BVerwG 6 PB 6.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. Juli 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Mitbestimmungssachen / Land - vom 12. Oktober 2009 wird zurückgewiesen.
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 88 Abs. 2 MBGSH in Verbindung mit § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.
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Der Senat geht davon aus, dass es dem wirklichen Willen des Antragstellers entspricht, bereits seine Nichtzulassungsbeschwerde auf Fortbildungsveranstaltungen zu beschränken, bei denen es um die Auswahl zwischen Beschäftigten des Standorts Hamburg und solchen der beiden anderen Standorte Lübeck oder Neubrandenburg geht. Zwar kündigt der Antragsteller zu Beginn seiner Beschwerdebegründung lediglich die dahingehende Beschränkung der Rechtsbeschwerde für den Fall ihrer Zulassung an. Doch bestätigt er im Folgenden ausdrücklich, dass die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht zu beanstanden ist, soweit es um Fortbildungsveranstaltungen ausschließlich für Beschäftigte des Standortes Hamburg geht. Folgerichtig befasst er sich mit dieser Konstellation nicht mehr in seinen Ausführungen, die der Darlegung eines Zulassungsgrundes dienen (§ 72a Abs. 3 Satz 2, § 92a Satz 2 ArbGG). Es macht keinen Sinn, eine Nichtzulassungsbeschwerde unbeschränkt zu erheben, wenn bereits feststeht, dass die Rechtsbeschwerde ihrem Gegenstand nach beschränkt werden soll. Wollte man die Ausführungen des Antragstellers anders verstehen, so wäre die Nichtzulassungsbeschwerde in dem beschriebenen Umfang wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig zu verwerfen.
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Die im genannten Umfang beschränkte Nichtzulassungsbeschwerde ist nicht begründet, da die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG nicht durchgreift. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben keine grundsätzliche Bedeutung oder sind nicht entscheidungserheblich.
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1. Der Antragsteller will zunächst ausweislich seiner Ausführungen in Abschnitt II 1 a seiner Beschwerdebegründung im Ergebnis geklärt wissen, ob die Deutsche Rentenversicherung Nord den Vorschriften des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein unterliegt. Diese Frage ist mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu bejahen, sodass es ihrer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
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Wie sich aus § 1 Abs. 1 MBGSH ergibt, gilt das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein in Dienststellen der der Aufsicht des Landes Schleswig-Holstein unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit. Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist als Regionalträger der gesetzlichen Rentenversicherung eine rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 29 Abs. 1 SGB IV i.V.m. § 125 Abs. 1 SGB VI). Sie untersteht der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein.
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a) Als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts werden diejenigen sozialen Versicherungsträger geführt, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt (§ 87 Abs. 2 Satz 1 GG). Abweichend davon werden soziale Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes, aber nicht über mehr als drei Länder hinaus erstreckt, als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts geführt, wenn das aufsichtsführende Land durch die beteiligten Länder bestimmt ist (Art. 87 Abs. 2 Satz 2 GG).
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aa) Am 1. Juni 1997 ist der von allen Bundesländern geschlossene Staatsvertrag über die Bestimmung aufsichtsführender Länder nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 GG in Kraft getreten. Nach Art. 1 Abs 1 des Staatsvertrages führt die Aufsicht über soziale Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes, aber nicht über mehr als drei Länder hinaus erstreckt, jeweils das Land, in dem der Versicherungsträger seinen Sitz hat. Dass damit die Bestimmung des aufsichtsführenden Landes nicht durch die maximal drei jeweils beteiligten Länder allein, sondern auch von den übrigen Ländern vorgenommen ist, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Denn der Staatsvertrag stellt in Art. 1 Abs. 2 die Möglichkeit abweichender Vereinbarungen nur der jeweils beteiligten Länder sicher, er begründet in Art. 3 Satz 2 für jedes einzelne beteiligte Land auch in Neufällen die Möglichkeit, die Anwendung des Vertrages einseitig auszuschließen, und er eröffnet in Art. 4 generell die Kündigung für jedes Land. Damit ist ausreichend sichergestellt, dass sich die Bestimmung des aufsichtsführenden Landes auf die jeweils beteiligten zwei oder drei Länder zurückführen lässt (vgl. Hermes, in: Dreier, GG, Band III, 2. Aufl. 2008, Art. 87 Rn. 59; Burgi, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 3, 5. Aufl. 2005, Art. 87 Abs. 2 Rn. 85 Fn 91; Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 87 Rn. 59a).
