BVerwG 6 PB 22.09
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. September 2009
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen des Bundes des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 23. April 2009 wird zurückgewiesen.
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der Rechtsbeschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben keine grundsätzliche Bedeutung.
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1. Der Antragsteller will zunächst sinngemäß geklärt wissen, ob eine Weisung der obersten Dienstbehörde, mit welcher den nachgeordneten Dienststellen ihres Geschäftsbereichs inhaltliche Vorgaben für tarifvertraglich eröffnete Regelungen in Dienstvereinbarungen gemacht werden, eine Maßnahme im Sinne von § 69 Abs. 1 BPersVG darstellt. Diese Frage lässt sich anhand vorliegender Senatsrechtssprechung ohne Weiteres beantworten, so dass es ihrer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
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Nach ständiger Senatsrechtsprechung muss eine Maßnahme im Sinne des Personalvertretungsrechts auf eine Veränderung des bestehenden Zustandes abzielen. Nach Durchführung der Maßnahme müssen das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren haben (vgl. Beschlüsse vom 14. Oktober 2002 - BVerwG 6 P 7.01 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 104 S. 33 und vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 = Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 17 S. 3 jeweils m.w.N.).
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In der Senatsrechtsprechung ist ferner geklärt, dass die Entscheidungsbefugnis einer Dienststelle der nachgeordneten Verwaltungsebene und damit auch die Beteiligungsbefugnis der bei ihr gebildeten Personalvertretung nicht dadurch aufgehoben wird, dass das Handeln dieser Dienststelle von internen Weisungen der übergeordneten, weisungsbefugten Dienststelle ganz oder teilweise bestimmt wird. Derartige interne Weisungen berühren die Entscheidungszuständigkeit des Dienststellenleiters nicht; er trifft vielmehr seine Entscheidung innerhalb der Dienststelle und nach außen eigenverantwortlich. Das Beteiligungsrecht einer Personalvertretung an einer Maßnahme des Dienststellenleiters kann zwar durch eine unmittelbar gestaltende Anordnung einer vorgesetzten Dienststelle ausgeschlossen sein, wenn diese dem Dienststellenleiter keinen eigenen Regelungsspielraum lässt. Dies ist der Fall, wenn sich das Handeln der übergeordneten Dienststelle nicht in einer internen Weisung erschöpft, sondern im Wege des Selbsteintritts den nachgeordneten Dienststellen die Zuständigkeit für die Regelung entzieht. Die Entscheidungszuständigkeit der nachgeordneten Dienststelle wird somit nicht dadurch berührt, dass sie eine strikte Weisung der übergeordneten Dienststelle befolgt. Anders liegt es nur, wenn die übergeordnete Dienststelle die Entscheidung im Einzelfall an sich zieht und sich zu deren Übermittlung der nachgeordneten Dienststelle als Boten bedient (vgl. Beschluss vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - juris Rn. 10 m.w.N.).
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Daraus ergibt sich, dass der Erlass einer obersten Dienstbehörde keine Maßnahme ist, wenn er Rechte und Pflichten für die Beschäftigten des Geschäftsbereichs nicht begründet, sondern sich darin erschöpft, den nachgeordneten Dienststellen Instruktionen zu erteilen, und ihnen auf dieser Grundlage die Durchführung überlässt. Das Oberverwaltungsgericht hat den Erlass des Beteiligten vom 17. Juli 2006 zur Durchführung arbeitszeitbezogener Bestimmungen des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst (TVöD) in dieser Weise verstanden, ohne dass seine Auslegung zulässigen und begründeten Rügen in der Beschwerdebegründung ausgesetzt ist. Daraus, dass der Erlass tarifvertraglich vorgesehene Spielräume für den Abschluss von Dienstvereinbarungen auf der örtlichen Ebene einengt, ergibt sich nichts Besonderes. Für Weisungen der obersten Dienstbehörde ist geradezu typisch, dass sie die Dienststellen des nachgeordneten Bereichs darauf festlegen, normativ eröffnete Gestaltungsspielräume in bestimmter Weise auszufüllen. Dadurch erfahren die Arbeitsverhältnisse und Arbeitsbedingungen der Beschäftigten noch keine Änderung, solange die Umsetzung den nachgeordneten Dienststellen überlassen bleibt. Für diese Bewertung ist unerheblich, ob die von der Weisung betroffenen Spielräume durch Gesetz oder Tarifvertrag eröffnet worden sind.
