BVerwG 7 B 119.02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. Dezember 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
S a i l e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
K l e y und H e r b e r t
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 8. Mai 2002 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband im Sinne des § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes alter Fassung - BNatSchG a.F. - (jetzt § 59 Abs. 1 BNatSchG), wendet sich gegen einen Vorbescheid nach § 9 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG - sowie die erste immissionsschutzrechtliche Teilgenehmigung für ein Gas- und Dampfkraftwerk. Er hält die Bescheide unter anderem deswegen für rechtswidrig, weil die ihm nach dem Landesnaturschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern eingeräumten Beteiligungsrechte verletzt worden seien. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Klage abgewiesen. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass diese landesrechtlichen Verfahrensbestimmungen wegen der in § 13 BImSchG angeordneten Konzentrationswirkung nicht anwendbar seien und der Kläger daher auf die in § 10 BImSchG eingeräumten Beteiligungsrechte verwiesen sei.
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache weist weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf (1.), noch ist der vom Kläger nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gerügte Verfahrensmangel erkennbar (2.).
1. Der Kläger hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob durch die Konzentrationswirkung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens die landesrechtlichen Beteiligungsrechte der anerkannten Umweltverbände verdrängt würden. Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass es sich - wie die Beigeladene meint - um eine Frage nicht revisiblen Rechts handelt. Zwar rügt der Kläger in der Tat eine Nichtbeachtung landesrechtlicher Normen. Diese beruht jedoch darauf, dass das Oberverwaltungsgericht die landesrechtlichen Vorschriften als durch eine bundesrechtliche Norm verdrängt angesehen hat. Ob diese Auslegung der maßgeblichen bundesrechtlichen Vorschrift - des § 13 BImSchG - zutreffend ist, will der Kläger geklärt wissen. Er stellt damit eine Frage, die eine Rechtsvorschrift betrifft, auf deren Verletzung nach § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eine Revision gestützt werden könnte.
Die begehrte Zulassung der Revision kommt ungeachtet dessen nicht in Betracht, weil die Frage sich ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten lässt und nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
Nach § 13 BImSchG schließt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die anderen für die Anlage notwendigen behördlichen Entscheidungen - abgesehen von im Einzelnen aufgeführten Ausnahmen - ein. Diese Konzentrationswirkung entfalten auch Teilgenehmigungen nach § 8 BImSchG, bei denen es sich ungeachtet ihres beschränkten Inhalts um echte Genehmigungen handelt, sowie - nach einhelliger Auffassung - Vorbescheide nach § 9 BImSchG (vgl. Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band I, Teil I, Rn. 41 zu § 13 BImSchG; Jarass, BImSchG, 5. Aufl., Rn. 2 zu § 13, jeweils m.w.N.). Zwar sind Vorbescheide keine Genehmigungen im Rechtssinne, weil sie dem Antragsteller nichts gestatten, sondern nur Feststellungen über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen treffen. Insoweit binden sie jedoch die Genehmigungsbehörde, so dass sie im Umfang ihres Regelungsgehalts notwendigerweise an der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG teilnehmen. Von dieser Vorstellung hat sich auch der Verordnungsgeber leiten lassen; er hat in § 23 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung über das Genehmigungsverfahren - 9. BImSchV - geregelt, der Vorbescheid solle den Hinweis enthalten, dass er unbeschadet der behördlichen Entscheidungen ergehe, die nach § 13 BImSchG n i c h t von der Genehmigung eingeschlossen würden. Dies kann nur so verstanden werden, dass auch der Verordnungsgeber die Anwendbarkeit des § 13 BImSchG auf Vorbescheide voraussetzt (so zu Recht Rebentisch, a.a.O., m.w.N.).
