BVerwG 6 VR 1.18
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. April 2018
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Kraft und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Möller und Hahn
beschlossen:
Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller Auskunft darüber zu erteilen, wie viele laufende Strafverfahren nach Anklageerhebung gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen der Weitergabe von Geheimnissen dem Bundesnachrichtendienst bekannt sind. Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt. Von den Kosten des Verfahrens trägt der Antragsteller drei Viertel und die Antragsgegnerin ein Viertel. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Der Antragsteller, Redakteur der Zeitung "Der Tagesspiegel", begehrt im Wege der einstweiligen Anordnung Auskünfte vom Bundesnachrichtendienst (BND).
2 Anknüpfend an die Berichterstattung über ein Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen Verletzung von Dienstgeheimnissen bat der Antragsteller die Behörde am 30. Januar 2018 um Auskunft, wie viele und welche laufenden Ermittlungsverfahren und Anklagen gegen (ggf. frühere) BND-Mitarbeiter wegen Weitergabe von (ggf. dienstlichen) Geheimnissen dem BND bekannt seien. Darauf teilte die Antragsgegnerin tags darauf mit, dass der Bundesnachrichtendienst sich zu laufenden Gerichtsverfahren und zu Personalangelegenheiten nicht öffentlich äußere.
3 Der Antragsteller ergänzte seine Anfrage am gleichen Tag und bat um Benennung der zuständigen Staatsanwaltschaften sowie der Aktenzeichen der Verfahren. Die Antragsgegnerin teilte daraufhin am 9. Februar 2018 mit, dass keine Auskunft erteilt werde. Aus der Beantwortung könnten sich Einblicke in die Personalstruktur des Bundesnachrichtendienstes ergeben und zudem ließen die Antworten eine Bewertung des möglichen Einflusses entsprechender Umstände auf die Leistungsfähigkeit des Bundesnachrichtendienstes zu.
4 Bereits am 31. Januar 2018 hatte der Antragsteller beim Bundesverwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Er begehrt die Verpflichtung der Antragsgegnerin, dem Antragsteller Auskunft darüber zu erteilen, 1. wie viele laufende strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes (BND) wegen der Weitergabe von Geheimnissen (Geheimnisverrat) dem BND bekannt sind, 2. wie viele und welche laufenden Anklagen gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen der Weitergabe von Geheimnissen (Geheimnisverrat) dem BND bekannt sind, 3. welche Staatsanwaltschaften jeweils für die unter 1 und 2 genannten Verfahren zuständig sind und welche Aktenzeichen die jeweiligen Verfahren haben.
5 Der Antragsteller macht geltend, die pauschale Auskunftsverweigerung verletze die Pressefreiheit. Für die zahlenmäßigen Angaben über mögliche Rechtsverstöße von Mitarbeitern des Bundesnachrichtendienstes bestehe kein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse, denn begehrt würden weder Personaldaten noch Auskünfte zu den konkret vorliegenden Vorfällen. Der Antragsteller wolle das von den Medien intensiv beachtete Strafverfahren vor dem Amtsgericht Tiergarten zum Anlass für eine vertiefte Berichterstattung über das laufende Verfahren sowie Lecks im Bundesnachrichtendienst nehmen. Dafür könne er nicht sämtliche Staatsanwaltschaften der Bundesrepublik abtelefonieren.
