BVerwG 6 PB 9.07 , Beschluss vom 11. September 2007 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 6 PB 9.07 OVG Hamburg - 25.04.2007 - AZ: OVG 7 Bf 262/06.PVB - Hamburgisches OVG - 25.04.2007 - AZ: OVG 7 Bf 262/06.PVB

In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. September 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Büge und Vormeier
beschlossen:

Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. April 2007 wird zurückgewiesen. Gründe

1 Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.

2 Der Beteiligte zu 1 wirft die Frage auf, ob Auszubildende für den Beruf des Fachangestellten für Bürokommunikation zu den „Beschäftigten in entsprechender Berufsausbildung“ im Sinne von § 13 Abs. 3 BPersVG zählen. Die Frage zielt letztlich darauf ab, ob Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz zum Kreis derjenigen Beschäftigten gehören, die gemäß § 13 Abs. 3 BPersVG nur bei ihrer Stammbehörde wahlberechtigt und damit weder in eine Stufenvertretung noch in eine Stufen-Jugend- und Auszubildendenvertretung wählbar sind (§ 14 Abs. 2, § 58 Abs. 2 Satz 2, § 64 Abs. 1 Satz 2 BPersVG). Sie ist unter den hier gegebenen - typischen - Umständen mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, sodass es nicht erst einer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren bedarf. Dass Auszubildende im Sinne des Berufsbildungsgesetzes sich nicht in einer dem Vorbereitungsdienst entsprechenden Berufsausbildung befinden, ist einhellige Auffassung in der einschlägigen Kommentarliteratur (vgl. Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V K § 13 Rn. 26; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, BPersVG, § 13 Rn. 54; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, BPersVG, 5. Aufl. 2004, § 13 Rn. 22; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl. 2004, § 13 Rn. 30). Auch der Senat hat für die vergleichbare Regelung in § 12 Abs. 2 BlnPersVG bereits ausgesprochen, dass diese auf dem Berufsbildungsgesetz unterfallende Ausbildungen nicht zugeschnitten ist (vgl. Beschluss vom 18. September 2003 - BVerwG 6 P 2.03 - BVerwGE 119, 64 = Buchholz 251.2 § 3 Nr. 3 S. 4). Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, wonach Auszubildende im Ausbildungsberuf Fachangestellter für Bürokommunikation sich nicht in einer Berufsausbildung befinden, die dem Vorbereitungsdienst der Beamten entspricht, und deswegen für die Bezirks-Jugend- und Auszubildendenvertretung wählbar sind, erweist sich nach Wortlaut, systematischem Zusammenhang, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung in § 13 Abs. 3 BPersVG als offensichtlich zutreffend.

3 1. § 13 Abs. 3 BPersVG bezieht seine Rechtsfolge - Wahlberechtigung nur bei der Stammbehörde - auf „Beamte im Vorbereitungsdienst und Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung“. Die Definition der zweiten Personengruppe - Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung - knüpft mit der Verwendung des Worts „entsprechend“ an diejenige der ersten Gruppe - Beamte im Vorbereitungsdienst - an. Schon daraus wird erkennbar, dass von der Vorschrift nicht alle Beschäftigten erfasst werden, die eine Berufsausbildung außerhalb des Vorbereitungsdienstes im Beamtenverhältnis auf Widerruf absolvieren, sondern nur solche, deren Berufsausbildung dem Vorbereitungsdienst vergleichbar („entsprechend“) ist.

4 2. Dies wird durch den rechtssystematischen Zusammenhang mit anderen Vorschriften bestätigt und konkretisiert.

5 a) Nach § 4 Abs. 1 BPersVG sind Beschäftigte im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes die Beamten und Arbeitnehmer „einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten“. Hätte der Gesetzgeber alle Auszubildenden in § 13 Abs. 3 BPersVG erfassen wollen, so hätte es nahegelegen, sich der in § 4 Abs. 1 BPersVG gewählten Formulierung zu bedienen.

6 b) Welcher Art die Vergleichbarkeit von Beschäftigten „in entsprechender Berufsausbildung“ mit Beamten im Vorbereitungsdienst ist, erschließt sich schon aus § 47 Abs. 3 BPersVG, welcher denselben Personenkreis anspricht. Für diesen gilt insbesondere der in § 47 Abs. 2 BPersVG vorgesehene Schutz der Personalratsmitglieder vor Versetzungen und Abordnungen nicht, weil das Interesse an einer vielseitigen Berufsausbildung Vorrang genießt. Daraus ergibt sich, dass solche Berufsausbildungen erfasst werden, die mit einem regelmäßigen, im Allgemeinen zeitlich genau festgelegten Wechsel der Ausbildungsdienststellen verbunden sind (vgl. Etzel, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 47 Rn. 151 und 156; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 47 Rn. 51; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. § 47 Rn. 57).