Die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung erstreckt sich nicht nur auf die von ihr erfassten behördlichen Entscheidungen als solche, sondern erfasst selbstverständlich auch das den Entscheidungen zu Grunde liegende Verwaltungsverfahren; denn nur durch eine umfassende Vereinheitlichung lässt sich das angestrebte Ziel der Verfahrensvereinfachung erreichen. Das Genehmigungsverfahren ist somit ausschließlich nach der für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung geltenden Verfahrensbestimmung des § 10 BImSchG und der auf der Grundlage des Abs. 10 dieser Vorschrift erlassenen 9. BImSchV durchzuführen. Das bedeutet, dass daneben auch naturschutzrechtliche Verfahrensvorschriften unanwendbar sind, und zwar - entgegen einer in der Literatur vertretenen Auffassung (Jarass, a.a.O., Rn. 18; Hofmann, in: Koch/Scheuing, GK-BImSchG, Rn. 61 zu § 13) - unabhängig davon, ob die immissionsschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften den verdrängten Regelungen funktionell entsprechen; denn die bezweckte Verfahrensvereinheitlichung würde verfehlt, bliebe es der Einschätzung der jeweiligen Genehmigungsbehörde überlassen, an sich verdrängte Verfahrensregelungen dennoch - wenn auch möglicherweise nur entsprechend - anzuwenden. Zulässig dürfte es nur sein, solche Vorschriften als Auslegungshilfe für die immissionsschutzrechtlichen Verfahrensregeln heranzuziehen (insoweit zutreffend Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band I, Rn. 42 zu § 13 BImSchG, unter Hinweis auf Fluck, in: Ule/Laubinger/Fluck, BImSchG, Rn. C 12 zu § 13). Rebentisch (a.a.O., Rn. 21) weist allerdings mit Recht darauf hin, dass diese Kontroverse wenig praktische Bedeutung hat, weil angesichts der detaillierten immissionsschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften Regelungsdefizite, welche durch die Heranziehung sekundären, gemeint ist: verdrängten, Verfahrensrechts ausgeglichen werden müssten, nicht erkennbar sind.
Zu Unrecht sieht der Kläger schließlich einen Normwiderspruch zwischen § 13 BImSchG und der Bestimmung des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a.F., wonach in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung von Verbänden vorgesehen sein kann, als sie im Bundesnaturschutzgesetz angeordnet ist. Der Umstand, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a.F. nur einen Mindeststandard von Beteiligungsrechten gewährt, den die Landesgesetzgeber zu Gunsten der anerkannten Verbände überschreiten dürfen, steht nicht der Annahme entgegen, dass auch solche weitergehenden Beteiligungsrechte von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasst werden.
2. Der mit der Beschwerde gerügte Verfahrensfehler rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision.
Der Kläger sieht einen Verfahrensmangel darin, dass das Oberverwaltungsgericht seinen nach Schluss der mündlichen Verhandlung nachgereichten Schriftsatz, mit dem er die Planfeststellungsbedürftigkeit des für die Ableitung des Kühlwassers erforderlichen Gewässerausbaus gerügt habe, nicht berücksichtigt habe. Die Rüge ist nicht begründet. Zwar muss das Gericht auch bei einem solchen - nicht nach § 283 ZPO i.V.m. § 173 VwGO nachgelassenen - Schriftsatz ermessensfehlerfrei darüber entscheiden, ob es wieder in die mündliche Verhandlung eintritt. Anhaltspunkte dafür, dass das Oberverwaltungsgericht hier diesen Wiedereintritt ermessensfehlerhaft verweigert hat, gibt es jedoch nicht; insbesondere deutet die Tatsache, dass es diesen Schriftsatz in den Urteilsgründen nicht erwähnt, nicht auf einen solchen Ermessensfehler hin. Da die Gerichte nicht verpflichtet sind, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden (BVerfGE 5, 22 ; 22, 267 ), käme ein solcher Schluss auf eine unterlassene Ermessensausübung nur in Betracht, wenn sich dem Vorbringen des Klägers ernstzunehmende und damit erwähnenswerte Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens entnehmen ließen. Das ist jedoch nicht der Fall; denn die im nachgereichten Schriftsatz vertretene Rechtsauffassung, eine Planfeststellung für den Gewässerausbau hätte aufgrund ihrer Konzentrationswirkung die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Kraftwerk erfasst mit einem daraus resultierenden Beteiligungsrecht des Klägers, geht daran vorbei, dass der Kraftwerksbau nicht Teil des Gewässerausbaus ist. Dieser ist vielmehr notwendige Folge der Errichtung des Kraftwerks, ohne dass dadurch die genehmigungsrechtliche Eigenständigkeit der beiden Vorhaben in Frage gestellt wird.
Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Seiner Streitwertbemessung hat der Senat Abschnitt I Nr. 4 Satz 2 des von Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkatalogs zugrunde gelegt, wonach bei Verbandsklagen der Streitwert mindestens 20 000 DM beträgt.
Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband im Sinne des § 29 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes alter Fassung - BNatSchG a.F. - (jetzt § 59 Abs. 1 BNatSchG), wendet sich gegen einen Vorbescheid nach § 9 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG - sowie die erste immissionsschutzrechtliche Teilgenehmigung für ein Gas- und Dampfkraftwerk. Er hält die Bescheide unter anderem deswegen für rechtswidrig, weil die ihm nach dem Landesnaturschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern eingeräumten Beteiligungsrechte verletzt worden seien. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Klage abgewiesen. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass diese landesrechtlichen Verfahrensbestimmungen wegen der in § 13 BImSchG angeordneten Konzentrationswirkung nicht anwendbar seien und der Kläger daher auf die in § 10 BImSchG eingeräumten Beteiligungsrechte verwiesen sei.
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache weist weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf (1.), noch ist der vom Kläger nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO gerügte Verfahrensmangel erkennbar (2.).
1. Der Kläger hält für grundsätzlich klärungsbedürftig, ob durch die Konzentrationswirkung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens die landesrechtlichen Beteiligungsrechte der anerkannten Umweltverbände verdrängt würden. Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Das ergibt sich allerdings nicht schon daraus, dass es sich - wie die Beigeladene meint - um eine Frage nicht revisiblen Rechts handelt. Zwar rügt der Kläger in der Tat eine Nichtbeachtung landesrechtlicher Normen. Diese beruht jedoch darauf, dass das Oberverwaltungsgericht die landesrechtlichen Vorschriften als durch eine bundesrechtliche Norm verdrängt angesehen hat. Ob diese Auslegung der maßgeblichen bundesrechtlichen Vorschrift - des § 13 BImSchG - zutreffend ist, will der Kläger geklärt wissen. Er stellt damit eine Frage, die eine Rechtsvorschrift betrifft, auf deren Verletzung nach § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO eine Revision gestützt werden könnte.
Die begehrte Zulassung der Revision kommt ungeachtet dessen nicht in Betracht, weil die Frage sich ohne weiteres aus dem Gesetz beantworten lässt und nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
Nach § 13 BImSchG schließt die immissionsschutzrechtliche Genehmigung die anderen für die Anlage notwendigen behördlichen Entscheidungen - abgesehen von im Einzelnen aufgeführten Ausnahmen - ein. Diese Konzentrationswirkung entfalten auch Teilgenehmigungen nach § 8 BImSchG, bei denen es sich ungeachtet ihres beschränkten Inhalts um echte Genehmigungen handelt, sowie - nach einhelliger Auffassung - Vorbescheide nach § 9 BImSchG (vgl. Rebentisch, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Band I, Teil I, Rn. 41 zu § 13 BImSchG; Jarass, BImSchG, 5. Aufl., Rn. 2 zu § 13, jeweils m.w.N.). Zwar sind Vorbescheide keine Genehmigungen im Rechtssinne, weil sie dem Antragsteller nichts gestatten, sondern nur Feststellungen über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen treffen. Insoweit binden sie jedoch die Genehmigungsbehörde, so dass sie im Umfang ihres Regelungsgehalts notwendigerweise an der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG teilnehmen. Von dieser Vorstellung hat sich auch der Verordnungsgeber leiten lassen; er hat in § 23 Abs. 3 Nr. 3 der Verordnung über das Genehmigungsverfahren - 9. BImSchV - geregelt, der Vorbescheid solle den Hinweis enthalten, dass er unbeschadet der behördlichen Entscheidungen ergehe, die nach § 13 BImSchG n i c h t von der Genehmigung eingeschlossen würden. Dies kann nur so verstanden werden, dass auch der Verordnungsgeber die Anwendbarkeit des § 13 BImSchG auf Vorbescheide voraussetzt (so zu Recht Rebentisch, a.a.O., m.w.N.).
