BVerwG 7 A 14.23, Urteil vom 19. Dezember 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Beteiligten streiten um die der Rechtsvorgängerin der Beigeladenen erteilte wasserrechtliche Erlaubnis zur Einleitung von Abwasser aus dem Betrieb der schwimmenden Speicher- und Regasifizierungsanlage (FSRU) Höegh Esperanza in die Jade. Das LNG-Terminal Wilhelmshaven I ging im Dezember 2022 in Betrieb und ist bestandskräftig genehmigt. Bei dem Kläger handelt es sich um eine anerkannte Umweltvereinigung. Er beanstandet das für das Seewassersystem der Höegh Esperanza genehmigte Verfahren der Elektrochlorierung. Dieses dient dem sogenannten Antifouling, indem es dem Bewuchs mit Muscheln, Seepocken und anderen Organismen (Biofouling) entgegenwirkt. Hierzu wird im Wege der Elektrolyse das im Seewasser enthaltene Meersalz gespalten, wodurch Chlordioxid entsteht. Für das Chlordioxid und andere Oxidantien sieht die Genehmigung Höchstwerte für deren Wiedereinleitung in die Jade vor. Das der Jade entnommene Seewasser wird unter anderem zur Kühlung der Hauptgeneratoren und zur Erwärmung des gespeicherten Flüssiggases in Wärmetauschverfahren eingesetzt.

2 Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruchsverfahren am 18. Dezember 2023 Klage erhoben. Er macht geltend, dass das Verfahren der Elektrochlorierung nicht dem Stand der Technik entspreche. Stattdessen sei das biozidfreie Ultraschallverfahren zum Antifouling einzusetzen. Mindestens sei auf das Verfahren der Stoßchlorierung zurückzugreifen, bei dem nur die Hälfte der Menge des Chlordioxids anfalle wie bei der permanenten Elektrochlorierung. Außerdem seien durch den Betrieb der FSRU schädliche Gewässerveränderungen zu erwarten. Die vorgelegten Untersuchungen seien nicht ausreichend.

3 Der Kläger beantragt,
die wasserrechtliche Erlaubnis vom 16. Dezember 2022 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 8. November 2023 für rechtswidrig und nicht vollziehbar zu erklären.

4 Der Beklagte und die Beigeladene beantragen jeweils,
die Klage abzuweisen.

5 Sie machen geltend, dass das Ultraschallverfahren noch nicht bewährt sei und zunächst noch weiter erforscht werden müsse. Die Belastungen der Jade mit eingeleiteten Bioziden bleibe nach den angestellten Untersuchungen unterhalb der maßgeblichen Grenzwerte.

6 Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

7 Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

8 A. Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i. V. m. § 12 Satz 1, § 2 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 2.1 der Anlage zum Gesetz zur Beschleunigung des Einsatzes verflüssigten Erdgases (LNGG) in erster und letzter Instanz für die Entscheidung des Rechtsstreits zuständig. Die FSRU Höegh Esperanza liegt am Standort Voslapper Groden Nord 1, welcher in Nr. 2.1 der Anlage zum LNGG bezeichnet ist. Bei der streitgegenständlichen wasserrechtlichen Erlaubnis handelt es sich um eine Gewässerbenutzungserlaubnis im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 4 LNGG, bezogen auf eine stationäre schwimmende Anlage zur Einfuhr, Entladung, Lagerung und Wiederverdampfung verflüssigten Erdgases im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 LNGG.

9 B. Der Kläger ist als nach § 3 Abs. 1 UmwRG anerkannter Umweltverband gemäß § 2 Abs. 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG klagebefugt. Nach dieser Vorschrift findet das Umweltrechtsbehelfsgesetz Anwendung auf Verwaltungsakte, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannten Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Die wasserrechtliche Erlaubnis betrifft insbesondere kein Vorhaben nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG. Diese Vorschrift gilt für Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Daran fehlt es hier. § 1 Abs. 1 Nr. 1 UVPG findet nur auf solche Vorhaben Anwendung, die in Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung aufgeführt sind. Hierzu gehört die streitgegenständliche wasserrechtliche Erlaubnis nicht. In Nr. 13 der Anlage 1 findet sich eine Aufzählung wasserwirtschaftlicher Vorhaben, von denen keines der hier relevanten Einleitungsbefugnis entspricht.

10 Die wasserrechtliche Erlaubnis als Annex zu der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die FSRU zu verstehen und damit unter Nr. 9 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung zu fassen, widerspräche dem Konzept, dass die wasserrechtliche Erlaubnis gemäß § 13 BImSchG gerade nicht von der immissionsschutzrechtlichen Konzentrationswirkung erfasst wird. Vielmehr sind die Auswirkungen der Einleitung wegen des engen Zusammenhangs zur immissionsschutzrechtlich zu genehmigenden Anlage (hier die FSRU) bei der für diese Anlage grundsätzlich durchzuführenden Umweltverträglichkeitsprüfung zu berücksichtigen. Dann bedarf es hier jedoch keiner weiteren Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Breuer/​Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017 3. Kapitel Rn. 563; Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 11 Rn. 9).

11 Die Klage ist mit dem gestellten Antrag statthaft. Das Rechtsschutzziel des Klägers ist nicht die ersatzlose Aufhebung der wasserrechtlichen Erlaubnis. Ihm geht es im Kern um die Anpassung der Regelungen zum Antifouling-Verfahren und damit um die Änderung der Erlaubnis in einem ergänzenden Verfahren im Sinne von § 7 Abs. 5 Satz 1 UmwRG (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2018 - 7 C 18.17 - NVwZ 2018, 1734 Rn. 30 ff.).

