BVerwG 6 PB 7.10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Juli 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
beschlossen:
Das Verfahren wird zur Anhörung und Entscheidung an den Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen, soweit das Verfahren das Begehren des Antragstellers zum Gegenstand hat, den Beteiligten zu 1 zu verpflichten, ihm für die Dienstreise vom 15. bis 19. April 2007 weitere 196,80 € zu zahlen.
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat Erfolg.
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1. Zunächst ist klarzustellen, dass sich die Nichtzulassungsbeschwerde des Antragstellers ausschließlich auf den Antrag zu 1 des erstinstanzlichen Verfahrens bezieht, über den das Oberverwaltungsgericht nicht entschieden hat. Dieser Leistungsantrag war auf die Verpflichtung des Beteiligten zu 1 gerichtet, dem Antragsteller für die Reise zur Sitzung des Bezirkspersonalrats beim Streitkräfteunterstützungskommando, des Beteiligten zu 2, vom 15. bis 19. April 2007 weitere 196,80 € zu zahlen. Dagegen erstreckt sich die Nichtzulassungsbeschwerde nicht auf den Feststellungsantrag, über den das Oberverwaltungsgericht entschieden hat. Dieser Antrag, der sinngemäß dem Antrag zu 2 des erstinstanzlichen Verfahrens entsprach, war auf die Feststellung gerichtet, dass gegenüber dem Antragsteller als Mitglied des Beteiligten zu 2 die Höchstbegrenzung der Reisekostenentschädigung auf 150 € keine Anwendung finden kann. Diesen Antrag hat das Oberverwaltungsgericht unter Hinweis auf die erloschene Mitgliedschaft des Antragstellers im Bezirkspersonalrat wegen fehlenden Feststellungsinteresses als unzulässig abgelehnt.
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Dass sich die Verfahrensrüge, mit welcher der Antragsteller die fehlende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über seinen Leistungsantrag bemängelt, eben nur auf diesen Leistungsantrag bezieht, liegt auf der Hand. Im Ergebnis dasselbe gilt für die ebenfalls erhobene Grundsatzrüge. In den Ausführungen dazu in Abschnitt II der Begründung seiner Nichtzulassungsbeschwerde unterstellt der Antragsteller ausdrücklich, dass die Behandlung seines Feststellungsantrages durch das Oberverwaltungsgericht nach Ergebnis und Begründung richtig war (S. 7). Wörtlich heißt es dort, dass die aufgeworfene Rechtsfrage „zur Entscheidung über den Leistungsantrag des Antragstellers auf Zahlung einer weitergehenden Entschädigung beantwortet werden muss“ (S. 10). Eine Rüge, die sich mit der Ablehnung seines Feststellungsantrages durch das Oberverwaltungsgericht befasst, enthält die Beschwerdebegründung des Antragstellers dagegen nicht. In dieser Hinsicht ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ebenso rechtskräftig geworden wie hinsichtlich der Ablehnung des ähnlich lautenden Feststellungsantrages des Beteiligten zu 2, der selbst keine Nichtzulassungsbeschwerde erhoben hat.
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2. Die Verfahrensrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 3 Alt. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift durch. Das Oberverwaltungsgericht hat dadurch in entscheidungserheblicher Weise den Anspruch des Antragstellers auf rechtliches Gehör verletzt, dass es über den Verpflichtungsantrag nicht entschieden hat.
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a) Die Gehörsrüge kann nicht mit der Erwägung als unstatthaft und damit als unzulässig betrachtet werden, der Antragsteller hätte durch einen Antrag auf Beschlussergänzung nach § 321 ZPO eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über sein Verpflichtungsbegehren erreichen können.