6 Die Antragsgegnerin beantragt, die Anträge abzulehnen.
7 Sie hält die Anträge für unzulässig, da die Staatsanwaltschaften die richtigen Adressaten des Auskunftsbegehrens seien. Angesichts der strafprozessrechtlichen Regelungen in §§ 474 ff. StPO über Akteneinsicht und Auskunfterteilung verbleibe kein Raum für den unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG abgeleiteten Auskunftsanspruch gegen den Bundesnachrichtendienst. Die Anträge seien zudem mangels Verwendung präziser Rechtsbegriffe zu unbestimmt. Des Weiteren habe der Antragsteller vorschnell gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch genommen. Schließlich seien die Anträge jedenfalls unbegründet, da der Offenbarung der Informationen sowohl Strafverfolgungsinteressen der Staatsanwaltschaft als auch schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen des Bundesnachrichtendienstes und seiner Mitarbeiter entgegenstünden. Die Brisanz der begehrten Informationen betreffe auch den operativen Bereich, denn sie ließen Rückschlüsse auf die Leistungsfähigkeit des Dienstes zu. Die Offenbarung der begehrten Auskünfte sei geeignet, das Ansehen des Bundesnachrichtendienstes irreparabel zu beschädigen. Ausländische Nachrichtendienste könnten möglicherweise die Zusammenarbeit einschränken. Schlussendlich sei auch kein gesteigertes öffentliches Interesse an der Berichterstattung zu erkennen. II
8 Die Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, die in tatsächlichem Zusammenhang stehen und deshalb gemäß § 44 VwGO zusammen verfolgt werden können, haben nur in geringem Umfang Erfolg.
9 1. Die Anträge sind zulässig; insbesondere sind sie hinreichend bestimmt. Auch ohne Verwendung präziser straf(prozess)rechtlicher Fachtermini ist im hier vorliegenden Kontext klar erkennbar, welche Informationen der Antragsteller begehrt. Die Antragsgegnerin legt überzogene Anforderungen zugrunde, wenn sie die Nennung einzelner Straftatbestände sowie die Angabe des strafprozessualen Verfahrensstands als notwendig erachtet. Nach interessengerechtem Verständnis aus der Perspektive des Empfängerhorizonts zielen die Anfragen auf gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes gerichtete Strafverfahren in den Stadien vom Ermittlungsverfahren über das Zwischenverfahren bis hin zum Hauptverfahren wegen Verletzung des Dienstgeheimnisses (§ 353b StGB) und der §§ 94 ff. StGB.
10 Das Rechtsschutzbedürfnis besteht auch hinsichtlich des Antrags Nr. 3, obwohl der Antragsteller dem Bundesnachrichtendienst diese Frage erst an dem Tag gestellt hat, an dem er die einstweilige Anordnung beantragt hat. Zwar wendet die Antragsgegnerin zutreffend ein, dass ihr mit dieser Vorgehensweise keine ausreichende Gelegenheit zur behördlichen Prüfung des Auskunftsbegehrens gegeben worden sei. Das hat jedoch in dem hier vorliegenden Fall nicht zur Konsequenz, dass der Antrag nach § 123 VwGO unzulässig wäre. Denn die behördliche Vorbefassung, die auch bei presserechtlichen Auskunftsansprüchen zu fordern ist (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 66.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:160316U6C66.14.0] - Buchholz 422.1 Presserecht Nr. 15 Rn. 21; Beschluss vom 26. Oktober 2017 - 6 VR 1.17 [ECLI:DE:BVerwG:2017:261017B6VR1.17.0] - NVwZ 2018, 414 Rn. 9), umfasst als Voraussetzung, um gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu können, grundsätzlich nur die Antragstellung bei der Behörde als solche. Wartet der Antragsteller - wie hier - nicht die für die behördliche Prüfung und Bearbeitung angemessene Zeitspanne ab, bevor er sich an das Verwaltungsgericht wendet, und erfüllt die Behörde sein Auskunftsbegehren alsbald während des gerichtlichen Verfahrens, trägt er im Falle übereinstimmender Erledigung die Kosten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 2018 - 6 VR 3.17 [ECLI:DE:BVerwG:2018:200318B6VR3.17.0] - Rn. 21). Das Prozessrecht knüpft, wenn die Behörde befasst worden ist, an eine voreilige Inanspruchnahme gerichtlichen (Eil-)Rechtsschutzes nicht die - von der dann ergehenden behördlichen Entscheidung unabhängige - Sanktion der Unzulässigkeit des Antrags. Vielmehr macht die in § 156 VwGO getroffene Kostenregelung für den Fall des sofortigen Anerkenntnisses deutlich, dass der Antragsteller lediglich das Kostenrisiko für eine vorschnelle und im Ergebnis unnötige Befassung des Verwaltungsgerichts trägt.