12 Die gegen die auf § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1 Nr. 4, §§ 10, 12 und 57 WHG gestützte wasserrechtliche Erlaubnis erhobenen verfahrensrechtlichen (I.) und materiellen Rügen (II.) greifen nicht durch.

13 I. 1. Die vorgelegten Antragsunterlagen waren nicht unvollständig.

14 Gemäß § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG in der zum Zeitpunkt des Auslegungsverfahrens im September 2022 geltenden Fassung vom 18. August 2021 (BGBl. I S. 3901 - im Folgenden: BImSchG a. F.) sind der Antrag und die vom Antragsteller vorgelegten Unterlagen, mit Ausnahme der Unterlagen nach Absatz 2 Satz 1, sowie die entscheidungserheblichen Berichte und Empfehlungen, die der Behörde im Zeitpunkt der Bekanntmachung vorliegen, nach der Bekanntmachung einen Monat zur Einsicht auszulegen (entspricht der aktuellen Fassung des BImSchG). Gemäß Satz 3 dieser Vorschrift sind weitere Informationen, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens von Bedeutung sein können und die der zuständigen Behörde erst nach Beginn der Auslegung vorliegen, der Öffentlichkeit nach den Bestimmungen über den Zugang zu Umweltinformationen zugänglich zu machen (entspricht Satz 7 der aktuellen Fassung).

15 § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG a. F. ist auch im wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren anwendbar. Dies folgt aus § 4 der Industriekläranlagen–Zulassungs- und Überwachungsverordnung (IZÜV), welche zur Umsetzung der Richtlinie 2010/‌75/‌EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (ABl. L 334 S. 17 - im Folgenden: IE-Richtlinie) erlassen worden ist. Sie erklärt die Regelungen über die Einreichung von Unterlagen nach § 10 Abs. 3 BImSchG und der 9. BImSchV für entsprechend anwendbar (vgl. Breuer/​Gärditz, Öffentliches und privates Wasserrecht, 4. Aufl. 2017, 1. Kapitel Rn. 75 ff.). Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IZÜV gilt diese Verordnung, soweit nicht anders bestimmt, für die Erteilung von Erlaubnissen für Gewässerbenutzungen im Sinne von Absatz 2, die zu Industrieanlagen im Sinne von Absatz 3 gehören.

16 Zu den Gewässerbenutzungen nach § 1 Abs. 2 IZÜV gehören u. a. solche nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 sowie § 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG. Hier sind beide Varianten erfüllt, nämlich die Benutzung durch das Einbringen und Einleiten von Stoffen in Gewässer (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG) und durch Maßnahmen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß nachteilige Veränderungen der Wasserbeschaffenheit herbeizuführen (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 WHG).

17 Die Gewässerbenutzung gehört hier auch zu einer Industrieanlage im Sinne von § 1 Abs. 3 IZÜV. Danach sind Industrieanlagen u. a. Anlagen nach § 3 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV). § 3 4. BImSchV bezieht sich seinerseits auf Anlagen, die in Spalte d des Anhangs 1 mit dem Buchstaben E gekennzeichnet sind. Die Anlage, zu der die Gewässerbenutzung hier gehört, ist die FSRU Höegh Esperanza. Diese ist als Dampfkesselanlage in Nr. 1.1 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV in Spalte d mit dem Buchstaben E markiert. Anders als vom Beklagten angenommen, ist nicht auch Nr. 9 einschlägig, welche sich auf die Lagerung, Be- und Entladen von Stoffen und Gemischen bezieht. Hier fehlt die erforderliche Markierung E in Spalte d.

18 § 10 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über das Genehmigungsverfahren (9. BImSchV) präzisiert die Auslegungsanforderungen, wonach konkret diejenigen dem Antrag beigefügten Unterlagen auszulegen sind, die die Angaben über die Auswirkungen der Anlage auf die Nachbarschaft und die Allgemeinheit enthalten. Hieran gemessen sind die ausgelegten Unterlagen als vollständig anzusehen. Der Kläger moniert mit Blick auf das Verfahren der Elektrochlorierung ein Fehlen von Angaben zum Stand der Technik, eine fehlende Auseinandersetzung mit Alternativen und eine fehlerhafte Betrachtung bestimmter angenommener Nebenprodukte der Elektrochlorierung (AOX, chlorierte Kohlenwasserstoffe, DBPs und Bromnebenprodukte). Ausführungen zu Alternativen und zum Stand der Technik sind im Erläuterungsbericht (Punkte 3.2.3 und 3.2 .4) enthalten. Das von der Beigeladenen vorgelegte Gutachten Marine Growth Prevention System Wilhelmshaven der A GmbH vom 11. August 2022 befasst sich ausführlich mit "Chemischen Nebenprodukten aus der In-situ-Chlorierung". Soweit sich die Rüge des Klägers (auch) auf die Fehlerhaftigkeit der Unterlagen bezieht, betrifft dies nicht ihre Vollständigkeit, sondern allenfalls ihre materielle Richtigkeit.

19 2. Die (nur) einwöchige Auslegung der Unterlagen genügt den gesetzlichen Vorgaben. § 5 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 4 LNGG i. V. m. § 4 IZÜV und § 10 Abs. 3 Satz 1 BImSchG a. F. sieht die Verkürzung der Auslegungspflicht auf eine Woche vor. Dies steht mit höherrangigem Recht in Einklang (BVerwG, Urteil vom 14. November 2024 - 7 A 8.23 - juris Rn. 22, 32).

20 II. Auch die materiellen Rügen greifen nicht durch.

21 1. Die Voraussetzungen des § 57 WHG für das Einleiten von Abwasser in Gewässer sind erfüllt. Insbesondere entspricht es dem Stand der Technik, Antifouling im Seewassersystem einer FSRU mittels der Elektrochlorierung zu betreiben.

