BVerwG 7 B 19.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. Januar 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Brandt
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Dezember 2009 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 1 000 000 € festgesetzt.
Gründe
I
1
Die Klägerin begehrt eine wasserrechtliche Planfeststellung. Sie beabsichtigt, im Gebiet der Stadt D. auf einer über 10 ha großen Fläche, die sich nordwestlich an ein seit den 1970er Jahren ausgebeutetes Abgrabungsgebiet anschließt, unter Aufschluss des Grundwassers Kies und Sand abzubauen. Nach Abschluss des Abbaus soll ein offener, sich mit einem bestehenden Baggersee verbindender See verbleiben.
2
Der Beklagte lehnte die beantragte Planfeststellung ab. Dem Vorhaben stünden zwingende Versagungsgründe entgegen. Diese ergäben sich unter anderem aus dem Gebietsentwicklungsplan (GEP) für den Regierungsbezirk Düsseldorf. Dieser weise sogenannte Abgrabungsbereiche bzw. Abgrabungskonzentrationszonen aus; in einem solchen Bereich liege das Vorhabengrundstück nicht.
3
Im Dezember 2008 wurde die 51. Änderung des GEP 1999 öffentlich bekannt gemacht. Darin wurde das Kap. 3.12 zur Rohstoffgewinnung in Teilen neu gefasst. Bereits in der Ursprungsfassung sah der GEP 1999 vor, Abgrabungen seien nur innerhalb dargestellter Abgrabungsbereiche vorzunehmen. Mit der 51. Änderung wurden erstmals Sondierungsbereiche für künftige Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) als Grundlage für Fortschreibungen dargestellt. Reagiert wurde damit auf in einem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 - geäußerte Zweifel an der planerischen Konzeption. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 2 GEP 1999 in der Fassung der 51. Änderung ist in den zeichnerisch dargestellten Bereichen für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze deren Abbau zu gewährleisten. Nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 sind Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorzunehmen.
4
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Die Zulassung des Vorhabens sei zwingend zu versagen. Es widerspreche den im Gebietsentwicklungsplan 1999 festgelegten Zielen der Raumordnung. Die Vorhabenfläche liege außerhalb der dort dargestellten Abgrabungsbereiche. Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 1999 habe durch die 51. Änderung als Ziel der Raumordnung Wirksamkeit erlangt. Die Festsetzung von Konzentrationszonen für die Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze sei formell und materiell wirksam.
5
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.
6
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil ist unbegründet. Es liegt keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO abschließend aufgezählten Gründe für die Zulassung der Revision vor.
7
1. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - (BVerwGE 118, 33 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357).
8
Eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nur vor, wenn die Vorinstanz mit einem die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (stRspr; vgl. u.a. Beschluss vom 1. September 1997 - BVerwG 8 B 144.97 - Buchholz 406.11 § 128 BauGB Nr. 50 S. 11). Daran fehlt es hier.
9
Die Klägerin meint, das Oberverwaltungsgericht sei der Auffassung, der Träger der Regionalplanung erfülle die Anforderung an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept bei der Festlegung von Konzentrationszonen schon dann, wenn er die Abwägung aller beachtlichen Belange nur auf die positiv festgelegten Standorte erstrecke. Demgegenüber habe das Bundesverwaltungsgericht in dem herangezogenen Urteil entschieden, die Abwägung aller beachtlichen Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken.
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a) Ohne dass dies hier abschließend zu entscheiden ist, kann zwar zu Gunsten der Beschwerde unterstellt werden, dass in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts und in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rechtssätze in Anwendung derselben Rechtsvorschrift aufgestellt worden sind. Das Oberverwaltungsgericht hat die Festsetzung der Konzentrationszonen nicht nur an dem zum Zeitpunkt der 51. Änderung des GEP geltenden § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 LPlG NRW in Verbindung mit den nach Art. 75 GG Abs. 1 Nr. 4 GG a.F. als Rahmenrecht geltenden Vorschriften des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2 ROG, sondern auch an dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot gemessen.
11
Das in Bezug genommene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat den Rechtssatz, die Abwägung aller Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken, in erster Linie in den Kontext von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gestellt (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 36). Normativ verortet wird er jedoch nicht in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, sondern im planungsrechtlichen Abwägungsgebot.
12
Damit stellen das Bundesverwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht - jedenfalls auch - Rechtssätze zum planungsrechtlichen Abwägungsgebot auf. Dieses wurzelt unmittelbar im Bundesverfassungsrecht und folgt unabhängig von einer gesetzlichen Positivierung aus dem Wesen rechtsstaatlicher Planung (Urteil vom 11. Dezember 1981 - BVerwG 4 C 69.78 - BVerwGE 64, 270 = Buchholz 407.56 NStrG Nr. 1).