11 2. Der Antragsteller hat für alle Anträge einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Zwar zielen die Auskunftsbegehren nicht auf eine nur vorläufige Maßnahme, sondern die im Wege der einstweiligen Anordnung begehrte Auskunftserteilung nimmt die Hauptsache vorweg. Dennoch dürfen an das Vorliegen eines Anordnungsgrundes in presserechtlichen Auskunftsverfahren mit Blick auf die Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie das von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG mitumfasste Selbstbestimmungsrecht der Presse hinsichtlich der Themenauswahl und der Entscheidung, ob eine Berichterstattung zeitnah erfolgen soll, keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Erforderlich und zugleich ausreichend ist es, wenn ein gesteigertes öffentliches Interesse und ein starker Gegenwartsbezug der Berichterstattung vorliegen (BVerfG, Beschluss vom 8. September 2014 - 1 BvR 23/14 [ECLI:DE:BVerfG:2014:rk20140908.1bvr002314] - NJW 2014, 3711 Rn. 29 f.; BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 2017 - 6 VR 1.17 - NVwZ 2018, 414 Rn. 13). Demnach darf ein Verweis auf das Hauptsacheverfahren nicht dazu führen, dass eine begehrte Auskunft mit starkem Aktualitätsbezug ihren Nachrichtenwert verliert und allenfalls noch von historischem Interesse ist (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 [ECLI:DE:BVerwG:2015:220915B6VR2.15.0] - NVwZ 2016, 945 Rn. 22).
12 Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen des Antragstellers. Anlass für seine Auskunftsbegehren ist ein laufendes Strafverfahren gegen einen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes vor dem Amtsgericht Tiergarten, über das erst kürzlich in den Medien berichtet worden ist. Damit ist sowohl ein fortdauernder Gegenwartsbezug der vom Antragsteller beabsichtigten Berichterstattung als auch ein gesteigertes öffentliches Interesse an der Thematik auch im Hinblick auf vergleichbare Strafverfahren glaubhaft. Der gegenteiligen Auffassung der Antragsgegnerin vermag der beschließende Senat nicht zu folgen. Denn es ist Sache der Presse, selbst zu beurteilen, welche Informationen für sie vonnöten sind, um ein bestimmtes Thema zum Zweck einer möglichen Berichterstattung im Recherchewege aufzubereiten. Der Komplexität und Zweckfülle von Rechercheprozessen würde es mit Blick auf die Pressefreiheit nicht gerecht, wenn das Gewicht eines geltend gemachten Auskunftsinteresses von einer durch eine Behörde oder ein Gericht vorgenommene Relevanzprüfung abhängig gemacht würde (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 - NVwZ 2016, 945 Rn. 23).
13 3. Der Antragsteller hat nur insoweit einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO), als er Auskunft darüber verlangt, wie viele laufende Strafverfahren ab Anklageerhebung gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen der Weitergabe von Geheimnissen (Geheimnisverrat) dem BND bekannt sind. Im Übrigen sind seine Anträge unbegründet.
14 a) Das Grundrecht der Pressefreiheit verleiht Presseangehörigen einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber Bundesbehörden in Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des Bundesgesetzgebers, soweit auf sie die Landespressegesetze wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes keine Anwendung finden können (BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:160316U6C65.14.0] - BVerwGE 154, 222 Rn. 13 ff. m.w.N. und vom 29. Juni 2017 - 7 C 24.15 [ECLI:DE:BVerwG:2017:290617U7C24.15.0] - Buchholz 404 IFG Nr. 25 Rn. 62 ff.). Diese Voraussetzungen treffen auf gegenüber dem Bundesnachrichtendienst geltend gemachte Auskunftsansprüche zu, da der in § 4 Abs. 1 PresseG BE landesrechtlich normierte Auskunftsanspruch der Presse gegenüber dieser Behörde nicht anwendbar ist (BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 - NVwZ 2016, 945 Rn. 11).