22 Gemäß § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG darf eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Direkteinleitung) nur erteilt werden, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist. Mit dem Stand der Technik wird ein strengerer Maßstab angelegt, als ihn die allgemein anerkannten Regeln der Technik verlangen. Der rechtliche Maßstab für das Erlaubte oder Gebotene wird durch den Begriff des Stands der Technik an die Front der technischen Entwicklung verlagert, da die allgemeine Anerkennung und die praktische Bewährung allein für den Stand der Technik nicht ausschlaggebend sind. Bei der Formel vom Stand der Technik gestaltet sich die Feststellung und Beurteilung der maßgeblichen Tatsachen für Behörden und Gerichte allerdings schwieriger. Sie müssen in die Meinungsstreitigkeiten der Techniker eintreten, um zu ermitteln, was technisch notwendig, geeignet, angemessen und vermeidbar ist (BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/‌77 - BVerfGE 49, 89 <135 f.>). Dieses vor fast fünfzig Jahren geprägte Begriffsverständnis ist inzwischen unionsrechtlich überformt. So verwendet Art. 3 Nr. 10 Buchst. b der IE-Richtlinie die Formulierung der "beste[n] verfügbare[n] Techniken". Zwar hat der deutsche Gesetzgeber diesen Begriff nicht übernommen, verwendet bei der Legaldefinition des "Stands der Technik" in § 3 Nr. 11 i. V. m. Anlage 1 zu § 3 Nr. 11 WHG aber nahezu denselben Kriterienkatalog wie ihn Anhang III zur IE-Richtlinie für die Ermittlung der besten verfügbaren Techniken vorsieht. Nach Ansicht der Bundesregierung umfasst der Begriff des Stands der Technik zudem die beste verfügbare Technik, auch wenn dieser Formulierungsvorschlag letztlich keinen Eingang ins Gesetz gefunden hat (vgl. BT-Drs. 13/1207 S. 10 f.; zum Ganzen siehe Czychowski/​Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023 § 3 Rn. 72; Feldhaus, NVwZ 2001, 1; Guckelberger, in: Giesberts/​Reinhardt, BeckOK Umweltrecht, Stand 1. Oktober 2024, § 3 WHG Rn. 30 ff.). Mit dem Bezug auf BVT-Schlussfolgerungen (BVT = Beste verfügbare Techniken) in § 57 Abs. 3 WHG sowie auf BVT-Merkblätter in Nr. 13 der Anlage 1 zu § 3 Nr. 11 WHG wird die Kongruenz beider unbestimmter Rechtsbegriffe abgesichert.

23 Stand der Technik ist danach der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere vergleichbare Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen heranzuziehen, die mit Erfolg im Betrieb erprobt worden sind. Es kommt nicht darauf an, ob sich bestimmte technische Verfahren und Einrichtungen in der Praxis bereits durchgesetzt und allgemeine Anerkennung gefunden haben. Vielmehr reicht es aus, dass die Eignung zur Begrenzung von Emissionen praktisch gesichert erscheint. Ein wichtiges Indiz hierfür kann sein, dass eine Maßnahme in einem Betrieb bereits mit Erfolg erprobt worden ist. Die Bewährung im Betrieb ist indessen nicht zwingende Voraussetzung. Auch Verfahren, deren praktische Eignung aufgrund anderer Umstände soweit gesichert ist, dass ihre Anwendung ohne unzumutbares Risiko möglich erscheint, entsprechen dem Stand der Technik. Vorausgesetzt wird in dieser Hinsicht lediglich, dass es sich um Techniken handelt, die bereits entwickelt sind. Dagegen genügt es nicht, dass die Wissenschaft Lösungen für bestimmte Verfahren erforscht hat. Ob sich eine Maßnahme in einem Fachbereich oder unter vergleichbaren Verhältnissen in einer anderen Branche bewährt hat, beurteilt sich nicht ausschließlich nach dem inländischen Entwicklungsstand. Unter dem Aspekt der praktischen Eignung sind auch im Ausland gewonnene Erfahrungen selbstverständlich zu berücksichtigen (BVerwG, Beschluss vom 4. August 1992 - 4 B 150.92 - juris Rn. 4).

24 Zur Bestimmung des Standes der Technik sind auch die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen möglicher Maßnahmen und der Grundsatz der Vorsorge und der Vorbeugung zu berücksichtigen. Der Stand der Technik ist ein genereller Maßstab, für den die Umstände des jeweiligen Einzelfalls keine Rolle spielen, sondern bei dem es auf den durchschnittlichen Betreiber einer bestimmten Art von Anlage ankommt (vgl. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 3 Rn. 128; Dietlein, in: Landmann/​Rohmer, Umweltrecht, Stand September 2024, § 5 BImSchG Rn. 150). Maßgebend für die sogenannte wirtschaftliche Eignung ist, ob der wirtschaftliche Aufwand für eine emissionsbegrenzende Maßnahme einem durchschnittlichen Betreiber einer Anlage der bestimmten Art unter in dem betreffenden industriellen Sektor wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen (vgl. Art. 3 Nr. 10 Buchst. b IE-RL) zugemutet werden kann (vgl. Jarass, BImSchG, 15. Aufl. 2024, § 3 Rn. 127 f.). Die wirtschaftliche Lage des betroffenen Betreibers und die jeweiligen Gegebenheiten in der Nachbarschaft seiner Anlage sind hierfür ohne Bedeutung (BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2015 - 7 C 10.13 - BVerwGE 152, 319 Rn. 18).