7 3. Letzteres wird wiederum durch die Entstehungsgeschichte bekräftigt.

8 a) Bereits § 9 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, bestimmte, dass Beamte im Vorbereitungsdienst und Bedienstete in entsprechender Berufsausbildung nur bei ihrer Stammbehörde wahlberechtigt sind. Im schriftlichen Bericht des Unterausschusses Personalvertretung des Deutschen Bundestages hieß es dazu: „Abs. 3 gibt auch Beamten im Vorbereitungsdienst und anderen Bediensteten in entsprechender Berufsausbildung das Wahlrecht, trägt aber dem Umstand Rechnung, dass sie ihre Dienststelle wiederholt wechseln müssen, weshalb auch sie nur bei einer Dienststelle, und zwar bei ihrer Stammbehörde, wahlberechtigt sein können“ (BTDrucks 2/1189 S. 4). Dadurch kommt unmissverständlich zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber für den gesamten von der Vorschrift erfassten Personenkreis, also auch für die „Bediensteten in entsprechender Berufsausbildung“ den wiederholten Dienststellenwechsel als prägendes Ausbildungsmerkmal angesehen hat.

9 b) Diese Regelung hat § 13 Abs. 3 BPersVG vom 15. März 1974, BGBl I S. 693, vom Austausch der Begriffe „Bedienstete“ und „Beschäftigte“ abgesehen, wörtlich übernommen; in dieser Form gilt sie bis heute. Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber der Vorschrift einen anderen Sinngehalt beigemessen hat als der Vorgängerregelung, sind nicht ersichtlich.

10 Allerdings hat der Gesetzgeber dem fraglichen Personenkreis - im Gegensatz zum vollständigen Ausschluss des passiven Wahlrechts durch § 10 Abs. 2 PersVG - in § 14 Abs. 2 Satz 2 BPersVG 1974 (jetzt § 14 Abs. 2 BPersVG) die Wählbarkeit zur Stammbehörde zugesprochen. Im Bericht des Innenausschusses vom 6. Dezember 1973 hieß es dazu: „Den Beamten im Vorbereitungsdienst wurde auf Antrag von SPD und FDP unter bestimmten Bedingungen die Wählbarkeit in örtliche Personalräte eröffnet“ (vgl. BTDrucks 7/1339 S. 9 und 7/1373 S. 3 jeweils zu § 13). An dieser Stellungnahme fällt auf, dass die Beschäftigten in entsprechender Berufsausbildung nicht erwähnt werden. Dies wäre nicht erklärlich, wenn dieser Gruppe nach dem Willen des Gesetzgebers ein nennenswertes Gewicht zukommen sollte. Die Nichterwähnung zeigt dagegen, dass der Gruppe allenfalls randständige Bedeutung zukommt (vgl. Schlatmann, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 13 Rn. 54: „geringe praktische Bedeutung“). Eine Erfassung von Berufsausbildungen nach dem Berufsbildungsgesetz wäre damit - von Ausnahmen abgesehen - nicht vereinbar.

11 4. Nach ihrem Sinn und Zweck will die Regelung in § 13 Abs. 3 BPersVG der besonderen Lage Rechnung tragen, in welcher sich Beamte im Vorbereitungsdienst, ebenso wie Beschäftigte in vergleichbarer Ausbildung außerhalb des Beamtenverhältnisses, befinden. Für solche Ausbildungen im öffentlichen Dienst ist typisch, dass sie nicht nur an einer einzigen, sondern in mehreren Dienststellen („Stationen“) stattfinden. Hier wollte der Gesetzgeber etwaigen Zweifeln darüber, ob und inwieweit in den verschiedenen Ausbildungsdienststellen eine Eingliederung stattfindet, von vornherein dadurch begegnen, dass er diejenige Dienststelle („Stammbehörde“) für maßgeblich erklärt hat, die für die Ausbildung die Gesamtverantwortung trägt und in Personalangelegenheiten des Auszubildenden zuständig ist (vgl. Beschlüsse vom 11. März 1966 - BVerwG 7 P 8.65 - BVerwG 23, 355 = Buchholz 238.35 § 9 PersVG Hessen Nr. 1 S. 1 ff., vom 20. November 1979 - BVerwG 6 P 12.79 - Buchholz 238.3 A § 13 BPersVG Nr. 1 S. 4 und vom 18. September 2003 a.a.O. S. 67 bzw. S. 3 f.; vgl. ferner VGH Kassel, Beschluss vom 17. Juni 1993 - TK 175/93 - juris Rn. 18). Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung sind daher solche Personen, deren Ausbildung - ebenso wie beim Vorbereitungsdienst im Beamtenverhältnis auf Widerruf - in mehreren zeitlich aufeinander folgenden Abschnitten bei verschiedenen Ausbildungsdienststellen stattfindet.

