BVerwG 7 B 11.24, Beschluss vom 02. Januar 2025 | Bundesverwaltungsgericht

1 Der Kläger begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids zur Klärung der planungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung und des Betriebs einer Windenergieanlage.

2 Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Klägers.

3 Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der Verfahrensmängel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde ist unbegründet.

4 1. Die Rechtssache hat nicht die ihr vom Kläger beigemessene grundsätzliche Bedeutung.

5 Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt werden, dass und inwiefern diese Voraussetzungen vorliegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 2024 - 7 B 7.24 - juris Rn. 4). Daran fehlt es hier.

6 a) Die Fragestellung,
"ob 2 Richter - nämlich der Vorsitzende Richter am OVG M. und der Richter am OVG G. als Berichterstatter - die bereits in der Normenkontrolle des Klägers über den Flächennutzungsplan - Teilbereich Windenergie - FNP der Verbandsgemeinde A. entschieden hatten, auch im Verfahren des Klägers um die Inzidenzprüfung desselben Flächennutzungsplan(s) – Teilbereich Windenergie - FNP der Verbandsgemeinde A. um die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung auf Errichtung einer Windkraftanlage erneut entscheiden dürfen",
führt nicht auf die Zulassung der Grundsatzrevision. Abgesehen davon, dass die von der Beschwerde formulierte Fragestellung dem hier zur Entscheidung gestellten Einzelfall verhaftet bleibt, ist der in der Vorinstanz ergangene Beschluss vom 26. April 2023 über die Ablehnung von Gerichtspersonen nach § 146 Abs. 2 VwGO nicht mit der Beschwerde angreifbar und unterliegt deshalb grundsätzlich nicht der Überprüfung im Revisionsverfahren. Unter dem Gesichtspunkt eines Verfahrensfehlers (vgl. auch unten) gilt etwas Anderes nur dann, wenn die fehlerhafte Entscheidung über die Ablehnung zugleich eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (Recht auf den gesetzlichen Richter) beinhaltet. Dies setzte jedoch voraus, dass die Ablehnungsentscheidung auf Willkür oder einem vergleichbar schweren Mangel des Verfahrens beruht, der in der Sache die Rüge einer nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des Gerichts rechtfertigt (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 3. August 2021 - 9 B 49.20 - juris Rn. 21 m. w. N.). Das ist vorliegend nicht der Fall. Die Vorbefassung des Oberverwaltungsgerichts mit einer streitentscheidenden Norm (Flächennutzungsplan) im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO ist Ausfluss der gesetzlichen Regelungen über die sachliche Zuständigkeit der Gerichte und führt insbesondere nicht dazu, dass ein Richter in der höheren Instanz seine eigene (Sach-)Entscheidung überprüft (vgl. § 54 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 41 Nr. 6 ZPO). § 18 Abs. 1 BVerfGG ist mangels Regelungslücke vorliegend nicht entsprechend anwendbar.

7 b) Die Fragen,
"ob ein Kläger an dem ihm gegenüber ergangenen Urteil aus einem von ihm geführten Normenkontrollverfahren auch dann im Wege der Bindungswirkung nach § 121 VwGO festgehalten werden kann, wenn im Normenkontrollverfahren die formellen Aspekte, nämlich der förmliche Erlass des Flächennutzungsplans auf seine Wirksamkeit gar nicht geprüft worden sind"
und
"ob ein Kläger an dem ihm gegenüber ergangenen Urteil aus einem von ihm geführten Normenkontrollverfahren auch dann im Wege der Bindungswirkung nach § 121 VwGO festgehalten werden kann, wenn im Normenkontrollverfahren die formellen Aspekte, nämlich der förmliche Erlass des Flächennutzungsplans auf seine Wirksamkeit allein deshalb nicht umfassend geprüft worden ist, weil die entsprechende höchstrichterliche Rechtsprechung zu erforderlichen Hinweisen auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 5 S. 3 BauGB in der öffentlichen Bekanntmachung noch nicht ergangen war",
begründen die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung ebenfalls nicht. Die erstgenannte Frage lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens dahingehend beantworten, dass die Bindungswirkung nach § 121 VwGO nicht von der gerichtlichen Prüfungstiefe in dem Verfahren abhängt, das mit dem rechtskräftigen Urteil abgeschlossen wird. Die zweitgenannte Fragestellung ist nicht entscheidungserheblich. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 29) ist das Erfordernis von Hinweisen auf eine sich nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ergebende Ausschlusswirkung nicht Gegenstand der vom Kläger in Bezug genommenen Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2020 - 4 CN 2.19 - BVerwGE 170, 26). Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage der Bindungswirkung einer höchstrichterlichen Entscheidung hat sich für die Vorinstanz mithin nicht gestellt.