25 Eine Überprüfung des Stands der Technik ist gemäß § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG entbehrlich, wenn durch Rechtsverordnung nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 WHG an das Einleiten von Abwasser in Gewässer Anforderungen festgelegt werden, die dem Stand der Technik entsprechen. Die auf der Grundlage des § 57 Abs. 2 WHG erlassenen Regelungen legen den Stand der Technik im Sinne des § 57 Abs. 1 Nr. 1 WHG abschließend fest, wenn und soweit sie für den konkreten Sachverhalt Grenzwerte bestimmen, welche die gesetzlichen Anforderungen an den Stand der Technik im Sinne des § 3 Nr. 11 WHG erfüllen. Dies dient im Interesse der Rechtsklarheit auch dem behördlichen Vollzug. Die gesetzliche Zielsetzung des § 57 Abs. 2 WHG würde verfehlt, wenn die Behörde ungeachtet der Festlegungen in einer solchen Verordnung in jedem Einzelfall zu einer weitergehenden Prüfung verpflichtet wäre (BVerwG, Urteil vom 2. November 2017 - 7 C 25.15 - NVwZ 2018, 986 Rn. 37 ff.).

26 Bei der Bestimmung des Stands der Technik sind nach § 57 Abs. 3 WHG auch sogenannte BVT-Schlussfolgerungen im dort näher beschriebenen Umfang zu berücksichtigen. Für FSRUs existieren solche BVT-Schlussfolgerungen jedoch nicht.

27 2. Auf dieser Grundlage entspricht das Verfahren der Elektrochlorierung dem Stand der Technik als Antifouling-Maßnahme im Seewassersystem einer FSRU.

28 a) Der Stand der Technik ergibt sich hier nicht aus einer Rechtsverordnung nach § 23 Abs. 1 Nr. 3 i. V. m. § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG. Die insoweit allein in Betracht kommende Abwasserverordnung (AbwV) vom 17. Juni 2004 (BGBl. I S. 1108, 2625, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. April 2024 - BGBl. I Nr. 132), ist nicht einschlägig.

29 Gemäß § 1 Abs. 1 AbwV bestimmt die Verordnung die Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser in Gewässer aus den in den Anhängen bestimmten Herkunftsbereichen sowie Anforderungen an die Errichtung, den Betrieb und die Benutzung von Abwasseranlagen. Gemäß Teil A Abs. 1 Nr. 2 gilt Anhang 31 für Abwasser, dessen Schadstofffracht im Wesentlichen aus Kühlsystemen von Kraftwerken und Kühlsystemen zur indirekten Kühlung von industriellen und gewerblichen Prozessen stammt. Das in Rede stehende Abwasser stammt aber nicht "im Wesentlichen" aus einem Kühlungsprozess. Gegenstand der Erlaubnis der Höegh Esperanza ist die Einleitung von Abwasser durch insgesamt 13 Auslässe. Nur vier dieser Auslässe gehören zum Kühlsystem. Die übrigen Auslässe, die mengenmäßig ein Vielfaches des Abwassers des Kühlsystems ausmachen, dienen anderen Funktionen. Gerade im Hinblick auf den mengenmäßig bedeutendsten Regasprozess dient das Seewasser nicht der Kühlung, sondern der Erwärmung des stark heruntergekühlten Erdgases. Die Funktionen sind in dem integrierten Seewassersystem auch nicht zu trennen. Das gilt zunächst im sogenannten Open Loop , bei dem das aufgenommene Seewasser durch das System geleitet und sodann wieder ausgeschieden wird. Denn bei diesem Verfahren wird das aufgenommene Wasser zunächst durch den Kühlprozess erwärmt, um so seine Erwärmungsfunktion im Regasprozess noch besser erfüllen zu können. Hier ist das ausgeschiedene Wasser also nicht einer Funktion zuzuordnen, sondern dieselben Wasseranteile dienen sowohl dem Kühlungs- als auch vor allem dem Regasprozess. Im sogenannten Closed Loop vermischt sich das für den Regasprozess genutzte Wasser zwar nicht mit anderen Funktionen. Eine Differenzierung etwa nach Auslässen ist aber auch hier nicht möglich. Denn das Wasser wird einheitlich in das integrierte Seewassersystem aufgenommen und dort im Rahmen der Elektrochlorierung behandelt.

30 Eine entsprechende Anwendung der Abwasserverordnung auf das integrierte Seewassersystem der Höegh Esperanza ist nicht angezeigt. Es fehlen die tatsächlichen Grundlagen für die Annahme einer unbeabsichtigten Regelungslücke. Das folgt schon daraus, dass der Verordnungsgeber jeweils für klar definierte Anlagen und Prozesse Vorgaben in die zahlreichen Anlagen und Anhänge der Abwasserverordnung aufgenommen hat. Insbesondere anlässlich der gesetz- und verordnungsgeberischen Tätigkeit zum Aufbau einer deutschen LNG-Infrastruktur in den vergangenen zweieinhalb Jahren wäre es anzunehmen gewesen, dass hier ebenfalls eine spezifische Regelung getroffen worden wäre, sollte diese gewünscht gewesen sein. Dabei war sich der Gesetzgeber der Existenz integrierter Seewassersysteme auf FSRUs durchaus bewusst (vgl. BT-Drs. 20/‌3497 S. 49 - zu § 7 Nr. 4 LNGG) und hat gleichwohl auf eine Regelung in der Abwasserverordnung verzichtet.