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Das vereinfachte Verfahren der Beschlussergänzung ist nur dann an Stelle eines Rechtsmittelverfahrens vorgesehen, wenn ein nach dem Tatbestand von einem Beteiligten gestellter Antrag bei der Entscheidung ganz oder zum Teil übergangen, also versehentlich nicht beschieden worden ist. Mit diesem vereinfachten Verfahren kann bei einer unvollständigen Endentscheidung der auf Unachtsamkeit beruhende Fehler der Unvollständigkeit beseitigt werden. Wurde dagegen ein Anspruch rechtsirrtümlich nicht beschieden, etwa weil das Gericht unter Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör den für die Auslegung des Antrags erheblichen Vortrag des Antragstellers nicht zur Kenntnis genommen oder nicht in Erwägung gezogen hat, so kann von einem Übergehen im Sinne des § 321 ZPO nicht gesprochen werden (so zu § 120 VwGO: Urteil vom 22. März 1994 - BVerwG 9 C 529.93 - BVerwGE 95, 269 = Buchholz 402.25 § 13 AsylVfG Nr. 1 S. 4 f.). Das Oberverwaltungsgericht hat hier den Verpflichtungsantrag nicht versehentlich, sondern rechtsirrtümlich übergangen.
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b) Indem das Oberverwaltungsgericht den Verpflichtungsantrag übergangen hat, hat es Antragstellung und Vortrag des Antragstellers im zweitinstanzlichen Verfahren nicht in der gebotenen Weise zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen.
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aa) In seiner Beschwerdebegründung vom 13. Februar 2008 hat der Antragsteller beantragt,
„den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 23.11.2007 aufzuheben und
festzustellen, dass dem Antragsteller als Mitglied des Bezirkspersonalrates gegenüber eine Höchstbegrenzung einer Reisekostenentschädigung im Sinne von § 5 BRKG auf 150,00 € keine Anwendung finden kann“.
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Diese Antragsformulierung war insoweit unvollständig, als es an der positiven Aufnahme des Verpflichtungsantrages fehlte. Andererseits war sie auf eine vollständige Aufhebung des erstinstanzlichen Beschlusses gerichtet, so dass bereits nach dem Wortlaut der Antragstellung die Einbeziehung des Verpflichtungsantrages nicht ausgeschlossen war. Die Ausführungen in der Beschwerdebegründung bezogen sich zumindest teilweise auf die Reise vom 15. bis 19. April 2007 und damit der Sache nach auf den Verpflichtungsantrag.
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Die Interessenlage des Antragstellers war eindeutig. Hätte man annehmen wollen, der Antragsteller hätte seinen Verpflichtungsantrag im Beschwerdeverfahren nicht weiter verfolgen wollen, so hätte dies bedeutet, dass der ablehnende erstinstanzliche Beschluss insoweit rechtskräftig geworden wäre. Der Antragsteller hätte dann die vollständige Erstattung seiner Aufwendungen für die Reise vom 15. bis 19. April 2007 selbst dann nicht mehr erreichen können, wenn sein Feststellungsantrag in höherer Instanz Erfolg gehabt hätte. Weshalb der Antragsteller sich derart sachwidrig und den eigenen Interessen offensichtlich widersprechend hätte verhalten sollen, ist nicht ersichtlich.
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bb) Dass beide Begehren Gegenstand des Beschwerdeverfahrens waren, hat auch der Beteiligte zu 1 ausweislich seiner Beschwerdeerwiderung vom 19. März 2008 so gesehen. Er hat dort beantragt, „die Anträge des Antragstellers abzulehnen“, und ist in der nachfolgenden Begründung auf beide Begehren eingegangen.
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cc) Aus dem Schriftsatz des Antragstellers vom 2. April 2008 ergibt sich nichts Abweichendes. Im Gegenteil ist der Zusammenfassung am Ende dieses Schriftsatzes (S. 3) sinngemäß zu entnehmen, dass der Antragsteller weiterhin von zwei anhängigen Begehren ausging, wenngleich eine ausdrückliche Wiederholung des Verpflichtungsbegehrens auch hier unterblieben ist.