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bb) Das demokratische Prinzip ist gewahrt. Die Volksvertretungen aller 16 Bundesländer haben dem Staatsvertrag zugestimmt und damit sowohl der abstrakten Gestaltung in Art. 1 Abs. 1 als auch den weiteren Regelungen, die den Bewegungsspielraum der Länder im konkreten Fall offen halten. Bei abweichender Regelung durch die jeweils beteiligten Länder durch Staatsvertrag gemäß Art. 1 Abs. 2 kommen deren Volksvertretungen erneut zum Zuge. Die Ausschluss- und Kündigungserklärungen nach Art. 3 und 4 des Staatsvertrages erfolgen durch die dafür zuständige Stelle, die der Volksvertretung verantwortlich ist.
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cc) In ihrem Vereinigungsbeschluss haben die Vertreterversammlungen der Landesversicherungsanstalten Schleswig-Holstein, Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern Lübeck zum Sitz der Deutschen Rentenversicherung Nord bestimmt (§ 141 Abs. 1 und 2 SGB VI). Damit steht gemäß Art. 1 Abs. 1 des Staatsvertrages fest, dass die Deutsche Rentenversicherung Nord der Aufsicht des Landes Schleswig-Holstein untersteht.
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b) Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist gemäß § 1 Abs. 3 ihrer Satzung Träger der gesetzlichen Rentenversicherung in den Ländern Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein. Ihr Zuständigkeitsbereich erstreckt sich nicht über mehr als drei Länder hinaus. Sie erfüllt damit die entsprechenden Voraussetzungen nach Art. 87 Abs. 2 Satz 2 GG dafür, dass ein sozialer Versicherungsträger als landesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts geführt wird. Dies war bereits bei Wirksamwerden der Vereinigung am 30. September 2005 nicht anders.
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Der Zuständigkeitsbereich im Sinne des Art. 87 Abs. 2 GG ist nach dem Gebiet zu beurteilen, innerhalb dessen die für die jeweils relevante Sozialversicherung maßgeblichen Anknüpfungspunkte bestehen. Dagegen kommt es nicht darauf an, wohin die Versicherungsleistungen erbracht werden (Burgi, a.a.O. Art. 87 Abs. 2 Rn. 64; Broß, in: von Münch/Kunig, GG, Band 3, 5. Aufl.2003, Art. 87 Rn. 18). Maßgeblich für die Deutsche Rentenversicherung Nord ist § 128 Abs. 1 Satz 1 SGB VI, wonach die örtliche Zuständigkeit der Regionalträger sich grundsätzlich nach der Reihenfolge Wohnsitz, gewöhnlicher Aufenthalt, Beschäftigungsort, Tätigkeitsort der Versicherten oder der Hinterbliebenen im Inland richtet. Die Deutsche Rentenversicherung Nord ist daher zuständig, wenn der Versicherte oder Hinterbliebene den erwähnten Bezugspunkt zu einem der drei Länder Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern oder Schleswig-Holstein aufweist. Dass sie im Zeitpunkt der Vereinigung noch eine Rehabilitationsklinik in Niedersachsen unterhielt, in welcher sie Leistungen zu Gunsten "ihrer" Versicherten erbrachte, war dagegen belanglos und führte insbesondere nicht zur Erweiterung ihres Zuständigkeitsbereichs.
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2. Die Grundsatzrüge bleibt auch hinsichtlich der in Abschnitt II 1 b der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen ohne Erfolg.