8 c) Auch die Fragen,
"ob es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ... um eine Verhinderungsplanung handelt, wenn verbandsangehörige Gemeinden vollständig von der Nutzung der Windenergie ausgeschlossen werden, d. h. 100 % ihrer Flächen nicht für die Nutzung von Windkraftanlagen zur Verfügung stehen"
und
"ob Gemeinden, die verwaltungstechnisch einer Verbandsgemeinde angehören, durch Flächennutzungsplan der Verbandsgemeinde vollständig von der Nutzung der Windkraft ausgenommen werden können, obwohl dort nach eigenen Erhebungen der Verbandsgemeinde im Rahmen einer Restriktionsanalyse entsprechende Potenzialflächen für die Errichtung mehrerer Windkraftanlagen vorhanden sind",
sind mangels Entscheidungserheblichkeit nicht im Rahmen eines Revisionsverfahrens zu klären. Das angefochtene Urteil stützt sich hinsichtlich der bauplanungsrechtlichen Unzulässigkeit des Vorhabens des Klägers auf ein diesem gegenüber rechtskräftiges Urteil in einem Normenkontrollverfahren. Das Oberverwaltungsgericht hatte deswegen keinen Anlass, sich mit der von der Beschwerde angesprochenen unzulässigen Verhinderungsplanung auseinanderzusetzen.

9 d) Die Fragestellungen,
"ob nicht ausnahmsweise eine Pflicht zur Anpassung der Flächennutzungsplanung für eine Verbandsgemeinde dann besteht, wenn sich die Vorgaben (Ziele der Raumordnung) der Landesplanung, auf die sich der Kläger ausdrücklich beruft, wegen der geänderten rechtlichen Vorgaben für den Klimaschutz und die Bekämpfung der kriegsbedingten Energiekrise maßgeblich geändert haben; dies jedenfalls dann, wenn es um im Rahmen einer Restriktionsanalyse endgültig abgewogene Potenzialflächen für Windenergieanlagen geht, denen selbst nach den eigenen Ermittlungen der Verbandsgemeinde andere Belange nicht mehr entgegengehalten werden können"
und
"ob nicht unter den vorgenannten Rahmenbedingungen jedenfalls dann von einer Planungspflicht auszugehen ist, wenn bei geänderten Zielen der Raumordnung und Landesplanung nach mehr als 7 Jahren eine Anpassung des Flächennutzungsplans verweigert wird oder an einer 0 % Flächenausweisung im Flächennutzungsplan für eine die in der Offenlage - wie erstinstanzlich nachgewiesen – [v]erbandsangehörigen Gemeinde festgehalten wird",
führen mangels Entscheidungserheblichkeit ebenfalls nicht auf eine Zulassung der Revision. Ob vorliegend eine Pflicht zur Anpassung des Flächennutzungsplans an geänderte Ziele der Raumordnung in Rede steht (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB) hat das Oberverwaltungsgericht offengelassen und vielmehr darauf abgestellt, dass ein Bauleitplan auch bei noch ausstehender Anpassung seine Gültigkeit nicht verliert (UA S. 27).

10 e) Auch die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
"ob ein[e] weitreichende Ausschlusswirkung von 98,7 % der Gemeindeflächen der Verbandsgemeinde im Flächennutzungsplan aus dem Jahre 2016 nicht allein deshalb inhaltlich überholt ist, weil eine solche Aussage gegen geänderte Ziele der Raumordnung und Landesplanung, das Klimaschutzprogramm des Bundes, die zur Staatszielbestimmung nach Art. 20a GG ergangene Entscheidung des BVerfG zum Klimaschutzgesetz (BVerfG, Beschl. v. 24.03.2021 - u.a. 1 BvR 2656/18 u.a. -, juris) und die EG-NotfV verstößt, mit denen eine derartige räumliche Begrenzung des Flächennutzungsplans 2016 nicht zu vereinbaren ist",
rechtfertigt nicht die Durchführung eines Revisionsverfahrens. Insoweit fehlt es schon im Ansatz an der nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO erforderlichen Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung. Die Beschwerde nimmt zu der von ihr formulierten Fragestellung lediglich auf den diesbezüglichen Vortrag des Klägers gegenüber dem Oberverwaltungsgericht Bezug, ohne sich mit dem Urteil auseinanderzusetzen, das dessen Einwände aufgegriffen hat (UA S. 26 f.).

11 2. Nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung unter anderem des Bundesverfassungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Die Abweichung setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 19. Oktober 2022 - 7 B 19.21 - NVwZ-RR 2023, 95 Rn. 13). Der Beschwerde obliegt es nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, aus einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts einen tragenden, abstrakten Rechtssatz zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht (vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 18. September 2024 - 7 B 22.24 - NVwZ 2024, 1941 Rn. 10). Anhand dieses Maßstabes lässt sich dem Beschwerdevorbringen keine Divergenz entnehmen.

12 a) Soweit die Beschwerde (erneut) die Frage der unzulässigen Verhinderungsplanung anführt und eine Abweichung des angefochtenen Urteils von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2008 - 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559) behauptet, geht dies schon deshalb fehl, weil sich das Oberverwaltungsgericht - wie bereits oben unter Ziff. 1.c dargelegt - auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung mit der Frage der Verhinderungsplanung nicht befasst und einen diesbezüglichen abstrakten Rechtssatz nicht formuliert hat.