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dd) Sein entgegengesetztes Verständnis hat das Oberverwaltungsgericht freilich in seiner Verfügung vom 16. Dezember 2009 offengelegt. Missverständlich waren indes seine Ausführungen in Abschnitt I 2 der Verfügung, die sich der Sache nach auf die Reise vom 15. bis 19. April 2007 und damit auf den konkreten Leistungsantrag bezogen, so dass beim Antragsteller der Eindruck entstehen konnte, das Oberverwaltungsgericht erwäge weiterhin die sachliche Bescheidung dieses Begehrens.
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ee) Den nachfolgenden Schriftsätzen des Antragstellers kann nicht entnommen werden, dass er seinen Verpflichtungsantrag fallen gelassen hat. Das Gegenteil ist vielmehr richtig. Im Schriftsatz vom 28. Dezember 2009 spricht der Anfang ausdrücklich von der „streitgegenständlichen Dienstreise“ und erklärt am Ende: „Insofern ist in der Angelegenheit ‚zumindest’ hinsichtlich der geltend gemachten Reisekosten eine Entscheidung des Gerichts notwendig.“
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Die Interessenlage des Antragstellers war weiterhin eindeutig. Dieser war zum 1. Januar 2009 in die Freistellungsphase nach dem Blockmodell der Altersteilzeit eingetreten und damit aus dem Bezirkspersonalrat ausgeschieden (vgl. Beschluss vom 15. Mai 2002 - BVerwG 6 P 8.01 - BVerwGE 116, 242 = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4). Daraus hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend auf die Unzulässigkeit des Feststellungsbegehrens in der Person des Antragstellers geschlossen. Folgerichtig hat der Beteiligte zu 2 durch eine eigene Antragstellung das abstrakte, nicht auf eine konkrete Dienstreise bezogene Anliegen des Antragstellers „übernommen“. Weshalb unter diesen Umständen der Antragsteller ausgerechnet sein Leistungsbegehren wegen noch ausstehender Reisekosten hätte fallen lassen sollen, ist nicht erklärbar.
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c) Die nach alledem festzustellende Gehörsverletzung ist entscheidungserheblich. Bei Vermeidung dieses Fehlers hätte das Oberverwaltungsgericht den Verpflichtungsantrag möglicherweise positiv beschieden.
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d) Der Senat macht von seiner Befugnis Gebrauch, das Verfahren hinsichtlich des unbeschieden gebliebenen Verpflichtungsantrages zur Anhörung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 72a Abs. 7, § 92a Satz 2 ArbGG).
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3. Mit seiner Grundsatzrüge nach § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG kommt der Antragsteller nicht zum Zuge. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage ist nicht entscheidungserheblich, weil es auf ihre Beantwortung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren nicht ankäme.
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Der Antragsteller will ausweislich seiner Ausführungen in Abschnitt II seiner Beschwerdebegründung sinngemäß geklärt wissen, ob die Höchstbetragsbegrenzung in § 5 Abs. 1 BRKG für Reisen Anwendung findet, die Mitglieder des Bezirkspersonalrats in Ausübung ihres Personalratsmandats unternehmen. Über diese Frage hat das Oberverwaltungsgericht bezogen auf die Anträge des Antragstellers nicht entschieden, weil sie insoweit nicht entscheidungserheblich war. Über den Verpflichtungsantrag des Antragstellers hat es verfahrensfehlerhaft überhaupt nicht, über den Feststellungsantrag mangels Feststellungsinteresse des Antragstellers nicht in der Sache entschieden. Die aufgeworfene Frage ist in dem angestrebten Verfahren der Rechtsbeschwerde nicht klärungsfähig, weil es auf sie für die Entscheidung des Senats, ließe er die Rechtsbeschwerde zu, nicht ankommen kann. Eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den allein noch streitigen Verpflichtungsantrag ist nicht ergangen und könnte deshalb auch durch Zulassung der Rechtsbeschwerde nicht beim Senat anhängig werden, mit der Folge, dass der Senat in dem angestrebten Verfahren der Rechtsbeschwerde nicht zur Sache entscheiden könnte.