13
b) Die vom Berufungsgericht zum planungsrechtlichen Abwägungsgebot aufgestellten Rechtssätze weichen aber nicht von denen in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ab.
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Das Bundesverwaltungsgericht ist in der genannten Entscheidung von folgenden Grundsätzen ausgegangen: Der Ausschluss von Vorhaben auf Teilen des Plangebiets lasse sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstelle, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzten. Dem Plan müsse daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht werde. Die Abwägung aller beachtlichen Belange müsse sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen - im entschiedenen Fall der Windenergienutzung - im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, sei der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung sei dem Plangeber jedoch verwehrt. Er müsse die Entscheidung des Gesetzgebers, gewisse Vorhaben (Windenergieanlagen) im Außenbereich zu privilegieren, beachten und dafür im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Eine Verhinderungsplanung liege allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führe (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 37).
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Dem darin aufgestellten Rechtssatz, die Abwägung habe sich auch auf die ausgeschlossenen Gebiete zu erstrecken, hat das Oberverwaltungsgericht die Gefolgschaft nicht verweigert. Die Gründe des Urteils dazu lauten wie folgt: Die Belange der Eigentümer von nach den örtlichen Gegebenheiten potenziell für Abgrabungen nutzbaren Flächen seien nicht deshalb systematisch fehlerhaft in die Abwägung einbezogen worden, weil der Regionalrat ihnen nicht im Einzelnen nachgegangen sei. Angesichts des hohen wirtschaftlichen Wertes der großflächig vorhandenen abbauwürdigen Vorkommen an Kies und Sand leuchte es ein und sei fehlerfrei, dass, wie es in den Erläuterungen zu Kap. 3.12 Ziel 1 GEP sowie im Umweltbericht ausdrücklich heiße, neben den in den jeweiligen Aufstellungsverfahren konkret angemeldeten oder sonst bekannt gewordenen Interessen an einer Darstellung bestimmter Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereich generell ein Interesse von Grundstückseigentümern an einer Nutzung ihrer Flächen zur Rohstoffgewinnung unterstellt und als typisierte Größe in die Abwägung einbezogen worden sei. Die Möglichkeit einer typisierenden Betrachtungsweise sei der Raumordnung eigen. Einer differenzierten Ermittlung und Bewertung der privaten Interessen von Grundstückseigentümern hinsichtlich der Darstellung ihrer Flächen als Abgrabungs- oder Sondierungsbereiche habe es nicht bedurft. Soweit Interessen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung konkret verdeutlicht worden seien, seien sie im Einzelnen betrachtet worden. Das Oberverwaltungsgericht stellt unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts den Obersatz auf, die landesplanerische Ausweisung von Konzentrationszonen fordere ein auf den gesamten Planungsraum bezogenes schlüssiges Planungskonzept, bei dem sich bestimmte raumbedeutsame Funktionen und Nutzungen an einer Stelle und der Ausschluss an anderer Stelle bedingen. Die positive Komponente dürfe kein bloßes „Feigenblatt sein“, das auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinauslaufe. Das verlange, dass sich die betroffenen Vorhaben an den positiv festgesetzten Standorten gegenüber mit ihnen nicht zu vereinbarenden Nutzungen durchsetzten und ihnen in substanzieller Weise Raum verschafft werde. Weiter wird ausgeführt, die Abgrabungs- und Sondierungsbereiche seien ohne erhebliche Abwägungsmängel festgelegt worden, sie beruhten auf einem schlüssigen gesamträumlichen Konzept. Grundgedanke von Kap. 3.12 Ziel 1 GEP sei es, die Standorte von Abgrabungen so zu steuern, dass Abgrabungsvorhaben nur in relativ konfliktarmen Bereichen realisiert werden könnten.
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Daraus ergibt sich, dass das Oberverwaltungsgericht weder ausdrücklich noch sinngemäß einen abweichenden Rechtssatz aufgestellt hat, sondern erkannt hat, dass sich die Abwägung allgemein auf die potenziell für Abgrabungen nutzbaren Standorte zu erstrecken hat. Es ist zu dem Ergebnis gelangt, dass der Gebietsentwicklungsplan dem - aufgrund einer typisierenden Betrachtungsweise - entspricht.
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2. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Rechtsfrage, ob
der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er die Abwägung aller beachtlichen Belange nicht auf sämtliche Potenzialflächen erstreckt, auf denen er das regionalplanerische Verbot begründen will,
die Zulassung der Revision nicht rechtfertigt.
