BVerwG 7 B 16.21
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Juli 2022
durch
den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Korbmacher,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Schemmer und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Bähr
beschlossen:
Die Beschwerden der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 12. Mai 2021 werden zurückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Kläger zu 1 und 2 als Gesamtschuldner und die Kläger zu 15 bis 17 sowie der Kläger zu 44 jeweils zu 1/5.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 75000 € festgesetzt.
Gründe
I
1
Die Kläger wenden sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss, mit dem die Errichtung der Infrastruktur für ein Containerterminal im Hamburger Hafen genehmigt wird.
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Im April bzw. Juni 2009 beantragten die Beigeladenen bei der Beklagten die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens. Die Planfeststellungsunterlagen lagen in der Zeit vom 2. September 2009 bis zum 1. Oktober 2009 öffentlich aus. Am 20. und 21. Juni 2011 fand ein erster Erörterungstermin statt. Weitere Unterlagen, zu denen u. a. ein Fachbeitrag zur Wasserrahmenrichtlinie gehörte, lagen vom 6. Januar 2015 bis zum 5. Februar 2015 öffentlich aus. Ein weiterer Erörterungstermin fand am 22. Juni 2015 statt. Im Dezember 2015 legte die Beigeladene zu 1 der Beklagten eine Überarbeitung des Fachbeitrags zur Wasserrahmenrichtlinie vor, die hierzu die Stellungnahmen verschiedener Umweltvereinigungen sowie der zuständigen Fachbehörde einholte. Eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung führte die Beklagte insoweit nicht durch.
3
Am 28. November 2016 stellte die Beklagte den Plan "Westerweiterung des EUROGATE Container Terminal Hamburg (CTH)" fest. Das Verwaltungsgericht wies die Klagen der hiesigen Kläger ab. Ihre Berufungen sind vor dem Oberverwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben.
4
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richten sich die Beschwerden der Kläger.
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Die Beschwerden haben keinen Erfolg.
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1. Die Rechtssache hat nicht die ihr von den Klägern beigemessene grundsätzliche Bedeutung.
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Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO dargelegt werden, dass und inwiefern diese Voraussetzungen vorliegen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Dezember 2021 - 7 BN 2.21 - juris Rn. 5). An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.
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a) Die Frage,
"erfordert der verfahrensrechtliche Gehalt des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a) Ziff. i) bis iii) WRRL eine (erneute) Beteiligung der Öffentlichkeit, wenn im Verfahren ein aktualisierter Fachbeitrag WRRL vorgelegt wird, der unter anderem auf einer neuen Datengrundlage basiert oder richtet sich diese Frage ausschließlich nach dem Maßstab des Art. 6 UVP-RL",
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung, denn sie lässt sich anhand des Unionsrechts sowie der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts beantworten, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
9
Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i) der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1), zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission vom 30. Oktober 2014 (ABl. L 311 S. 32) – Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) – enthält nicht nur zwingende Vorgaben des materiellen Rechts, die bei der Zulassung eines Projekts - auch im Rahmen der Planfeststellung eines Gewässerausbaus nach § 68 Abs. 1 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) – strikt beachtet werden müssen (vgl. EuGH, Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 [ECLI:EU:C:2015:433] - Rn. 50 f.; BVerwG, Urteile vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20 Rn. 160 und vom 30. November 2020 - 9 A 5.20 - BVerwGE 170, 378 Rn. 34), sondern darüber hinaus auch Vorgaben für das behördliche Zulassungsverfahren (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2021 - 9 A 8.20 - juris Rn. 22). Danach sind die zuständigen Behörden verpflichtet, im Laufe des Genehmigungsverfahrens, und somit vor dem Erlass einer Entscheidung, zu prüfen, ob das Projekt negative Auswirkungen auf die Gewässer haben kann, die den Pflichten zuwiderliefen, die Verschlechterung des Zustands der Oberflächen- und Grundwasserkörper zu verhindern und diesen Zustand zu verbessern. Die diesbezüglichen Angaben hat der Vorhabenträger der Planfeststellungsbehörde vorzulegen; sie müssen so beschaffen sein, dass die Auswirkungen des Projekts auf die Gewässer anhand der insbesondere in Art. 4 Abs. 1 WRRL vorgesehenen Kriterien und Pflichten geprüft werden können. Die Informationen sind sodann der betroffenen Öffentlichkeit zugänglich zu machen.