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4. Der Senat sieht sich für das weitere Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht zu folgenden Hinweisen veranlasst:
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a) Dem Antragsteller ist es unbenommen, über sein Begehren durch die Wahl der Antragstellung zu disponieren (§ 81 Abs. 1 ArbGG i.V.m. § 308 Abs. 1 Satz 1 ZPO). Nicht verfügen kann er aber über die dabei anzuwendenden Rechtsnormen. Es ist daher Sache des Gerichts, darüber zu entscheiden, ob und inwieweit auf der Grundlage des festgestellten Sachverhalts auf die hier noch streitigen Reisekosten § 5 Abs. 1 oder § 5 Abs. 2 BRKG Anwendung findet.
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b) Nach § 44 Abs. 1 Satz 2, § 54 Abs. 1 BPersVG erhalten Mitglieder des Bezirkspersonalrats bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach dem Bundesreisekostengesetz. Anzuwenden sind daher §§ 4 und 5 BRKG. Während Fahrtkostenerstattung nach § 4 BRKG bei Benutzung regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel bewilligt wird, wird Wegstreckenentschädigung nach § 5 BRKG vor allem bei Benutzung von Kraftfahrzeugen gewährt. Die Erstattung ist gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 BRKG auf 20 Cent je Kilometer zurückgelegter Strecke und auf einen Höchstbetrag von 150 € beschränkt. Die Regelung ist nicht auf Kostendeckung angelegt, weil der Gesetzgeber vornehmlich aus ökologischen Gründen die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel vorzieht. Ist daher einem Mitglied des Bezirkspersonalrats - auch bei Anerkennung eines begrenzten Beurteilungsspielraums - die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel für die Fahrten zu Sitzungen des Bezirkspersonalrats an vom Dienst- und Wohnsitz verschiedenen Orten möglich und zumutbar und benutzt es gleichwohl - in Ausübung seiner reisekostenrechtlichen Wahlfreiheit - ein privates Kraftfahrzeug, so ist die Begrenzung der Wegstreckenentschädigung auf 20 Cent je Kilometer sowie auf einen Höchstbetrag von maximal 150 € gemäß den Regelungen in § 5 Abs. 1 Satz 2 und 3 BRKG gerechtfertigt. Eine Benachteiligung der Personalratstätigkeit liegt darin offensichtlich nicht, weil das Personalratsmitglied genauso behandelt wird, wie jeder andere Anspruchsberechtigte ohne personalvertretungsrechtliche Funktion und weil spezielle personalvertretungsrechtliche Gründe es nicht gebieten, die vom Gesetzgeber gewollte ökologische Verhaltenssteuerung zu vernachlässigen (vgl. Beschlüsse vom 15. April 2008 - BVerwG 6 PB 4.08 - juris Rn. 5 und 7 sowie vom 12. November 2009 - BVerwG 6 PB 17.09 - juris Rn. 17).
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Anders liegt es, wenn die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel ausscheidet und die zugunsten des Personalratsmitgliedes eingreifenden Regelungen in § 5 Abs. 1 BRKG eine auch nur annähernd kostendeckende Erstattung nicht zulassen. In solchen Fällen hält die „große Wegstreckenentschädigung“ nach § 5 Abs. 2 BRKG eine Regelung bereit, die bei sachgerechter Anwendung im Einklang mit dem Benachteiligungsverbot des § 8 BPersVG sicherstellt, dass der Beschäftigte nicht mit Kosten belastet bleibt, die er bei ordnungsgemäßer Wahrnehmung seines Personalratsmandats nicht vermeiden kann (vgl. Beschluss vom 12. November 2009 a.a.O. Rn. 19).
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c) Der Beteiligte zu 1 mag erwägen, ob er den Antragsteller durch Bewilligung der allein noch streitigen restlichen Reisekosten in Höhe von 196,80 € klaglos stellt. Der Senat nimmt Bezug auf den sachgerechten Vergleichsvorschlag des Oberverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2009 und die bereits erklärte Zustimmungsbereitschaft des Beteiligten zu 1 im Schreiben vom 19. Januar 2010.