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a) Der Antragsteller will geklärt wissen, ob § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH eine Auffangnorm und der Gesamtpersonalrat ein Auffangorgan ist. Er knüpft damit, wie seine weiteren Ausführungen zeigen (vgl. S. 11 der Beschwerdebegründung), an die in der Senatsrechtsprechung betonte Ersatzfunktion der Stufenvertretung und des Gesamtpersonalrats an (vgl. Beschlüsse vom 15. Juli 2004 - BVerwG 6 P 1.04 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 18 S. 15 f., vom 29. August 2005 - BVerwG 6 PB 6.05 - juris Rn. 6 und vom 24. Februar 2006 - BVerwG 6 P 4.05 - Buchholz 251.91 § 77 SächsPersVG Nr. 1 Rn. 13). Bei diesem Verständnis ist die Frage mit dem Antragsteller ohne Weiteres zu bejahen. Von der Ersatzfunktion des Gesamtpersonalrats ist aber auch das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss sinngemäß ausgegangen. Denn es hat aus dem Wortlaut der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH gefolgert, dass die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats die Ausnahme und diejenige der örtlichen Personalräte den gesetzlichen Regelfall darstellt und der die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eröffnende Tatbestand des § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH daher eng auszulegen ist (Beschlussabdruck S. 8).
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b) Die weitere Frage, „wie die gesamte Neuorganisation der Dreiländerkörperschaft nach Fusion durch ein Auffanggremium mitbestimmt werden kann“, stellt sich in dieser pauschalen Form im vorliegenden Verfahren nicht. Hier kommt es vielmehr allein darauf an, wie die Zuständigkeit der Personalräte bei der Beteiligung an der Auswahl der Teilnehmer von Fortbildungsveranstaltungen abzugrenzen ist.
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c) Der Antragsteller wirft ferner die Frage auf, „ob für einen Gesamtpersonalrat bei mehrstufigem Verwaltungsaufbau überhaupt Raum sein kann“ und „ob ein Gesamtpersonal (-rat; Ergänzung durch den Senat) die Befugnisse einer Stufenvertretung wahrzunehmen hat, wenn eine eigentlich erforderliche Stufenvertretung nicht existiert und ob das zum Nachteil der originär zuständigen örtlichen Personalräte geschehen darf.“ Diese Fragen sind schon deswegen nicht entscheidungserheblich, weil bei der Deutschen Rentenversicherung Nord nach der eindeutigen Rechtslage des einschlägigen Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-Holstein von einem „mehrstufigen Verwaltungsaufbau“ keine Rede sein kann und daher die Bildung einer Stufenvertretung ausgeschlossen ist.
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Nach § 44 Abs. 1 MBGSH werden für den Geschäftsbereich mehrstufiger Verwaltungen und Gerichte bei den Behörden der Mittelstufe Bezirkspersonalräte, bei den obersten Dienstbehörden Hauptpersonalräte gebildet (Stufenvertretungen). Demgegenüber bestimmt § 45 Abs. 1 MBGSH : „Bestehen in einer Dienststelle des Landes, in der eine Stufenvertretung nicht zu bilden ist, in einer Gemeinde, in einem Kreis oder Amt oder in einer der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit, einer rechtsfähigen Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts mehrere Personalräte, so ist ein Gesamtpersonalrat zu bilden.“ Bereits aus dem Wortlaut und der systematischen Zusammenschau beider Vorschriften ergibt sich, dass die Bildung von Stufenvertretungen nur in den Dienststellen der Landesverwaltung sowie bei den Gerichten in Betracht kommt und bei den übrigen in § 45 Abs. 1 MBGSH genannten Verwaltungsträgern, insbesondere bei den der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit, ausgeschlossen ist. Bestätigt wird dies durch die Regelung in § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH, welche für Körperschaften des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit zwar die entsprechende Anwendung von § 45 MBGSH, nicht aber diejenige von § 44 MBGSH vorschreibt.
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Die Entstehungsgeschichte ist eindeutig. Im Gesetzentwurf der Landesregierung zum Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein vom 24. August 1990 heißt es in der Begründung zu § 44 unmissverständlich: „Die Vorschrift richtet sich nur an Dienststellen der Landesverwaltung. In den übrigen Verwaltungsbereichen werden Stufenvertretungen nicht gebildet, da es einen mehrstufigen Verwaltungsaufbau nicht gibt“ (Landtagsdrucksache 12/996 S. 100). In Übereinstimmung damit heißt es in der Begründung zu § 45: „Gemäß Abs. 1 ist die Bildung des Gesamtpersonalrates stets dann vorgeschrieben, wenn in einer Dienststelle des Landes eine Stufenvertretung nicht zu bilden ist, gleichwohl aber in ihrem Bereich mehrere gleichrangige Personalräte bestehen. Gleiches gilt für alle anderen Dienststellen außerhalb der Landesverwaltung“ (a.a.O. S.101). Schließlich betont die Begründung zu § 84: „Absatz 5 erklärt § 45 für entsprechend anwendbar, sodass bei Bestehen mehrerer Personalräte ein Gesamtpersonalrat zu bilden ist“ (a.a.O. S.135).