31 b) Ist der Stand der Technik demnach nicht normativ vorgegeben, so unterliegt er als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen gerichtlichen Überprüfung. Danach erweist sich das Verfahren der Elektrochlorierung als der hier maßgebliche Stand der Technik. Dass dieses Verfahren jedenfalls bis in die nahe Vergangenheit den Stand der Technik für das Antifouling im Seewassersystem von FSRUs dargestellt hat, wird dem Grunde nach von allen Beteiligten so gesehen. Im Kern des Rechtsstreits geht es um die Frage, ob der (bisherige) Stand der Technik (Elektrochlorierung) jüngst durch einen neuen und weniger schädlichen Stand der Technik abgelöst worden ist. In Betracht kommt insoweit das erst vor wenigen Jahren entwickelte Ultraschallverfahren, welches weltweit allein durch die Fa. H vertrieben wird.

32 Nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten werden FSRUs vorwiegend in Südkorea für den weltweiten Einsatz hergestellt. In der Praxis verbleiben diese häufig nicht dauerhaft an einem Ort. Alle FSRUs sind daher mit einem System der Elektrochlorierung zum Zwecke des Antifoulings ausgestattet, das je nach Bewuchsdruck zum Einsatz kommt. Der Bewuchsdruck variiert in Abhängigkeit der lokalen Verhältnisse, vor allem der Salinität des Wassers.

33 Aus dem Erläuterungsbericht ergibt sich im Zusammenhang mit der Anwendung der 13 in Anlage 1 zu § 3 Nr. 11 WHG genannten Kriterien zur Bestimmung des Stands der Technik u. a., dass sämtliche am Markt für Deutschland verfügbaren FSRUs mit Seewassersystemen ausgestattet sind, die bei Bedarf im Verfahren der Elektrolyse dem Seewasser entnommenes Chlor zum Einsatz bringen. Weltweit gelange dieses Verfahren bei allen 45 betriebenen FSRUs bevorzugt zur Anwendung, sofern die Gewässerverhältnisse eine Biozid-Behandlung erfordern (Kriterium 4). Es sei das in der LNG-Industrie am häufigsten eingesetzte und bewährteste Verfahren. Bessere Verfahren seien nicht bekannt bzw. noch nicht erprobt. Bestärkt wird dieser Befund dadurch, dass sowohl in der DIN EN ISO 20257 als auch in den Hinweisen der Weltbank zu "Environmental, Health and Safety Guidelines for Liquefied Natural Gas Facilities" aus dem Jahr 2017 der Einsatz von Chlorierungsverfahren auf FSRUs vorgesehen ist. Die DIN EN ISO 20257 verlangt hierzu in Übereinstimmung mit den Richtlinien der Weltbank, dass bei Verwendung eines Chlorierungssystems die Konzentration freien Chlors (Gesamtmenge an Restoxidantien im Meerwasser) bei Meerwasserableitungen an Abwasserauslässen unterhalb von 0,2 ppm gehalten werden soll. Dieser Wert entspricht den Vorgaben des Erlaubnisbescheids.

34 c) Das Ultraschallverfahren stellt demgegenüber (noch) nicht den Stand der Technik dar. Auf einer FSRU ist es zum hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids im November 2023 noch nicht zum Einsatz gekommen. Eine Bewährung im Betrieb liegt damit nicht vor.

35 Die praktische Eignung des Ultraschallverfahrens ist auch nicht aufgrund anderer Umstände soweit gesichert, dass ihre Anwendung ohne unzumutbares Risiko möglich erscheint. Das Verfahren kommt zwar seit 2018 auf inzwischen über 1 000 Seeschiffen zum Einsatz. Angesichts der Unterschiede im Seewassersystem eines herkömmlichen Schiffs und einer FSRU war der Einsatz des Ultraschallsystems der Beigeladenen nicht zu verlangen.

36 Das Seewassersystem einer FSRU unterscheidet sich in Volumen und Komplexität erheblich von demjenigen herkömmlicher Verkehrsschiffe. Aus dem Erlaubnisbescheid ergibt sich, dass die zulässigen Einleitungsmengen allein aus dem Regassystem, welches auf Verkehrsschiffen nicht vorhanden ist, mehr als das Dreifache der Summe der Kühlkomponenten umfasst. Hinzu kommt, dass bauartbedingt eine umfangreiche Verrohrung in unterschiedlichen, zum Teil auch sehr kleinen und damit besonders bewuchsanfälligen Durchmessern installiert ist. Dies betrifft insbesondere die für die Erwärmung des Gases erforderlichen Wärmetauscher.

37 In der mündlichen Verhandlung hat hierzu der Mitgründer und Geschäftsführer der Fa. H, Herr K, als Sachbeistand des Klägers ausgeführt, dass das System grundsätzlich in jeder Größenordnung installierbar sei. Der Rohrdurchmesser spiele keine entscheidende Rolle, da das Medium Wasser den Schall weitertrage, der das Biofouling verhindere. Allerdings werde die Ausbreitung des Schalls durch Rohre gehemmt, die um Ecken liefen. Daher müsste eine ausreichende Anzahl an Schallgebern (Transducer) eingesetzt werden. Allerdings könne nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden, dass dabei sogenannte blinde Flecken mit der Gefahr von Beeinträchtigungen der Anlage durch Bewuchs entstünden. Ein automatisches Überwachungsverfahren für die angebrachten Transducer stehe noch nicht zur Verfügung, könne aber individuell für jede einzelne FSRU-Anlage entwickelt werden. In jedem Fall sei eine erhebliche Zahl von Schallgebern erforderlich. Ursprünglich sei daher der Grundgedanke gewesen, nur das letzte Drittel einer FSRU-Anlage mit dem Ultraschallverfahren gegen Biofouling auszustatten. Die Sachbeistände der Beigeladenen, B und S, haben bestätigt, dass es im Vorfeld der Genehmigung zahlreiche Gespräche mit Herrn K über die Einsatzmöglichkeiten des Ultraschallverfahrens gegeben habe. Bei einer FSRU benötige man bis zu 700 Transducer und 80 Kontrolleinheiten, wobei noch nicht eindeutig geklärt sei, wie die notwendige Funktionsüberwachung der Kontrolleinheiten erfolgen könne. Eine Übertragung auf die Leittechnikanlage sei bislang nicht möglich. Die Kontrolle müsse daher händisch vorgenommen werden. Das System müsse in jedem Fall rund um die Uhr sicher funktionieren. Im Fall von blinden Flecken riskiere man Biofouling, das bei einem hohen Salzgehalt innerhalb weniger Tage entstehe und die Funktionsfähigkeit der Anlage gefährde, zumal die Systeme nicht komplett zugänglich seien. Im Ergebnis der zahlreichen Diskussionen mit dem Geschäftsführer der Fa. H habe man schließlich das Risiko für eine FSRU, einem Störfallbetrieb der oberen Klasse der Störfallversorgung, für zu hoch erachtet, um auf das Ultraschallverfahren zu vertrauen.

