil vom 16. Dezember 1977 - BVerwG 7 P 28.77 - Buchholz 238.3A § 106 BPersVG Nr. 1 S. 2; Beschluss vom 1. November 2001 - BVerwG 6 P 10.01 - BVerwGE 115, 223 [224 f.] = Buchholz 252 § 52 SBG Nr. 2 S. 2), ändert nichts daran, dass er sich für den ausschließlich in seiner Kompetenz liegenden Teil des öffentlichen Dienstes (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG) eindeutig für das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren mit besonderen Spruchkörpern in den Tatsacheninstanzen entschieden hat.
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e) Sinn und Zweck der Regelung in § 29 Abs. 9 PostPersRG gebieten die Zuständigkeit der Fachkammern und Fachsenate. § 29 Abs. 9 Satz 1 PostPersRG begründet die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte in Streitigkeiten nach § 29 Abs. 1 bis 8 PostPersRG. Diese Streitigkeiten betreffen die Beteiligung in Personalangelegenheiten der Beamten, nämlich die Mitbestimmung in Personalangelegenheiten nach § 76 Abs. 1 BPersVG sowie nach § 4 Abs. 4 Satz 1 bis 3 PostPersRG, die Mitwirkung in Personalangelegenheiten nach § 78 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BPersVG und schließlich die Anhörung bei fristlosen Entlassungen nach § 79 Abs. 3 BPersVG. Dem Bundesgesetzgeber drängte es sich auf, in diesen Angelegenheiten die Zuständigkeit derjenigen Gerichte zu begründen, die auch sonst damit befasst sind. Dies sind die für Personalvertretungssachen zuständigen Spruchkörper der Verwaltungsgerichte. Deren ehrenamtliche Beisitzer verfügen über besondere Sachkunde, weil sie aufgrund eigener beruflicher Erfahrung mit den Belangen der öffentlichen Verwaltung einschließlich der Probleme der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung vertraut sind. Diese spezifische Sachkunde hat der Bundesgesetzgeber durch die Regelung in § 84 BPersVG nutzbar gemacht (vgl. Altvater u.a., a.a.O. § 84 Rn. 7; Fischer/ Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 84 Rn. 1; Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Auflage 2008, § 84 Rn. 2). Sie kommt auch bei den Beamten in den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost zum Tragen. Deren Personalangelegenheiten vollziehen sich ungeachtet ihrer Beschäftigung in einem Privatunternehmen in den Bahnen des materiellen Beamtenrechts (§ 2 Abs. 3 Satz 1 und 2, § 4 Abs. 1 PostPersRG). Die daran anknüpfenden Beteiligungstatbestände entnehmen §§ 28, 29 PostPersRG weitgehend dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Hinsichtlich des Beteiligungsverfahrens nehmen §§ 28 bis 30 PostPersRG auf einzelne Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes Bezug und ergänzen sie durch rechtsähnliche Sonderregelungen. Angesichts dessen ging es dem Bundesgesetzgeber in § 29 Abs. 9 PostPersRG darum, die Beteiligung des Betriebsrates in den Fällen des § 29 Abs. 1 bis 8 PostPersRG wegen deren Nähe zum formellen und materiellen Personalvertretungsrecht der sonst gegebenen Zuständigkeit der Arbeitsgerichte zu entziehen und den für Bundespersonalvertretungssachen zuständigen Spruchkörpern der Verwaltungsgerichte zu übertragen. Dass ihm daran gelegen war, in den gerichtlichen Tatsacheninstanzen eine neue verfahrensrechtliche Struktur einzuführen (Spruchkörper nach VwGO, aber arbeitsgerichtliches Beschlussverfahren), ist nicht erkennbar.
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4. Dem Auslegungsergebnis steht der Regelung in § 60 Satz 2 DRiG nicht entgegen, wonach das Verwaltungsgericht bei Rechtsstreitigkeiten aus der gemeinsamen Beteiligung von Richterrat und Personalvertretung nach den Verfahrensvorschriften und in der Besetzung des § 83 Abs. 2 und § 84 BPersVG entscheidet. Diese Regelung knüpft an diejenige in § 60 Satz 1 DRiG an, wonach für Rechtsstreitigkeiten aus der Bildung und Tätigkeit der Richtervertretungen der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen steht. Hier musste der Gesetzgeber für den Sonderfall des § 53 Abs. 1 DRiG eine präzise Formulierung wählen, weil die allgemeine Regelung ohne Einschränkung auf die Gerichtsverfassung nach der VwGO verweist. Demgegenüber geht es in § 29 Abs. 9 PostPersRG darum, ein durch das Bundespersonalvertretungsrecht geprägtes Segment aus der sonst gegebenen Zuständigkeit der Arbeitsgerichte herauszunehmen. Da somit beide Normen in ihrer Zielrichtung nicht vergleichbar sind, überzeugt der vom Antragsteller gezogene Gegenschluss aus § 60 DRiG nicht.
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5. Das Auslegungsergebnis verstößt schließlich nicht gegen die Garantie des gesetzlichen Richters in Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Daraus ist herzuleiten, dass sich der für den Einzelfall zuständige Richter möglichst eindeutig aus einer allgemeinen Norm ergeben muss. Dieser Verfassungsgrundsatz verbietet nicht, dass der Inhalt dieser Norm erst durch Auslegung ermittelt wird, sofern das nicht zu einer Unsicherheit bei der Bestimmung des gesetzlichen Richters führt (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 9. Mai 1978 - 2 BvR 952/75 - BVerfGE 48, 246 [253, 262 f.], vom 14. Juni 1994 - 1 BvR 1022/88 - BVerfGE 91, 93 [117], vom 8. April 1997 - 1 PBvU 1/95 - BVerfGE 95, 322 [330] und vom 14. Juni 2007 - 2 BvR 1447, 136/05 - BVerfGE 118, 212 [239]. Selbst der Analogieschluss ist im Bereich richterlicher Zuständigkeitsregelungen nicht unzulässig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 1990 - 1 BvR 984, 985/87 - BVerfGE 82, 286 [304]).
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Das rechtsmethodische Instrument der Analogie muss im vorliegenden Fall noch nicht einmal bemüht werden, wie die oben stehenden Ausführungen zeigen. Der im Wege der Auslegung ermittelte Sinngehalt des § 29 Abs. 9 PostPersRG führt zu einem eindeutigen Ergebnis: In den Fällen des § 29 Abs. 1 bis 8 PostPersRG ist in erster Instanz die Fachkammer und in zweiter Instanz der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen in der Besetzung des § 84 BPersVG zur Entscheidung berufen.