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2. Der in der Beschwerdebegründung dem angefochtenen Beschluss entnommene und als klärungsbedürftig bezeichnete Rechtssatz, „dass die Stufenvertretung nur dann anstelle des Personalrats zu beteiligen sei, wenn die (örtliche) Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt sei und deshalb eine Beteiligung des dort bestehenden Personalrats ausscheidet“, entspricht ständiger Senatsrechtsprechung. Danach schließen sich die Zuständigkeit der Stufenvertretungen und diejenige der örtlichen Personalräte gegenseitig aus. Freilich muss es sich dabei um ein und dieselbe Maßnahme handeln. Anders liegt es, wenn die übergeordnete Dienststelle generelle Maßnahmen erlässt und die nachgeordneten Dienststellen auf dieser Grundlage konkretisierende Maßnahmen ergreifen. Hat z.B. die oberste Dienstbehörde mit dem Hauptpersonalrat Auswahlrichtlinien nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 BPersVG vereinbart, so hat der örtliche Personalrat gemäß § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG zu prüfen, ob die von der Dienststelle beabsichtigte personelle Einzelmaßnahme dagegen verstößt (vgl. Beschlüsse vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 7 ff., vom 15. Juli 2004 - BVerwG 6 P 1.04 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 18 S. 15 f., vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - juris Rn. 30 und vom 12. August 2009 - BVerwG 6 PB 18.09 - Rn. 5). Von einer vergleichbaren Arbeitsteilung der Personalvertretungen auf den verschiedenen Ebenen auszugehen, verbot sich dem Oberverwaltungsgericht hier deshalb, weil es dem Erlass des Beteiligten vom 17. Juli 2006 den Maßnahmecharakter abgesprochen hat.
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3. Die Ausführungen in der Beschwerdebegründung rechtfertigen es nicht, die Grundsätze in Frage zu stellen, die das Oberverwaltungsgericht im Einklang mit der Senatsrechtsprechung seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. Der Senat teilt ebenso wenig wie das Oberverwaltungsgericht die Sorge des Antragstellers, die Mitbestimmung werde bei diesem Verständnis ausgehöhlt. Der Antragsteller übersieht, dass die Weisung der obersten Dienstbehörde zwar die nachgeordneten Dienststellen, nicht aber die dort gebildeten Personalvertretungen bindet. Diese sind daher nicht gehindert, die volle Ausschöpfung tarifvertraglich eröffneter Regelungsspielräume zu fordern. Das Personalvertretungsrecht verbietet es in einem solchen Fall den Dienststellenleitern nicht, bei der obersten Dienstbehörde mit der Bitte um Überprüfung Rücksprache zu nehmen, anstatt sich der Argumentation der Personalräte mit Rücksicht auf den entgegenstehenden Erlass von vornherein zu verschließen. Jedenfalls gelangt die Angelegenheit bei fehlender Einigung ins Stufenverfahren vor der obersten Dienstbehörde (§ 69 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 BPersVG). Die mangelnde originäre Zuständigkeit des Hauptpersonalrats nach § 82 Abs. 1 BPersVG hindert diesen somit im Ergebnis nicht daran, sich in der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit vor der obersten Dienstbehörde über die gesamte Bandbreite der tariflich aufgeworfenen Thematik Gehör zu verschaffen. Auf diese Zusammenhänge hat bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Der Senat pflichtet dem ausdrücklich bei.
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4. Soweit in der Bemerkung auf Seite 8 der Beschwerdebegründung („so dass zusätzlich eine Divergenz vorliegt“) eine Rüge nach § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG liegt, ist mit Blick auf die oben zusammengefasste Senatsrechtsprechung eine Abweichung nicht gegeben.