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Wie die Zugänglichmachung der Informationen gegenüber der Öffentlichkeit zu erfolgen hat, hat der Europäische Gerichtshof jedoch nicht Art. 4 WRRL entnommen, sondern ausschließlich der Richtlinie 2011/92 EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1) - UVP-RL. Er leitet die vom Projektträger aufgrund der in Anwendung der Wasserrahmenrichtlinie vorzunehmenden Prüfung der Genehmigungsbehörde in jedem Fall vorzulegenden Informationen aus Art. 3 Buchst. b und Art. 5 Abs. 3 Buchst. b und c UVP-RL und nicht aus dem verfahrensrechtlichen Gehalt des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i) - iii) WRRL ab. Auch die Anforderungen, in welchem zeitlichen Rahmen und in welcher Art und Weise die nach Art. 3 und 5 UVP-RL vorzulegenden Informationen der betroffenen Öffentlichkeit zum Zweck der Anhörung vor der Genehmigung eines Projekts zugänglich gemacht werden müssen, entnimmt der Europäische Gerichtshof nicht der Wasserrahmenrichtlinie, sondern Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 3 UVP-RL. Der verfahrensrechtliche Gehalt des Verschlechterungsverbotes der Wasserrahmenrichtlinie erschöpft sich nach der Entscheidung ersichtlich in der Verpflichtung der zuständigen Behörde, im Laufe des Projektgenehmigungsverfahrens und damit vor dem Erlass einer Entscheidung zu prüfen, ob das Projekt negative Auswirkungen auf die Gewässer haben kann, die den Pflichten zuwiderliefen, die Verschlechterung des Zustandes des Oberflächen- und Grundwasserkörpers zu verhindern und diesen Zustand zu verbessern (EuGH, Urteil vom 28. Mai 2020 - C-535/18 [ECLI:EU:C:2020:391] - Rn. 76). Entgegen der Auffassung der Beschwerde ergibt sich aus Rn. 86 des genannten Urteils nichts Anderes. Der Europäische Gerichtshof stellt insoweit lediglich klar, dass die Öffentlichkeit aus den ihr zugänglich zu machenden Aktenstücken einen genauen Überblick über die Auswirkungen des fraglichen Projekts auf den Zustand der betroffenen Wasserkörper erlangen können muss, um die Einhaltung der sich aus Art. 4 WRRL folgenden Pflichten prüfen zu können. Damit betont der Europäische Gerichtshof den Zweck der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit, ohne hieraus Anforderungen an die Öffentlichkeitsbeteiligung selbst zu entwickeln. Dies verdeutlicht die unmittelbar folgende Randnummer, in der die Anforderungen an die Vollständigkeit der Akten erneut ausschließlich aus Art. 6 UVP-RL abgeleitet werden. Zutreffend weisen die Beigeladenen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Formulierungen des Europäischen Gerichtshofs insoweit als abschießend anzusehen sind. Einer erneuten Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf es daher nicht.
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Ob die für das streitgegenständliche Vorhaben durchgeführte Öffentlichkeitsbeteiligung den Maßgaben der UVP-Richtlinie entspricht, ist eine Frage des Einzelfalls, die einer grundsätzlichen Klärung im Revisionsverfahren nicht zugänglich ist. Dass der Streitfall in dieser Hinsicht einen weitergehenden fallübergreifenden Klärungsbedarf aufwirft, haben die Kläger nicht dargelegt, zumal sich die Frage, wie sie von den Klägern formuliert ist, im Revisionsverfahren nicht stellen würde. Mit der Formulierung in der Beschwerdebegründung, der aktualisierte Fachbeitrag basiere auf einem Austausch der Datengrundlage, gehen die Kläger von Tatsachen aus, die das Oberverwaltungsgericht so nicht festgestellt hat. Nach den Ausführungen des Berufungsgerichts nimmt der ergänzende wasserrechtliche Fachbeitrag vom 17. Dezember 2015 vielmehr zwar eine Neubewertung der wasserrechtlichen Fragestellungen anhand der vom Europäischen Gerichtshof im Urteil vom 1. Juli 2015 - C-461/13 - geklärten Rechtsmaßstäbe vor und stützt sich dabei u. a. auf aktuelle Zustands- und Potentialbewertungen. Eine nach Gegenstand, Systematik und Ermittlungstiefe neue oder über die bisherigen Untersuchungen wesentlich hinausgehende Prüfung der Umweltbetroffenheit stellt er jedoch nicht dar (vgl. zu diesen Kriterien für die Prüfung der Anstoßwirkung: BVerwG, Urteil vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 30).