Die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung erstreckt sich nicht nur auf die von ihr erfassten behördlichen Entscheidungen als solche, sondern erfasst selbstverständlich auch das den Entscheidungen zu Grunde liegende Verwaltungsverfahren; denn nur durch eine umfassende Vereinheitlichung lässt sich das angestrebte Ziel der Verfahrensvereinfachung erreichen. Das Genehmigungsverfahren ist somit ausschließlich nach der für die immissionsschutzrechtliche Genehmigung geltenden Verfahrensbestimmung des § 10 BImSchG und der auf der Grundlage des Abs. 10 dieser Vorschrift erlassenen 9. BImSchV durchzuführen. Das bedeutet, dass daneben auch naturschutzrechtliche Verfahrensvorschriften unanwendbar sind, und zwar - entgegen einer in der Literatur vertretenen Auffassung (Jarass, a.a.O., Rn. 18; Hofmann, in: Koch/Scheuing, GK-BImSchG, Rn. 61 zu § 13) - unabhängig davon, ob die immissionsschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften den verdrängten Regelungen funktionell entsprechen; denn die bezweckte Verfahrensvereinheitlichung würde verfehlt, bliebe es der Einschätzung der jeweiligen Genehmigungsbehörde überlassen, an sich verdrängte Verfahrensregelungen dennoch - wenn auch möglicherweise nur entsprechend - anzuwenden. Zulässig dürfte es nur sein, solche Vorschriften als Auslegungshilfe für die immissionsschutzrechtlichen Verfahrensregeln heranzuziehen (insoweit zutreffend Seibert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band I, Rn. 42 zu § 13 BImSchG, unter Hinweis auf Fluck, in: Ule/Laubinger/Fluck, BImSchG, Rn. C 12 zu § 13). Rebentisch (a.a.O., Rn. 21) weist allerdings mit Recht darauf hin, dass diese Kontroverse wenig praktische Bedeutung hat, weil angesichts der detaillierten immissionsschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften Regelungsdefizite, welche durch die Heranziehung sekundären, gemeint ist: verdrängten, Verfahrensrechts ausgeglichen werden müssten, nicht erkennbar sind.
Zu Unrecht sieht der Kläger schließlich einen Normwiderspruch zwischen § 13 BImSchG und der Bestimmung des § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a.F., wonach in anderen Rechtsvorschriften eine inhaltsgleiche oder weitergehende Form der Mitwirkung von Verbänden vorgesehen sein kann, als sie im Bundesnaturschutzgesetz angeordnet ist. Der Umstand, dass § 29 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG a.F. nur einen Mindeststandard von Beteiligungsrechten gewährt, den die Landesgesetzgeber zu Gunsten der anerkannten Verbände überschreiten dürfen, steht nicht der Annahme entgegen, dass auch solche weitergehenden Beteiligungsrechte von der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasst werden.
2. Der mit der Beschwerde gerügte Verfahrensfehler rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision.
Der Kläger sieht einen Verfahrensmangel darin, dass das Oberverwaltungsgericht seinen nach Schluss der mündlichen Verhandlung nachgereichten Schriftsatz, mit dem er die Planfeststellungsbedürftigkeit des für die Ableitung des Kühlwassers erforderlichen Gewässerausbaus gerügt habe, nicht berücksichtigt habe. Die Rüge ist nicht begründet. Zwar muss das Gericht auch bei einem solchen - nicht nach § 283 ZPO i.V.m. § 173 VwGO nachgelassenen - Schriftsatz ermessensfehlerfrei darüber entscheiden, ob es wieder in die mündliche Verhandlung eintritt. Anhaltspunkte dafür, dass das Oberverwaltungsgericht hier diesen Wiedereintritt ermessensfehlerhaft verweigert hat, gibt es jedoch nicht; insbesondere deutet die Tatsache, dass es diesen Schriftsatz in den Urteilsgründen nicht erwähnt, nicht auf einen solchen Ermessensfehler hin. Da die Gerichte nicht verpflichtet sind, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich zu bescheiden (BVerfGE 5, 22 ; 22, 267 ), käme ein solcher Schluss auf eine unterlassene Ermessensausübung nur in Betracht, wenn sich dem Vorbringen des Klägers ernstzunehmende und damit erwähnenswerte Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens entnehmen ließen. Das ist jedoch nicht der Fall; denn die im nachgereichten Schriftsatz vertretene Rechtsauffassung, eine Planfeststellung für den Gewässerausbau hätte aufgrund ihrer Konzentrationswirkung die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Kraftwerk erfasst mit einem daraus resultierenden Beteiligungsrecht des Klägers, geht daran vorbei, dass der Kraftwerksbau nicht Teil des Gewässerausbaus ist. Dieser ist vielmehr notwendige Folge der Errichtung des Kraftwerks, ohne dass dadurch die genehmigungsrechtliche Eigenständigkeit der beiden Vorhaben in Frage gestellt wird.
Von einer weiteren Begründung seines Beschlusses sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Seiner Streitwertbemessung hat der Senat Abschnitt I Nr. 4 Satz 2 des von Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkatalogs zugrunde gelegt, wonach bei Verbandsklagen der Streitwert mindestens 20 000 DM beträgt.