BVerwG 7 B 151.04 OVG Koblenz - 05.08.2004 - AZ: OVG 1 A 11787/03 - OVG Rheinland-Pfalz - 05.08.2004 - AZ: 1 A 11787/03.OVG
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. März 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht S a i l e r und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht K r a u ß und N e u m a n n
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 5. August 2004 wird zurückgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
Gründe
I
Der Kläger wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss des beklagten Landes für eine Maßnahme der Hochwasserrückhaltung am Oberrhein. Er ist ein hiervon betroffener Landwirt. Seine nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die dagegen gerichtete Berufung hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt:
Präkludiert sei der Kläger mit dem erst im gerichtlichen Verfahren geltend gemachten Einwand, das planfestgestellte Vorhaben bedeute einen unzulässigen Eingriff in ein faktisches europäisches Vogelschutzgebiet. Seine Einwendungen beträfen nicht die Europäische Vogelschutzrichtlinie oder sonst den Naturschutz im weitesten Sinne. Ein Vorbringen hierzu hätte in der Einwendungsfrist erfolgen können, da in dem ausgelegten landespflegerischen Planungsbeitrag das Vorkommen seltener und gefährdeter Vogelarten im Bereich der geplanten Anlage angesprochen werde. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass die Auswahl des Vogelschutzgebiets durch die Landesregierung und dessen Meldung an die EU-Kommission erst später erfolgt seien.
In einer Vereinbarung vom 6. Dezember 1982 (BGBl II 1984, S. 268) hätten die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland Maßnahmen zur Wiederherstellung des Hochwasserschutzes vereinbart. Daraufhin sei zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Ländern Rheinland-Pfalz und Hessen ein Verwaltungsabkommen abgeschlossen worden, das auf der linken Rheinseite die Errichtung von Hochwasserrückhalteräumen mit insgesamt ca. 44 Millionen m³ Fassungsvermögen vorsehe. Dass die Planungen des Landes Rheinland-Pfalz hierüber noch hinausgingen, sei im vorliegenden Fall nicht zu beanstanden.
Gewissen Bedenken begegne die planerische Abwägung zur einzelbetrieblichen Betroffenheit des Klägers. Sollte hier ein Abwägungsfehler vorliegen, so wäre dieser jedoch auf das Abwägungsergebnis nicht von Einfluss gewesen und daher gemäß § 114 Abs. 1 LWG RP in Verbindung mit § 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG unbeachtlich.
Der Planfeststellungsbeschluss sei auch nicht bezüglich der Behandlung möglicher Planungsalternativen abwägungsfehlerhaft. Es könne dahinstehen, ob an dem vom Kläger befürworteten Alternativstandort bei der Realisierung des planfestgestellten Vorhabens in wesentlich geringerem Umfang auf privates Grundeigentum zugegriffen werden müsste. Denn die Planfeststellungsbehörde habe insoweit bei ihrer Abwägung berücksichtigen dürfen, dass eine Hochwasserrückhaltung an dem Alternativstandort größere Probleme aus der Sicht des Naturschutzes aufgeworfen hätte. Der Beklagte habe dem Interesse an der Erhaltung eines in naturschutzfachlicher Hinsicht hervorragenden Landschaftsbereichs den Vorrang vor privaten Eigentumsbelangen einräumen dürfen.
II
Die Beschwerde ist unbegründet. Die Rechtssache hat weder grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, vgl. 1.) noch liegt ein geltend gemachter Verfahrensmangel vor, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, vgl. 2.).
1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. Daran fehlt es hier:
a) Die Beschwerde hält zunächst sinngemäß folgende Frage für klärungsbedürftig:
Ist es mit Bundesverfassungsrecht - insbesondere mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes - vereinbar, einen von einem Vorhaben Betroffenen nach Ablauf der Einwendungsfrist im Planfeststellungsverfahren mit Einwendungen auszuschließen, die den Eingriff in ein faktisches Vogelschutzgebiet betreffen, wenn zwar in den ausgelegten Plänen der Eingriff in den Lebensraum seltener und gefährdeter Vogelarten dargestellt wurde, aber das Gebiet erst später als Vogelschutzgebiet ausgewählt und an die EU-Kommission gemeldet wurde?