12 5. Diese Voraussetzung erfüllen Berufsausbildungen nach dem Berufsbildungsgesetz grundsätzlich nicht.

13 Einer der zentralen Begriffe des Berufsbildungsgesetzes (BBiG) vom 23. März 2005, BGBl I S. 931, ist derjenige der Ausbildungsstätte. Dieser umfasst alle Einrichtungen, in denen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBiG Berufsausbildung stattfinden kann, also insbesondere Betriebe der Wirtschaft und vergleichbare Einrichtungen des öffentlichen Dienstes als Träger der betrieblichen Berufsbildung. Im Bereich des öffentlichen Dienstes ist Ausbildungsstätte die Ausbildungsdienststelle als organisatorische Einheit, in welcher Ausbildungszwecke verfolgt und in welche die Auszubildenden zu diesem Zweck eingegliedert werden (vgl. Herkert/Töltl, Berufsbildungsgesetz, § 11 Rn. 26). Dem Gesetz lässt sich der Grundsatz entnehmen, dass in der Ausbildungsstätte die gesamte Berufsausbildung stattfindet. Dies wird vor allem in § 27 Abs. 1 Nr. 1 BBiG deutlich, wonach „die“ Ausbildungsstätte nach Art und Einrichtung für die Berufsausbildung geeignet sein muss. Dies bedeutet, dass die jeweilige Ausbildungsstätte im fraglichen Ausbildungsberuf grundsätzlich eine umfassende Berufsausbildung im Sinne der Ausbildungsordnung zulassen muss (vgl. Herkert/ Töltl, a.a.O. § 27 Rn. 10). Zwar kann die Ausbildungsordnung nach § 5 Abs. 2 Nr. 6 BBiG vorsehen, dass Teile der Berufsausbildung in geeigneten Einrichtungen außerhalb der Ausbildungsstätte durchgeführt werden, wenn und soweit es die Berufsausbildung erfordert (überbetriebliche Berufsausbildung). Auch gilt nach § 27 Abs. 2 BBiG eine Ausbildungsstätte, in der die erforderlichen beruflichen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten nicht in vollem Umfang vermittelt werden können, als geeignet, wenn diese durch Ausbildungsmaßnahmen außerhalb der Ausbildungsstätte vermittelt werden. Doch lässt § 5 Abs. 2 Nr. 6 BBiG den Grundsatz unberührt, dass in der Ausbildungsstätte selbst die Anforderungen des Berufsbildes und des Ausbildungsrahmenplans im Wesentlichen verwirklicht werden können (vgl. Herkert/Töltl, a.a.O. § 5 Rn. 49), und in § 27 Abs. 2 BBiG wird vorausgesetzt, dass die Ausbildungsstätte überwiegend geeignet sein muss und deshalb nur zu einem geringen Teil Ausbildungsmaßnahmen außerhalb der Ausbildungsstätte notwendig sind (vgl. Herkert/Töltl, a.a.O. § 27 Rn. 27).

14 Aus alledem ist ersichtlich, dass der Auszubildende während der Gesamtzeit seiner Berufsausbildung in die Ausbildungsdienststelle eingegliedert ist. Solches leuchtet unmittelbar ein, wenn die gesamte Ausbildung dort stattfindet. Aber auch wenn die Ausbildung für verhältnismäßig kurze Zeiten außerhalb der Ausbildungsdienststelle geleistet wird, wird die dortige Eingliederung für die gesamte Dauer der Ausbildung nicht in Frage gestellt (vgl. Beschluss vom 18. September 2003 a.a.O. S. 69 bzw. S. 5).