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Abgesehen davon kann die Revision auch deshalb nicht zugelassen werden, weil es nach der angegriffenen Entscheidung auf die Frage nicht entscheidungserheblich ankäme. Ist die Berufungsentscheidung - wie hier - auf mehrere selbstständig tragende Begründungen gestützt, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird und vorliegt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2015 - 4 B 59.14 - juris Rn. 26). Das Oberverwaltungsgericht ist zu dem Ergebnis gelangt, dass ein - unterstellter - Verfahrensfehler jedenfalls im Sinne von § 4 Abs. 1a Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG) in Verbindung mit § 46 VwVfG unbeachtlich wäre, weil die unterbliebene Öffentlichkeitsbeteiligung im Hinblick auf den ergänzenden wasserrechtlichen Fachbeitrag die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Mit der bloßen Kritik an dieser vorinstanzlichen Rechtsanwendung nach Art einer Berufungsbegründung haben die Kläger einen Zulassungsgrund nicht dargelegt. Mithin kann die Begründung der Verfahrensfehlerfreiheit des Verzichts auf die erneute Öffentlichkeitsbeteiligung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert.
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b) Die Frage,
"kommt es bei der Bestimmung der grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle der Gesamtlärmbelastung allein auf den äquivalenten Dauerschallpegel an",
rechtfertigt die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung ebenfalls nicht, weil sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt ist. Danach kommt es bei der Bewertung der Störwirkung von Geräuschen grundsätzlich nicht auf die Gesamtbelastung, sondern allein auf die Lärmbeeinträchtigung an, die von dem zu errichtenden oder zu verändernden Vorhaben ausgeht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juni 2013 - 4 BN 21.13 - juris Rn. 3 m. w. N.). Eine Ermittlung der Lärmbeeinträchtigung nach Maßgabe eines Summenpegels - im Sinne einer summierten Lärmbelastung der Dauerschallpegel bei energetischer Addition - ist allerdings dann geboten, wenn wegen der in Rede stehenden Planung zusammen mit vorhandenen Vorbelastungen insgesamt eine Lärmbelastung zu erwarten ist, die mit Gesundheitsgefahren oder einem Eingriff in die Substanz des Eigentums verbunden ist. Dabei wird die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle für Wohngebiete grundsätzlich erst bei einem äquivalenten Dauerschallpegel von 70 db(A) tags und 60 dB(A) nachts angenommen (vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Mai 2009 - 9 A 72.07 - BVerwGE 134, 45 Rn. 69 und vom 19. Dezember 2017 - 7 A 7.17 - juris Rn. 46; Beschluss vom 25. April 2018 - 9 A 16.16 - juris Rn. 85 f.).
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Dem Vorbringen der Kläger lassen sich keine Gesichtspunkte entnehmen, die die Rechtsprechung, die das Abstellen auf die permanente Einwirkung durch energieäquivalente Dauerschallpegel mit dem Stand der Lärmwirkungsforschung begründet (vgl. BVerwG, Urteile vom 18. März 1998 - 11 A 55.96 - BVerwGE 106, 241 und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 377), in Frage stellen könnten. Nach wie vor erscheint der Dauerschallpegel als für die Lärmbeurteilung geeignetes und praktikables Maß. Deshalb bleiben Maximalpegel, denen allerdings erheblicher Einfluss auf die Höhe des Dauerschallpegels zukommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1998 - 11 A 55.96 - a. a. O.), als gesonderte Größe bei der Lärmschutzuntersuchung grundsätzlich außer Betracht. Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen getroffen, die im Revisionsverfahren Anlass geben könnten, die Eignung des äquivalenten Dauerschallpegels in Frage zu stellen.
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2. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich auch nicht das Vorliegen eines Verfahrensmangels im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, auf dem das angefochtene Urteil beruhen kann.