Diese Frage lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens bejahen. Das Oberverwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, in den ausgelegten Planunterlagen sei das Vorkommen seltener und gefährdeter Vogelarten im Bereich der geplanten Anlage so angesprochen worden, dass es dem Kläger möglich gewesen sei, die jetzt behauptete Unvereinbarkeit des Vorhabens mit der Europäischen Vogelschutzrichtlinie oder sonst mit den Belangen des Naturschutzes innerhalb der Einwendungsfrist geltend zu machen. Rechtliche Ausführungen zum Schutzstatus des Gebiets sind dagegen nicht erforderlich (vgl. Urteil vom 1. April 2004 - BVerwG 4 C 2.03 - Buchholz 451.91 Europäisches Umweltrecht Nr. 16 S. 74 ). Die in diesem Urteil für einen anerkannten Naturschutzverein getroffene Aussage gilt - entgegen der Auffassung der Beschwerde - auch für Einwendungen eines von einem Vorhaben betroffenen Bürgers. Kein Einwender muss also geltend machen, es werde in ein faktisches Vogelschutzgebiet eingegriffen.
Eine neue Rechtstatsache wird allein durch die Auswahl und Meldung eines Vogelschutzgebiets an die EU-Kommission nicht geschaffen. Vielmehr ändert sich dadurch an dem Charakter des Gebiets als faktisches Vogelschutzgebiet nichts. Davon geht auch die Beschwerde aus.
Ist es möglich, eine Einwendung fristgerecht vorzubringen, verletzt es Bundesverfassungsrecht - insbesondere das Gebot effektiven Rechtsschutzes - nicht, wenn derjenige, der diese Möglichkeit nicht nutzt, nach Ablauf der Einwendungsfrist mit der entsprechenden Einwendung ausgeschlossen ist.
b) Weiter hält die Beschwerde für klärungsbedürftig die Frage,
ob die nach Ablauf der Einwendungsfrist geltend gemachte Rüge der Beeinträchtigung eines "faktischen Vogelschutzgebiets" durch das planfestgestellte Vorhaben allein deswegen zu beachten ist, weil das Anwendungsvorrang beanspruchende Recht der Europäischen Union - hier in Gestalt der Vogelschutzrichtlinie - die materielle Verwirkung von Rügen, die ihre Grundlage im Gemeinschaftsrecht finden, im Interesse der effektiven Durchsetzung der Gemeinschaftsrechtsordnung verbiete, sofern im Zeitpunkt des Einwendungsverfahrens für einen unbefangenen Beobachter ohne Fachwissen nicht hinreichend bekannt oder erkennbar war, dass das betreffende Areal möglicherweise die tatsächlichen Voraussetzungen eines Vogelschutzgebiets erfüllt.
Diese Frage stellt sich so im vorliegenden Verfahren nicht, weil sie einen Sachverhalt voraussetzt, den das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt hat. Nach den nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen war für den Kläger vielmehr erkennbar, dass das Vorhaben einen Eingriff in den Lebensraum seltener und gefährdeter Vogelarten bedeutet.
c) Weiter hält die Beschwerde sinngemäß für klärungsbedürftig die Frage,
wie konkret und nachvollziehbar ein "vernünftiger Grund" für die Erweiterung des Volumens eines Vorhabens der Hochwasserrückhaltung von der Planfeststellungsbehörde darzulegen ist, um die damit einhergehende Inanspruchnahme privaten Grundeigentums rechtfertigen zu können, wenn das Volumen über die Volumina hinausgeht, zu deren Schaffung sich das Bundesland verpflichtet hat und die in einem vorausgehenden raumordnerischen Entscheid genannt werden.