15 Dagegen wendet die Antragsgegnerin ein, der unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hergeleitete Auskunftsanspruch der Presse bestehe nur dort, wo nicht bereits der Gesetzgeber entsprechende Regelungen geschaffen habe. Das sei jedoch im Hinblick auf Auskünfte in Strafverfahren mit den abschließenden Vorschriften der §§ 474 ff. StPO geschehen. Deshalb seien die Auskunftsbegehren nicht an den Bundesnachrichtendienst, sondern an die Staatsanwaltschaften zu richten. Dem folgt der beschließende Senat nicht. Zwar muss auf den richterrechtlich geschaffenen, unmittelbar in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG wurzelnden Auskunftsanspruch der Presse gegen Behörden nur dann zurückgegriffen werden, wenn der zuständige Gesetzgeber untätig geblieben ist (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 29). Aber es beurteilt sich mit Blick auf das jeweilige Rechtsverhältnis, ob gesetzliche Regelungen vorhanden sind, die den unmittelbaren Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG überflüssig machen. Da in dem Rechtsverhältnis zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin keine gesetzlichen Regelungen bestehen, kann das gegen den Bundesnachrichtendienst gerichtete Auskunftsbegehren nur nach dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch beurteilt werden. Ebenso wenig ist von Belang, dass für einen an eine Staatsanwaltschaft gerichteten Auskunftsantrag zu einem Strafverfahren in jenem Rechtsverhältnis gesetzliche Regelungen u.a. in Form des presserechtlichen Auskunftsanspruchs in den Landespressegesetzen vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1988 - 3 C 65.85 - NJW 1989, 412 ).
16 Aufgrund des in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Auskunftsanspruchs können Pressevertreter behördliche Auskünfte verlangen, soweit die Informationen bei der Behörde vorhanden sind und berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit nicht entgegenstehen. Der verfassungsunmittelbare Auskunftsanspruch fordert eine Abwägung des Informationsinteresses der Presse mit den gegenläufigen schutzwürdigen Interessen im Einzelfall, wobei allerdings eine Bewertung des Informationsinteresses der Presse grundsätzlich nicht in Betracht kommt. Entscheidend ist vielmehr, ob dem Informationsinteresse der Presse schutzwürdige Interessen von solchem Gewicht entgegenstehen, die den presserechtlichen Auskunftsanspruch ausschließen; aus Art. 10 EMRK ergibt sich insoweit nichts anderes (BVerwG, Urteil vom 16. März 2016 - 6 C 65.14 - BVerwGE 154, 222 Rn. 16 ff.).
17 b) Soweit Antrag Nr. 2 auf Auskunft darüber zielt, wie viele Strafverfahren gegen Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes wegen Verletzung des Dienstgeheimnisses (§ 353b StGB) und der §§ 94 ff. StGB ab Anklageerhebung, d.h. in den Stadien vom strafrechtlichen Zwischen- bis zum Hauptverfahren der Antragsgegnerin bekannt sind, ist ein Anordnungsanspruch glaubhaft (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Insoweit vermag der beschließende Senat keine berechtigten schutzwürdigen Interessen öffentlicher Stellen oder Privater zu erkennen, die das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gespeiste Informationsinteresse des Antragstellers überwiegen könnten.
18 Der Vortrag der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die Herausgabe dieser rein statistischen Information die künftige Erfüllung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes gefährden oder betroffene Mitarbeiter dem Risiko der Enttarnung aussetzen könnte. Es ist offenkundig und liegt im Wesen der Materie, dass Nachrichtendienste immer befürchten müssen, Mitarbeiter könnten ihnen anvertraute Dienstgeheimnisse verletzen, Staatsgeheimnisse verraten oder gar einer geheimdienstlichen Agententätigkeit für eine fremde Macht nachgehen. Solche Vorkommnisse sind Schicksal nahezu jeden Nachrichtendienstes und erscheinen für sich allein nicht geeignet, das Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Bundesnachrichtendienstes in den Augen anderer Nachrichtendienste so weit herabzusetzen, dass eine Kooperation gefährdet erschiene. Ebenso offenkundig ist, dass Nachrichtendienste bemüht sind, Schwachstellen bei anderen Nachrichtendiensten aufzudecken und auszunutzen. Die Auskunft über die bloße Zahl anhängiger Strafverfahren wegen Offenbarung von Dienstgeheimnissen, Landesverrat etc. erscheint jedoch nicht geeignet, derartige Bemühungen zu fördern. Denn anders als bei einer Aufschlüsselung möglicher Delikte nach dem Tätigkeitsfeld des Mitarbeiters und Art der Tatbegehung bietet allein die Offenbarung der aggregierten Zahl von Strafverfahren keinen tauglichen Ansatz, um Schwachstellen in der Sicherheitsarchitektur des Bundesnachrichtendienstes auszumachen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 2015 - 6 VR 2.15 - NVwZ 2016, 945 Rn. 20) oder betroffene Mitarbeiter zu enttarnen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass die Offenbarung der Zahl von Strafverfahren im Stadium des Zwischen- und Hauptverfahrens öffentliche Strafverfolgungsinteressen beeinträchtigen könnte, da die betroffenen Mitarbeiter durch die Anklageschrift bereits Kenntnis von einem gegen sie geführten Strafverfahren haben.