38 Der Senat schließt sich dieser Einschätzung an. Es ist deutlich geworden, dass das Ultraschallverfahren zwar grundsätzlich auch in FSRU-Anlagen zum Einsatz kommen kann, der Nachweis der uneingeschränkten praktischen Eignung, die die Anwendung des Verfahrens ohne unzumutbares Risiko zulässt, allerdings im hier maßgeblichen Zeitpunkt noch ausstand. Die Technik befand sich vielmehr bezüglich des Einsatzes in FSRUs noch in einer Erprobungsphase. Insoweit durfte der Beklagte insbesondere im Hinblick auf die von der Anlage potentiell ausgehenden hohen Störfallgefahren ein hohes Niveau an technisch sicherer Verfügbarkeit des Antifoulingsystems verlangen.

39 Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass das Ultraschallverfahren, welches auf der weiteren, wenn auch nicht baugleichen FSRU, die in Wilhelmshaven zum Einsatz kommt (Excelerate Excelsior), und die im April 2024 zugelassen worden ist, nicht als Stand der Technik beantragt und genehmigt worden ist, sondern dort erst erforscht werden soll.

40 Zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids war auch noch keine ATEX-Zertifizierung für das System vorhanden, der es für den Einsatz in einem explosionsgefährdeten Bereich wie einer Regasifizierungsanlage bedarf. Diese ist aber nach den sogenannten Class Rules für Schiffe erforderlich, damit ein Schiff versicherbar ist und überhaupt einen Hafen anlaufen darf. Ohne diese Zulassung kann ein Verfahren nicht als Stand der Technik angesehen werden, weil es dem Anlagenbetreiber nicht zumutbar sein kann, eine Anlage zu betreiben, die weder versicherbar ist noch in einem Hafen festmachen kann. Nach Auskunft des Geschäftsführers der Fa. H in der mündlichen Verhandlung ist eine ATEX-Zulassung inzwischen vorhanden, allerdings noch nicht für jede Art von Schallgeber, der auf der Höegh Esperanza zum Einsatz kommen müsste. Sie hätte aber spätestens bei Erlass des Widerspruchsbescheids vorliegen müssen.

41 Ungeklärt ist nach übereinstimmenden Aussagen der Sachbeistände von Kläger und Beigeladener auch die Frage, wie sich die Schallgeber auf den in der Jade vorkommenden und besonders geschützten Schweinswal auswirken. Hier wird erst noch Grundlagenforschung von der Fa. H betrieben.

42 d) Auch das Verfahren der Stoßchlorierung stellt nicht den Stand der Technik dar. Zwar kennt Teil B Abs. 2 des Anhangs 31 zur Abwasserverordnung die Vorgabe der Stoßbehandlung für Abwasser aus der Frischwasserkühlung. Wie bereits dargelegt, findet die Abwasserverordnung hier aber keine Anwendung (s. oben, Rn. 28 ff.). Für die besonderen Verhältnisse von FSRUs gibt es keine Erkenntnisse darüber, dass die Stoßbehandlung mit Chlor, die mit einer Verringerung des Biozidanfalls einhergeht, den Stand der Technik darstellt. Der Sachbeistand der Beigeladenen, B, hat in der mündlichen Verhandlung insoweit erläutert, dass die Stoßchlorierung technisch anspruchsvoll sei, da die Elektroaggregate auf Dauerbetrieb angelegt seien und durch das wiederholte Ein- und Ausschalten insbesondere im Sommer Schädigungen zu befürchten seien. Es seien daher weitere Tests zur Erprobung erforderlich, insbesondere, ob Schädigungen durch den Einbau von Pufferbehältern vermieden werden können. Auch insoweit ist daher nicht von einer Bewährung im Betrieb auszugehen.

43 Der Beklagte hat der Beigeladenen mit der Nebenbestimmung 1.4.13 ein Minimierungskonzept aufgegeben, das der Erforschung der Reduzierung des Chloreinsatzes dient. Dieses dient der Erfüllung der Vorgaben des § 100 Abs. 2 WHG, wonach Zulassungen regelmäßig sowie aus besonderem Anlass zu überprüfen und soweit erforderlich anzupassen sind. Dem Minimierungskonzept kommt die Beigeladene entsprechend ihrer Schilderung in der mündlichen Verhandlung nach. Danach werden frühestens im Sommer 2025, wenn höhere Temperaturen den Bewuchsdruck steigern, belastbare Ergebnisse über die Erprobung der Stoßchlorierung erwartet. Zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids - und auch bis zur mündlichen Verhandlung - konnte die Eignung der Stoßchlorierung jedenfalls zur Durchführung des Antifoulings nicht aufgrund anderer Umstände als praktisch gesichert angesehen werden.