Diese Frage lässt sich nicht allgemeingültig beantworten. Maßgebend sind vielmehr Umstände des Einzelfalls. Allgemein ist die Ermittlung des 200-jährigen Hochwasserabflusses, um die es hier geht, mit gewissen Unsicherheiten belastet, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend hinweist. In welchem Umfang dies die Vergrößerung des Rückhaltevolumens einer Hochwasserschutzmaßnahme rechtfertigt, lässt sich nicht allgemein beantworten. Auch können noch weitere - je nach Einzelfall unterschiedliche - Unwägbarkeiten hinzukommen, die für die Dimensionierung des planfestgestellten Vorhabens bedeutsam sein können. So weist das Berufungsgericht im vorliegenden Fall darauf hin, dass hier noch nicht alle Rückhaltungen, die in den raumordnerischen Entscheidungen aufgezählt wurden, bereits in Betrieb genommen oder auch nur bestandskräftig planfestgestellt worden sind, womit weitere Unwägbarkeiten für die Erreichung des Gesamtziels verbunden sind.
d) Weiter hält die Beschwerde sinngemäß die Frage für klärungsbedürftig,
ob eine "dynamische Verweisung" von Landesgesetzen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes mit Bundesverfassungsrecht - insbesondere mit Art. 20 GG - vereinbar ist.
Dies lässt sich bejahen, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Die Zulässigkeit dynamischer Verweisungen ist grundsätzlich nicht ausgeschlossen (BVerfGE 47, 285 ). Zu beachten sind allerdings die allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen Verweisungsnormen wie alle anderen Rechtsvorschriften unterliegen, sowie die besonderen Anforderungen, die sich bei dynamischen Fremdverweisungen, d.h. bei Verweisungen auf die Norm eines anderen Normgebers ergeben. Bei Letzteren müssen die rechtsstaatlich-demokratischen Anforderungen und das Bundesstaatsprinzip beachtet werden (BVerfGE 60, 135 ).
Diesen Anforderungen werden die Verweisungen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes im Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes Rheinland-Pfalz und im Landeswassergesetz des Landes Rheinland-Pfalz gerecht: Da durch eine bundesrechtliche Regelung allein ein einheitliches Verwaltungsverfahrensrecht nicht zu erreichen gewesen war, hatten die Innenminister der Länder bereits 1976 beschlossen, nach Erlass des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes auf den Erlass von mit diesem Gesetz inhaltsgleichen Landesverwaltungsverfahrensgesetzen hinzuwirken. Alle Landesgesetzgeber haben in der Folgezeit dann inhaltsgleiche Landesverwaltungsverfahrensgesetze erlassen. Dies gilt nicht nur für die erste Fassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes, sondern auch für alle späteren Änderungen. Dadurch ist eine weitgehende Einheitlichkeit des Verfahrensrechts in Bund und Ländern erreicht worden, die auch in der Revisibilität von Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmen (§ 137 Abs. 1 Ziff. 2 VwGO), ihren Niederschlag gefunden hat. Während die Mehrzahl der Bundesländer vollständige Verwaltungsverfahrensgesetze erlassen hat, haben einige Länder - u.a. Rheinland-Pfalz - auf eigene Vollregelungen des Verwaltungsverfahrensrechts verzichtet und sich auf wenige vom Verwaltungsverfahrensgesetz abweichende Regelungen beschränkt, sowie im Übrigen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz verwiesen (vgl. § 1 Abs. 1 VwVfG RP). Außerdem verweist § 114 Abs. 1 LWG RP für wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren grundsätzlich auf die §§ 72 bis 77 VwVfG. Diese dynamischen Verweisungen auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes genügen nach zutreffender und überwiegender Auffassung den bundesverfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. Kopp/Ramsauer Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Auflage 2003, Einführung, Anmerkung 9 m.w.N.). Auch das Bundesverwaltungsgericht hat in zahlreichen Verfahren die Verwaltungsverfahrensgesetze des Landes Rheinland-Pfalz und der anderen Bundesländer (Berlin, Niedersachsen und Sachsen), die auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes verweisen, angewandt, ohne Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit zu haben.
e) Schließlich hält die Beschwerde für grundsätzlich klärungsbedürftig die Frage,
ob § 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG verfassungskonform einengend dahingehend ausgelegt werden muss, dass Abwägungsmängel, die grundrechtlich verbürgte Schutzgüter (insbesondere die Grundrechte aus Art. 14 und Art. 12 GG) betreffen, stets erheblich sind.