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a) Die Kläger zu 1 und 2 berufen sich zur Begründung auf den absoluten Revisionsgrund des § 138 Nr. 3 VwGO. Danach ist ein Urteil stets als auf der Verletzung von Bundesrecht beruhend anzusehen, wenn einem Beteiligten das rechtliche Gehör versagt war. Die Kläger zu 1 und 2 tragen hierzu vor, dass ihr in der mündlichen Verhandlung am 12. Mai 2021 gestellter Antrag auf Verlegung dieses Termins durch das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht abgelehnt worden sei. Ihnen sei es aus gesundheitlichen bzw. individuellen Gründen nicht möglich gewesen, über einen längeren Zeitraum eine medizinische Maske zur Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.
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Zwar kann ein rechtswidrig abgelehnter Terminverlegungsantrag eine Verletzung des Anspruchs eines Beteiligten auf Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) darstellen. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kommt dann in Betracht, wenn das Gericht einem Verlegungs- oder Vertagungsantrag nicht entspricht, obwohl dieser auf im Sinne des § 227 Abs. 1 Satz 1 ZPO i. V. m. § 173 Satz 1 VwGO erhebliche Gründe gestützt worden ist. Unter erheblichen Gründen sind solche Umstände zu verstehen, die auch und gerade zur Gewährleistung des rechtlichen Gehörs eine Zurückstellung des im Falle der Aufhebung bzw. Verlegung des bereits anberaumten Termins berührten Beschleunigungs- und Konzentrationsgebotes erfordern, weil sich der Beteiligte trotz aller zumutbaren eigenen Bemühungen nicht in hinreichender Weise rechtliches Gehör verschaffen konnte. Diese Gründe müssen dem Gericht von dem an der Terminswahrnehmung verhinderten Beteiligten dargetan werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2021 - 5 B 22.20 D - juris Rn. 9 m. w. N.).
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Die Beschwerde legt jedoch nicht dar, dass der von den Klägern zu 1 und 2 in der mündlichen Verhandlung gestellte Verlegungsantrag auf erhebliche Gründe im genannten Sinne gestützt war. Sie zeigt nicht auf, dass die Kläger zu 1 und 2 gegenüber dem Oberverwaltungsgericht in hinreichender Weise dargetan haben, aus unzumutbaren und von ihnen nicht verschuldeten Umständen heraus an der Teilnahme an der mündlichen Verhandlung verhindert gewesen zu sein. Ihr Einwand, die für die mündliche Verhandlung angeordnete Maskenpflicht sei für sie unzumutbar gewesen, hätte den Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nahegelegt. Einen solchen Antrag haben die anwaltlich vertretenen Kläger zu 1 und 2 nicht gestellt. Davon abgesehen genügt zur Gewährleistung rechtlichen Gehörs regelmäßig die Anwesenheit der Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2018 - 2 B 63.17 - Buchholz 310 § 95 VwGO Nr. 8 Rn. 12). Besondere Umstände, die die persönliche Anwesenheit der Kläger zu 1 und 2 in der mündlichen Verhandlung erfordert hätten, haben sie in ihren Verlegungsanträgen nicht dargetan.
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b) Auch der absolute Revisionsgrund des § 138 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor. Danach ist ein Urteil stets als auf der Verletzung von Bundesrecht beruhend anzusehen, wenn es auf eine mündliche Verhandlung ergangen ist, bei der die Vorschriften über die Öffentlichkeit des Verfahrens verletzt worden sind. Dass sich eine sitzungspolizeiliche Anordnung nach § 176 Abs. 1 GVG zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im Gerichtssaal im Mai 2021 nicht (mehr) auf vernünftige Gründe des Gemeinwohls stützen konnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. September 2020 - 1 BvR 1948/20 - juris Rn. 4), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich (vgl. Robert-Koch-Institut, Epidemiologisches Bulletin 19/2021 vom 12. Mai 2021). Die Kläger zu 1 und 2 können sich zudem schon deshalb nicht auf die fehlende Öffentlichkeit des Verfahrens berufen, weil sie von der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht nicht ausgeschlossen wurden und von der Möglichkeit der Beantragung einer Ausnahme von der Maskenpflicht - wie dargelegt - keinen Gebrauch gemacht haben.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 und 2, § 162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.