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Die Kommentierung folgt dieser eindeutigen Rechtslage (vgl. Donalies/Hübner-Berger, Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein, § 45 Anmerkung 1.2 , § 84 Anmerkung 5.1 ).
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d) Der Antragsteller hält ferner für klärungsbedürftig, „wie in fiktiven Dienststellen, die die Anforderungen an Dienststellen nicht erfüllen, eine Mitbestimmung, den gesetzlichen Anforderungen folgend, durchgeführt werden kann, und ob in fiktiven Dienststellen überhaupt örtliche Personalräte gewählt werden können.“ Diese Fragen sind, soweit sie im vorliegenden Fall von Bedeutung sind, eindeutig zu beantworten.
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Grundsätzlich liegt der Bildung von Personalräten nach § 1 Abs. 1, § 8 Abs. 1 Satz 1 MBGSH der materielle Dienststellenbegriff zu Grunde. Danach verlangt die Dienststelleneigenschaft, dass der Leiter der Einrichtung eine nach Art und Umfang hinreichende Kompetenz zur Entscheidung in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten hat (vgl. Beschlüsse vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 32 und vom 4. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 38.09 - juris Rn. 3 mit weiteren Nachweisen). Der Gesetzgeber ist jedoch frei, die Bildung von Personalräten in Einrichtungen unabhängig davon vorzusehen, ob diese die genannten Anforderungen erfüllen. Solches ist in § 8 Abs. 1 Satz 2 MBGSH für Eigenbetriebe und Krankenanstalten geschehen (vgl. in diesem Zusammenhang zur Beteiligung von Personalräten im Bundesnachrichtendienst: Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 27). Der Gesetzgeber kann sogar bestimmen, dass Personalräte in Organisationseinheiten zu wählen sind, welche definitiv keine Dienststellen im oben bezeichneten Sinne sind; er hat dies in § 8 Abs. 2 MBGSH für die Verselbstständigung von Nebenstellen und Dienststellenteilen geregelt (vgl. zu § 6 Abs. 3 BPersVG: Beschluss vom 26. November 2008 a.a.O. Rn. 33).
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Von seinem dementsprechenden Gestaltungsspielraum hat der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber für den speziellen Fall der Deutschen Rentenversicherung Nord im Gesetz zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des SGB VI (RVOrgG-AusfG) zum 28. September 2005, GVOBl S. 342, Gebrauch gemacht. § 2 Abs. 1 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestimmt, dass die Einrichtungen der Deutschen Rentenversicherung Nord in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg Dienststellen im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 MBGSH sind. Die Geschäftsführung der Deutschen Rentenversicherung Nord ist die gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG i.V.m. § 31 Abs. 1 Satz 2, § 36 Abs. 1 und 4 Satz 1 SGB IV und § 17 der Satzung der Deutschen Rentenversicherung Nord). Die Regelungen in § 2 Abs. 2 Satz 1 und 3 RVOrgG-AusfG schreiben vor, dass die gemeinsame Dienststellenleitung in den Fällen, in denen Beschäftigte einer der Dienststellen in Hamburg, Lübeck oder Neubrandenburg betroffen sind, jeweils den dort gebildeten Personalrat unmittelbar beteiligt und dass § 61 MBGSH unberührt bleibt. Nach diesem Regelungskonzept ist der Beteiligungsvorrang der Personalräte in den drei Standorten unabhängig davon gewahrt, dass diesen eine einheitliche Dienststellenleitung gegenübersteht. Zugleich ist die Ersatzfunktion des Gesamtpersonalrats nach Maßgabe der Regelung in § 61 MBGSH sichergestellt. Die Rechtsstellung der Personalräte in den drei Standorten der Deutschen Rentenversicherung Nord ist damit im Verhältnis zum Gesamtpersonalrat nicht anders und keineswegs schlechter als in den sonstigen Fällen, in den § 61 MBGSH Anwendung findet.