Diese Frage lässt sich verneinen, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Die bei der Abwägung zu berücksichtigenden "privaten Belange" genießen sehr häufig - wenn nicht sogar überwiegend - Grundrechtsschutz. Insbesondere ist das Eigentumsrecht des Art. 14 GG sehr häufig von Planfeststellungen berührt, denen - worauf die Beschwerde zu Recht hinweist - enteignungsrechtliche Vorwirkung zukommt. Dies ändert nichts an der Verfassungsmäßigkeit der Bestimmung des § 75 Abs. 1 a VwVfG und zwingt auch nicht zu einer einengenden Auslegung. Davon geht das Bundesverwaltungsgericht, ohne dies näher zu problematisieren, in ständiger Rechtsprechung aus (vgl. die in dem angefochtenen Urteil zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts).
Im Übrigen hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass eine Anwendung des § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG, der dem § 75 Abs. 1 a VwVfG entspricht, dem Grunde nach auch dann in Betracht kommt, wenn der Abwägungsvorgang deshalb fehlerhaft war, weil die Planfeststellungsbehörde die Gefährdung der Existenz eines Betriebs nicht ausreichend berücksichtigt hat (Urteil vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 16.03 - juris). Der Kläger hat nicht aufgezeigt, dass die Anwendung des § 75 Abs. 1 a VwVfG im konkreten Fall weitergehende Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft.
2. Es liegt auch kein geltend gemachter Verfahrensmangel vor, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt. Die Beschwerde meint, es hätte sich dem Oberverwaltungsgericht die Einholung eines Sachverständigengutachtens aufdrängen müssen, das unter Heranziehung aktueller Erkenntnisse über die Auswirkungen auf Belange des Naturschutzes zu der Frage Stellung nimmt, ob sich der Alternativstandort für die Hochwasserrückhaltung eignet und das Vorhaben dort ebenso gut verwirklicht werden kann wie an dem planfestgestellten Standort. Dies trifft nicht zu. Das Oberverwaltungsgericht hat sich in seinem Urteil ausführlich mit dem vom Kläger befürworteten Alternativstandort auseinander gesetzt (Urteilsabdruck S. 29 bis S. 36). Es ist zu dem Ergebnis gelangt, dass an dem planfestgestellten Standort aus der Sicht des Naturschutzes besonders sensible Bereiche in deutlich geringerem Umfang erfasst werden, als dies bei dem Alternativstandort der Fall wäre. An dem Alternativstandort könne das Vorhaben nicht ebenso gut verwirklicht werden, weil es dort nur unter erheblich schädlichen Auswirkungen für die Belange des Naturschutzes realisiert werden könnte. Zu diesem Ergebnis ist es auf Grund einer umfassenden und verfahrensfehlerfreien Würdigung vorliegender Sachverständigengutachten insbesondere aus den Jahren 1986 und 1993 gelangt. Die Einholung eines aktuellen Sachverständigengutachtens hierzu musste sich dem Oberverwaltungsgericht nicht aufdrängen. Die Beschwerde legt nicht dar, inwieweit die Belange des Naturschutzes an dem Alternativstandort im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht ein niedrigeres Gewicht haben könnten als im Zeitpunkt der Erstellung der Gutachten. Soweit die Beschwerde darauf hinweist, dass der Beklagte den Alternativstandort als zusätzlichen Standort in sein Hochwasserschutzkonzept einbezogen habe, legt sie nicht dar, dass dies aus neuen naturschutzfachlichen Erkenntnissen geschehen sein könnte. Auch besagt die Einbeziehung des Alternativstandorts in ein Hochwasserschutzkonzept nicht, dass und wenn ja in welchem Umfang dort Hochwasserschutzmaßnahmen mit dem Naturschutzrecht vereinbar sind.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 und § 72 Nr. 1 GKG.
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