13 b) Soweit die Beschwerde eine Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 - BVerwGE 122, 364) zur in Aufstellung befindlichen Zielen der Raumordnung behauptet, wird schon kein von der Vorinstanz formulierter Rechtssatz einem solchen der in Bezug genommenen höchstrichterlichen Rechtsprechung gegenübergestellt.

14 c) Die Frage der Ablehnung von Gerichtspersonen wegen Vorbefassung kann unter dem Gesichtspunkt einer Abweichung des angefochtenen Urteils von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder des Bundesverwaltungsgerichts schon deshalb keine Rolle spielen, weil sich das Oberverwaltungsgericht in seinem Urteil nicht mit dieser Fragestellung beschäftigt hat. Hierzu ist - wie dargelegt (vgl. oben Ziff. 1.a) – ein gesonderter Beschluss ergangen.

15 d) Der Vortrag der Beschwerde zur Auslegung einer gegenüber einer Behörde abgegebenen Erklärung (Änderung eines Anlagenstandorts), der sich darauf beschränkt auszuführen, das Oberverwaltungsgericht habe hierbei gegen die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 2010 - 4 B 73.09 - juris) verstoßen, führt ebenfalls auf keine Divergenz.

16 3. Aus dem Vorbringen des Klägers ergibt sich kein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, auf dem das angegriffene Urteil beruhen kann.

17 a) Soweit die Beschwerde einen Verfahrensmangel darin erblickt, das Oberverwaltungsgericht sei von einem veralteten Standort der geplanten Windenergieanlage und insoweit von einem falschen Streitgegenstand ausgegangen, fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit. Das angefochtene Urteil legt dar, die planungsrechtliche Unzulässigkeit des Vorhabens sei von den im Laufe des Verfahrens in Rede stehenden (geringfügigen) Standortverschiebungen unabhängig (UA S. 16 f.). Auch die Möglichkeit einer Zulassung der Anlage im Rahmen einer Sonderfallprüfung hat das Oberverwaltungsgericht unabhängig von Standortverschiebungen verneint (UA S. 35).

18 b) Etwaige Fehler bei der Durchführung des Widerspruchsverfahrens und die mögliche Fehlerhaftigkeit des Widerspruchsbescheids des Beklagten stellen keinen Mangel des gerichtlichen Verfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht dar und können nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gerügt werden.

19 c) Auf der von der Beschwerde geltend gemachten unvollständigen Vorlage der Behördenakten (§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO) kann das angefochtene Urteil nicht beruhen. Das Oberverwaltungsgericht hat deutlich gemacht, dass die Verneinung eines Anspruchs des Klägers nicht von etwaigen weiteren Inhalten dieser Akten abhängig ist (UA S. 19). Schon aus diesem Grund kommt es auch auf die Frage der Abgabe einer eidesstattlichen Erklärung seitens des Beklagten nicht entscheidungserheblich an.

20 d) Hinsichtlich der Verfahrensrüge einer fehlerhaften Entscheidung über die Ablehnung von Gerichtspersonen kann (erneut) auf die obigen Ausführungen unter Ziff. 1.a verwiesen werden.

21 e) Eine fehlende Beiladung Dritter - hier der Verbandsgemeinde A. – kann vom Kläger nicht gerügt werden, weil ihn ein etwaiger Beiladungsmangel nicht in eigenen Rechten betrifft. Wer ordnungsgemäß am Verfahren beteiligt war und entsprechend auf das Verfahrensergebnis einwirken konnte, wird durch das Unterbleiben der notwendigen Beiladung eines anderen nicht in eigenen Rechten berührt (BVerwG, Beschluss vom 16. September 2009 - 8 B 75.09 - NVwZ-RR 2010, 37 Rn. 3 m. w. N.).

22 f) Verstöße der Vorinstanz gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) sind nicht ersichtlich. Auf eine Eignung des Anlagenstandorts für das sogenannte Repowering (vgl. § 16b BImSchG) kam es auf der Grundlage der insoweit maßgeblichen Würdigung durch das Oberverwaltungsgericht, vorliegend stehe die Ersterrichtung einer Windenergieanlage in Rede (UA S. 34), nicht an. Insoweit bedurfte es weder einer diesbezüglichen Beweiserhebung noch - unter dem Gesichtspunkt der Gewährung rechtlichen Gehörs - eines Schriftsatznachlasses. Soweit die Beschwerde die Maßgeblichkeit des Flächennutzungsplans der Verbandsgemeinde A. "in der Fassung von 2024" thematisiert, geht es um eine Rechtsfrage, auf die sich die gerichtliche Pflicht zur Ermittlung des Sachverhalts nach § 86 Abs. 1 VwGO nicht bezieht. Der im Zusammenhang mit dem Flächennutzungsplan erbetene Schriftsatznachlass hat nach der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 24. Januar 2024 einen anderen Gegenstand (Abstände zwischen Flächen). Inwieweit auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts Inhalte der Akten zu parallelen Verwaltungsverfahren von entscheidungserheblicher Bedeutung hätten sein können, legt die Beschwerde - auch hinsichtlich einer Vorhabenzulassung als Sonderfall (UA S. 35) – nicht in für den Senat nachvollziehbarer Weise dar.

23 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.