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e) Die Frage danach, wie die Befugnisse von örtlichen Personalräten und Gesamtpersonalrat konkret abzugrenzen und welche Anforderungen an das „Nicht-regeln-können“ im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH zu stellen sind, stellt sich in dieser pauschalen Form nicht. Auf die Gründe zu 2 b) wird Bezug genommen.
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f) Der Antragsteller will geklärt wissen, welche dienststellenübergreifenden Belange betroffen sein können, wenn innerhalb einer Dienststelle die Auswahl für die Teilnahme von Bewerbern aus dieser Dienststelle für eine Weiterbildungsveranstaltung ansteht. Diese Frage ist anhand einschlägiger Senatsrechtssprechung eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten.
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Im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH sind mehrere Dienststellen betroffen, wenn der Schwerpunkt der beteiligungspflichtigen Angelegenheit in einer Auswahlentscheidung liegt, die gesamtdienststellenbezogen getroffen wird (vgl. Urteil vom 20. August 2003 - BVerwG 6 C 5.03 - Buchholz 251.8 § 56 RhPPersVG Nr. 1 S. 5). Dem vorbezeichneten Senatsurteil lag eine gesamtdienststellenbezogene Beförderungsaktion zugrunde, bei welcher mit Blick auf eine feste Zahl von Beförderungsmöglichkeiten die Bewerber zur Hauptdienststelle und Nebenstellen miteinander konkurrierten und deren Ausgang die Zugehörigkeit der erfolgreichen Bewerber zur Hauptdienststelle bzw. zur jeweiligen Nebenstelle unberührt ließ. Der Senat hat die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats bejaht, weil der Schwerpunkt der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung in der gesamtdienststellenbezogenen Auswahlentscheidung lag und die Weiterverwendung der erfolgreichen Bewerber in der Hauptdienststelle bzw. in der jeweiligen Nebenstelle außer Frage stand (a.a.O. S. 5 f.).
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Ein vergleichbarer Fall ist hier gegeben. Zwischen den Beteiligten steht außer Streit, dass der örtliche Personalrat nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG zur Mitbestimmung berufen ist, wenn es um die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen ausschließlich für Beschäftigte derjenigen Dienststelle geht, bei welcher dieser Personalrat gebildet ist. Das gilt ebenfalls, wenn es um die Vergabe von Teilnahmeplätzen an Beschäftigte aus mehreren Dienststellen nach einer festen Quote geht, weil auch in diesem Fall die Auswahl auf die einzelne Dienststelle bezogen stattfindet. Anders liegt es in der hier streitigen Fallgestaltung. Diese zeichnet sich dadurch aus, dass eine Auswahl unter den Beschäftigten mehrerer Dienststellen zu treffen ist. Diese stehen in Konkurrenz um eine feste Zahl von Teilnahmeplätzen, die nicht allen Teilnahmewünschen Rechnung tragen können. Der Schwerpunkt der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung liegt in der Überprüfung der dienststellenübergreifenden Auswahlentscheidung, nicht aber in den Auswirkungen der Fortbildungsmaßnahme auf die einzelne Dienststelle.
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Damit steht zugleich fest, dass die streitige Angelegenheit nicht durch einzelnen Personalräte geregelt werden kann (§ 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH). Ist Gegenstand der Mitbestimmung eine dienststellenübergreifende Auswahlentscheidung, so kann die Mitbestimmung nur durch einen Personalrat wahrgenommen werden, welcher die Beschäftigten aller betroffenen Dienststellen repräsentiert. Dies ist der Gesamtpersonalrat, der von den Beschäftigten aller einbezogenen Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH).
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g) Die Frage schließlich, ob eine Kommission auf Grund einer Dienstanweisung gebildet werden kann, an der ein Mitglied aus dem Gesamtpersonalrat mitbestimmungsverbrauchend für die örtlichen Personalräte tätig wird, ist nicht entscheidungserheblich. Streitgegenstand ist nach der zweitinstanzlichen Antragstellung das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers in seiner Eigenschaft als örtlicher Personalrat des Standortes Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord. Darüber war unabhängig davon zu entscheiden, ob die Wahrnehmung von Aufgaben durch den Gesamtpersonalrat ihrer Art nach rechtlichen Bedenken begegnet.