44 3. Auch der vom Kläger geltend gemachte Verstoß gegen § 12 Abs. 1 WHG ist nicht gegeben. Nach dessen Nummer 1 ist die Erlaubnis zu versagen, wenn schädliche, auch durch Nebenbestimmungen nicht vermeidbare oder nicht ausgleichbare Gewässerveränderungen zu erwarten sind. Dies ist hier nicht der Fall.

45 a) Gemäß § 7 Satz 1 Nr. 4 LNGG sind bei der Zulassung von Vorhaben nach § 2 Abs. 1 LNGG durch die Entnahmen und Wiedereinleitungen von Wasser, die für den Betrieb der Vorhaben erforderlich sind, in der Regel keine schädlichen, auch durch den Erlass einzuhaltender Nebenbestimmungen nicht vermeidbaren oder nicht ausgleichbaren Gewässerveränderungen im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG zu erwarten. Der Kläger hält diese Vorschrift für nicht mit höherrangigem Recht, namentlich der Wasserrahmenrichtlinie vereinbar. Darauf kommt es indes nicht an, weil sich der Beklagte nicht auf diese Vorschrift beruft, sondern in der Sache begründet, warum keine schädlichen Gewässerveränderungen zu erwarten sind.

46 Der Kläger ist zudem der Auffassung, aus § 7 Satz 1 Nr. 4 LNGG ergebe sich ein grundsätzliches Verbot von Bioziden auf FSRUs. Er beruft sich insoweit auf eine Formulierung in der Gesetzesbegründung, nach der durch Auflagen sicherzustellen sei, "dass bei der Vermeidung des Entstehens von Schadorganismen auf den Einsatz von Bioziden verzichtet wird" (BT-Drs. 20/1742 S.22). Damit wird kein Fehler in der angegriffenen Erlaubnis aufgezeigt. Bezüglich dieses Punkts ist der Vortrag des Klägers schon wegen Verletzung der Klagebegründungsfrist des § 6 Satz 1 UmwRG nicht zu hören, weil er sich auf eine verkürzte Wiederholung seines Widerspruchsvortrags (S. 5 des Widerspruchs vom 10. Januar 2023) beschränkt, ohne auf das Vorbringen des Beklagten im Widerspruchsbescheid einzugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2024 - 7 A 8.23 - juris Rn. 45). Im Übrigen hat der Gesetzgeber bei der Novelle des § 7 Satz 1 Nr. 4 LNGG klargestellt, dass die Möglichkeit unberührt bleibt, in einer wasserrechtlichen Erlaubnis den Einsatz von bestimmten Stoffen zur Vermeidung des Entstehens von Schadorganismen zu erlauben (BT-Drs. 20/3497 S. 49).

47 b) Im Hinblick auf die Einleitung von Bioziden wird nicht gegen das wasserrechtliche Verschlechterungsverbot verstoßen. Im Rahmen der Erlaubniserteilung nach § 8 Abs. 1 und § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG ist grundsätzlich das Verschlechterungsverbot des § 27 Abs. 1 WHG zu beachten, welches gemäß § 44 Satz 1 WHG auch für Küstengewässer landseits der in § 7 Abs. 5 Satz 2 WHG bezeichneten Linie gilt. Eine ordnungsgemäße Prüfung des Verschlechterungsverbots setzt regelmäßig sowohl eine Ermittlung des Ist-Zustands als auch eine Auswirkungsprognose für die einzelnen zu bewertenden Gewässer, also eine wasserkörperbezogene Prüfung voraus (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 22). Von einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers (OWK) im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie ist auszugehen, wenn sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Richtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des OWK insgesamt führt. Ist jedoch die betreffende Qualitätskomponente im Sinne von Anhang V bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine "Verschlechterung des Zustands" eines OWK im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i dar (EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:​EU:​C:​2015:​433], BUND - Rn. 70). Ob ein Vorhaben eine Verschlechterung des Zustands eines OWK bewirken kann, beurteilt sich nicht nach dem für das Habitatrecht geltenden besonders strengen Maßstab, wonach jede erhebliche Beeinträchtigung ausgeschlossen sein muss, sondern nach dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Maßstab der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Eine Verschlechterung muss daher nicht ausgeschlossen, aber auch nicht sicher zu erwarten sein (BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 480).

48 aa) Der Beklagte hat zunächst eine Beschreibung des Ist-Zustands des betroffenen OWK Wattenmeer Jadebusen und angrenzender Küstenabschnitte (N2-4900-01) im Erlaubnisbescheid vorgenommen. Sodann hat er unter Bezugnahme auf den Fachbeitrag Wasserrahmenrichtlinie sowie auf die von der Beigeladenen vorgelegten Gutachten der A GmbH vom 11. August 2022 und der Ausbreitungsstudie betreffend eingeleitete Biozide durch die FSRU und den LNG Tanker in die Jade der Fa. D vom 15. August 2022 nachvollziehbar erläutert, warum nicht mit einer Verschlechterung des OWK zu rechnen ist. Dagegen ist nichts zu erinnern.

49 Im Hinblick auf den chemischen Zustand sei für diejenigen Stoffe, die in den Anlagen 6 und 8 der Oberflächengewässerverordnung (OGewV) mit eigenen Grenzwerten gelistet sind, keine Verschlechterung zu erwarten, weil durch die vorgesehene Einleitung schon keine dort aufgeführten Stoffe betroffen seien. So würden nach dem Gutachten von A chlorierte Reaktionsprodukte mit hoher Wahrscheinlichkeit gar nicht auftreten. Wegen des hohen Bromidgehalts im Seewasser verschöben sich die Reaktionswege in Richtung Bromierung. Bei dem vorhandenen pH-Wert reagiere das Bromid schnell mit der hypochlorigen Säure, sodass hauptsächlich bromierte oder gemischt bromiert/​chlorierte Reaktionsprodukte entstünden. Deswegen sei eine Verschlechterung bezüglich der in Anlage 6 und 8 OGewV erfassten Stoffe weitestgehend ausgeschlossen.