19 c) Demgegenüber hat der Antragsteller hinsichtlich aller anderen Fragestellungen keinen Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen vermocht. Insoweit verbleibt eine im Eilverfahren nicht aufklärbare Unsicherheit hinsichtlich tatsächlicher Umstände, aus denen sich möglicherweise berechtigte schutzwürdige Geheimhaltungsinteressen des Bundesnachrichtendienstes und seiner Mitarbeiter ergeben, die das Auskunftsinteresse des Antragstellers überwiegen könnten.
20 Der beschließende Senat vermag derzeit nicht mit der notwendigen Sicherheit auszuschließen, dass insbesondere aus einer in regelmäßigen Zeitabständen wiederholten Abfrage der Zahl anhängiger Ermittlungsverfahren (Strafverfahren vor Anklageerhebung) sowie eines dadurch eventuell zutage tretenden Trends Rückschlüsse gezogen werden könnten, die schutzwürdigen Geheimhaltungsinteressen zuwiderlaufen. Das gilt im Hinblick zum einen auf fremde Nachrichtendienste und zum anderen auf tatverdächtige Mitarbeiter, die sich durch die Offenbarung einerseits in Sicherheit wiegen oder andererseits den Untersuchungszweck durch Verdunkelungshandlungen gefährden oder sich drohender Strafverfolgung entziehen könnten.
21 Noch stärker wiegen diese Bedenken hinsichtlich der über rein statistische Angaben hinausgehenden Fragestellungen des Antragstellers ("welche laufenden Anklagen", "welche Staatsanwaltschaften", "welche Aktenzeichen"), die auf Angaben zu konkreten Strafverfahren gerichtet sind. Insoweit macht die Antragsgegnerin nachvollziehbar geltend, dass diese Anfragen auf eine konkrete und verdichtete Informationserteilung abzielen, die Ansätze bieten könnte, um Schwachstellen in der Sicherheitsarchitektur des Bundesnachrichtendienstes auszumachen, die wiederum von anderen Nachrichtendiensten ausgenutzt werden könnten. Hinzu tritt das Interesse des Bundesnachrichtendienstes an der Geheimhaltung der Identität seiner Mitarbeiter, das seine Rechtfertigung sowohl in dem Schutz der behördlichen Aufgabenerfüllung als auch der erhöhten Fürsorgepflicht des Bundesnachrichtendienstes für seine Mitarbeiter finden kann. Der Schutz der Identität der Mitarbeiter erscheint bei Offenbarung der vom Antragsteller verlangten konkret verfahrensbezogenen Informationen in deutlich erhöhtem Maße gefährdet.
22 Da diese Fragen in tatsächlicher Hinsicht der Klärung im Hauptsacheverfahren vorzubehalten sind, fällt die im Rahmen des § 123 VwGO zu treffende Abwägung wegen des Gewichts der möglicherweise im Raum stehenden öffentlichen Belange des Geheimnisschutzes sowie berechtigter schutzwürdiger Interessen betroffener Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes an der Vertraulichkeit zulasten des Antragstellers aus.
23 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 39 Abs. 1, § 45 Abs. 1 Satz 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.
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