15 6. Ob nach der dargestellten Konzeption des Berufsbildungsgesetzes überhaupt Raum für Ausnahmefälle ist, in denen Auszubildende die Voraussetzungen des § 13 Abs. 3 BPersVG erfüllen, ist fraglich, muss aber hier nicht ausgeschlossen werden (vgl. zur Ausbildung in der Privatwirtschaft: BAG, Beschluss vom 13. März 1991 - 7 ABR 89/89 - BAGE 67, 320 ). Ein solcher atypischer Fall, liegt jedoch nicht vor. Zum einen sieht die hier einschlägige Verordnung über die Berufsausbildung zum Fachangestellten für Bürokommunikation vom 12. März 1992, BGBl I S. 507, geändert durch Verordnung vom 21. Oktober 1999, BGBl I S. 2066, keine überbetriebliche Ausbildung vor. Zum anderen hat das Oberverwaltungsgericht nach Auswertung der Stellungnahme des Beteiligten zu 1 vom 20. Februar 2007 festgestellt, dass die Ausbildung ganz überwiegend in der Ausbildungsdienststelle stattfindet. Dies wird durch den Ausbildungsplan bestätigt, den der Antragsteller mit Schriftsatz vom 29. Januar 2007 vorgelegt hat. Damit entbehrt die Annahme, die fraglichen Auszubildenden könnten Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung im Sinne von § 13 Abs. 3 BPersVG sein, jeglicher Grundlage.

16 7. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene und hier bestätigte Auslegung von § 13 Abs. 3 BPersVG verletzt nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz. Zwar werden danach Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz im Vergleich zu Beamten im Vorbereitungsdienst und Auszubildenden in entsprechender Berufsausbildung mit Blick auf § 14 Abs. 2 BPersVG dadurch bevorzugt, dass sie in eine Stufenvertretung wählbar sind. Hierfür lassen sich jedoch sachliche Gesichtspunkte anführen. Bei dem von § 13 Abs. 3 BPersVG erfassten Personenkreis fehlt es wegen des häufigen Wechsels der Ausbildungsstationen an einer „echten“ Eingliederung in eine der beteiligten Ausbildungsdienststellen (vgl. Beschluss vom 11. März 1966 a.a.O. S. 357 bzw. S. 2); bei der Eingliederung in die Stammbehörde nach § 13 Abs. 3 BPersVG handelt es sich um eine gesetzliche Fiktion zum Zwecke der Zuerkennung der Wahlberechtigung. Dies führt zwar auch zur Wählbarkeit für den Personalrat der Stammbehörde, die aber durch das Ruhen des Mandats während einer ausbildungsbedingten Versetzung oder Abordnung zu einer anderen Dienststelle mittelbar stark eingeschränkt ist (§ 47 Abs. 3 Satz 3 BPersVG). Demgegenüber durfte der Gesetzgeber die volle Integration in eine Dienststelle, wie sie auch bei Auszubildenden nach dem Berufsbildungsgesetz nach Erfüllen der Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 BPersVG vorliegt, als Voraussetzung für eine Tätigkeit in der Stufenvertretung verlangen. Denn bei dieser handelt es sich wegen ihrer Kompetenz auf der höheren Ebene des Mitbestimmungsverfahrens (§ 69 Abs. 3 BPersVG) sowie ihrer originären Zuständigkeit bei Maßnahmen von allgemeiner Bedeutung (§ 82 Abs. 1 BPersVG) um ein personalvertretungsrechtlich exponiertes Organ (vgl. Beschlüsse vom 13. September 2002 - BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 f. sowie vom 21. Mai 2007 - BVerwG 6 P 5.06 - juris Rn. 27). Angesichts dessen durfte der Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative annehmen, dass die volle Eingliederung in eine Dienststelle eine bessere Voraussetzung für die Tätigkeit in der Stufenvertretung ist als der häufige Dienststellenwechsel im Rahmen einer Ausbildung.

17 8. Trotz des eindeutigen Auslegungsergebnisses muss der Senat die Zulassung der Rechtsbeschwerde wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht etwa deswegen aussprechen, weil eine nach § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG divergenzfähige Entscheidung vorliegt. Dies ist nämlich nicht der Fall. Zwar hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 23. Januar 1985 - Nr. 17 C 84 A.2 284 - (VGH n.F. 38, 20) entschieden, dass Auszubildende im Sinne des Berufsbildungsgesetzes zur Gesamtjugendvertretung nicht wählbar sind. Dies beruhte jedoch auf einer landesrechtlichen Vorschrift, die einen anderen Wortlaut hatte und in einem anderen rechtssystematischen Zusammenhang stand als § 13 Abs. 3 und § 14 Abs. 2 BPersVG und die überdies in einem entscheidenden Punkt inzwischen vom bayerischen Landesgesetzgeber geändert worden ist (vgl. jetzt Art. 14 Abs. 2 BayPersVG).

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