50 Im Hinblick auf den ökologischen Zustand sei auch bei den erwarteten Stoffeinträgen nicht damit zu rechnen, dass die Schwellenwerte in Form von NOEC-Werten (no observed effect concentration) für Muschelkiemen und PNEC-Werten (predicted no effect concentration) für sonstige Mikroorganismen überschritten würden. Lediglich für Bromoform konnte eine Überschreitung des PNEC-Wertes modelliert werden. Dabei seien jedoch relevante Ausgasungsprozesse nicht berücksichtigt worden, sodass nicht von messbaren Auswirkungen für den Wasserkörper im Ganzen auszugehen sei.

51 bb) Der Einwand des Klägers, bei den genannten Studien seien langfristige Ablagerungen im Sediment (Bioakkumulation) nicht betrachtet worden, greift nicht durch. Angesichts des Umstands, dass der Stoffeintrag wie beschrieben keine rechtliche Relevanz entfaltet, sind Untersuchungen zur langfristigen Ablagerung entbehrlich. Keinesfalls könnte insoweit eine Kausalität der Abwassereinleitung angenommen werden. Auch von Klägerseite wurde in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass eine Ursache-Wirkungs-Beziehung nicht festgestellt werden könne. Es könne allenfalls von "circumstantial evidence" die Rede sein. Dies genügt jedoch einem rechtlich relevanten Kausalitätsnachweis nicht.

52 Auch der Einwand des Klägers, der bei der Ausbreitungsstudie der Fa. D angesetzte Simulationszeitraum von zwölf Wochen sei zu kurz bemessen, richtig sei vielmehr ein Simulationszeitraum von 80 Wochen, verfängt nicht. Insoweit lässt der Senat zunächst offen, ob der Kläger nicht gemäß § 6 Satz 1 UmwRG mit diesem Vortrag ausgeschlossen ist, nachdem der Beklagte sich mit diesem schon im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren erhobenen Einwand bereits ausführlich im Erlaubnisbescheid und im Widerspruchsbescheid befasst hat, ohne dass der Kläger hierauf in der Klagebegründung näher eingegangen ist.

53 Jedenfalls ist zu berücksichtigen, dass die Ausbreitungsstudie bereits mit äußerst konservativen Annahmen im Sinne eines Worst-Case-Szenarios gearbeitet hat. Dabei wurde zum Beispiel ausgeblendet, dass im Herbst und Winter eine stärkere Turbulenz im Wasser anzutreffen und somit eine stärkere Vermischung zu erwarten ist. Auch wurde außer Acht gelassen, dass die Höegh Esperanza im Herbst und Winter wegen der kühleren Wassertemperaturen im Closed Loop gefahren wird, bei dem kein Abwasser aus dem Regasprozess entsteht. Ebenfalls blieb unbeachtet, dass das in das Seewasser zurückgeleitete Chlor schon in der FSRU und sodann im Seewasser einem natürlichen Abbauprozess unterliegt und seine Biozideigenschaft dabei überwiegend verliert. Schließlich wurde mit 150 % der maximal zulässigen Menge Chlor ein Sicherheitsaufschlag berücksichtigt, der die tatsächlichen Verhältnisse entsprechend übersteigt.

54 Die vom Kläger angenommene Wasseraustauschzeit von 80 Wochen ist auch im Übrigen nicht nachvollziehbar. Der Kläger beruft sich hierzu auf eine kartographische Darstellung von Jade und Jadebusen, aus der sich Wasseraustauschzeiten in Tagen ergeben. In der Tat liegt diese in einem von 34 Feldern bei 557 Tagen, was in etwa 80 Wochen entspricht. Dieses Feld befindet sich allerdings ganz im Südwesten des Jadebusens, während die Höegh Esperanza im Nordwesten der Jade, nahe dem Übergang zum Wattenmeer liegt. Dort liegt die Wasseraustauschzeit hiernach bei einer Woche (sieben bzw. acht Tage). Im gesamten Bereich von Jade und Jadebusen werden überwiegend Werte von nicht mehr als 22 Tagen erreicht. Der Wert von 84 Tagen (= zwölf Wochen), der den Ausbreitungsuntersuchungen von D zugrunde lag, wird nur in drei von der Höegh Esperanza weit entfernt liegenden Feldern übertroffen.

55 cc) Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass das Verfahren der Elektrochlorierung auf der Höegh Esperanza vor einigen Jahren von australischen Behörden bei einem Standort in Australien abgelehnt worden sei, kann dies keinen Einfluss auf das Erlaubnisverfahren nach dem Wasserhaushaltsgesetz haben. Auch die vom Kläger geäußerten Bedenken gegen die Durchführung von Mess- und Überwachungsverfahren nach Erlass des Erlaubnisbescheids beeinflussen dessen Rechtmäßigkeit nicht.

56 c) Die Beigeladene benötigt keine Entnahmeerlaubnis für das aufzunehmende Seewasser. Der Erlaubnis bedarf nach § 8 Abs. 1 WHG nur eine Gewässerbenutzung. Die Entnahme von Wasser ist gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 WHG nur bei oberirdischen Gewässern eine Benutzung. Bei der Jade handelt es sich aber nicht um ein oberirdisches Gewässer im Sinne von § 3 Nr. 1 WHG, sondern um ein Küstengewässer im Sinne von § 3 Nr. 2 WHG.

57 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.