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Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Sache, wenn sie eine fallübergreifende Rechtsfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, deren noch ausstehende höchstrichterliche Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 und vom 20. Februar 2002 - BVerwG 9 B 63.01 - NVwZ 2002, 1235 = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 32). Die Klärungsfähigkeit der Rechtsfrage setzt nicht nur voraus, dass sie nach den das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts im Revisionsverfahren entscheidungserheblich wäre (Beschluss vom 17. März 2000 - BVerwG 8 B 287.99 - BVerwGE 111, 61 = Buchholz 428 § 30a VermG Nr. 14), sondern auch, dass sie für die Vorinstanz entscheidungserheblich war (Beschluss vom 22. Mai 2008 - BVerwG 9 B 34.07 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 65).
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Daran fehlt es hier. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung die Abwägung nicht auf sämtliche Potenzialflächen erstreckt hat. Deshalb ist die ausdrücklich gestellte Frage nicht entscheidungserheblich. Im Übrigen sind die insoweit vom Träger der Planung zu beachtenden Vorgaben in der oben dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.
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3. Die Beschwerde hält weiter für grundsätzlich klärungsbedürftig folgende Rechtsfrage:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er das Rohstoffgewinnungsverbot auf Potenzialflächen allein deshalb erstreckt, weil ihm insoweit kein räumlich hinreichend konkretisiertes oder nur ein pauschal auf sämtliche Potenzialflächen bezogenes Abgrabungsinteresse bekannt gegeben worden ist?“
bzw.
„Darf der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) allein das Fehlen der Bekanntgabe eines räumlich hinreichend konkretisierten Abgrabungsinteresses oder die Bekanntgabe eines nur pauschal auf sämtliche Potenzialflächen bezogenen Abgrabungsinteresses als sachlichen Grund zur Begründung des Rohstoffgewinnungsverbots heranziehen?“
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a) Die von der Beschwerde formulierten Fragen sind nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung „allein“ auf die in den Fragen genannten Umstände abgestellt hat.
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b) Den formulierten Fragen lässt sich auch sinngemäß keine klärungsbedürftige Frage von allgemeiner Bedeutung entnehmen.
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Die allgemeinen Grundsätze zur Abwägung, auf denen das angefochtene Urteil beruht, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Welche Belange im Einzelnen in die Abwägung einzustellen sind, bestimmt sich demzufolge nach dem Gegenstand, der Reichweite und den Auswirkungen der konkreten Planung. Die nach Lage des Einzelfalls erfolgende Bestimmung der Abwägungserheblichkeit ist zu unterscheiden von der Frage, welche Ermittlungspflichten die Behörde aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes treffen. Die Behörde muss nur solche Umstände aufklären und sodann abwägend berücksichtigen, die für sie als entscheidungserheblich erkennbar sind. Dies ist der Fall, wenn sich die Abwägungserheblichkeit entweder aufdrängt oder wenn ein Planbetroffener Umstände, die nicht ohne Weiteres als abwägungserheblich erkennbar sind, im Zuge der Bürgerbeteiligung oder auf andere zulässige Weise rechtzeitig in das Planungsverfahren einbringt (Beschluss vom 7. Dezember 1988 - BVerwG 7 B 98.88 - Buchholz 451.22 AbfG Nr. 28). So ist für die Darstellung von Konzentrationszonen für die Nutzung der Windenergie entschieden, dass zum Abwägungsmaterial auch die privaten Belange der Eigentümer zur Windenergienutzung geeigneter Flächen gehören. Die Aufgaben der Raumordnung als einer umfassenden, übergeordneten Planung, ihre weiträumige Sichtweise und ihr Rahmencharakter berechtigen den Planungsträger allerdings, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357). Zudem ist insoweit geklärt, dass die Bereitschaft, die Nutzung der Windenergie auf bestimmten Grundstücken zu ermöglichen, bei der Abwägung zu berücksichtigen ist (Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 376). All dies gilt grundsätzlich auch für sonstige Konzentrationszonen. In diese Richtung zielen die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts, wenn es auf die in der Meldung von Abgrabungsinteressen liegende Selbsteinschätzung von der Abbauwürdigkeit der Lagerstätten und die sich daraus ergebende Aussicht auf die Realisierung einer Abgrabung abstellt (UA S. 58).
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Weitergehende verallgemeinerungsfähige Gesichtspunkte werfen die Fragen auch sinngemäß nicht auf. Im Kern richten sie sich gegen die Richtigkeit der konkreten Abwägungsentscheidung. Eine über den konkreten Einzelfall hinausgehende, in verallgemeinerungsfähiger Weise klärungsfähige und klärungsbedürftige Rechtsfrage fehlt in der Regel aber bei einer auf die konkrete, detailbezogene Ausgestaltung der Planung abhebenden Fragestellung (Beschluss vom 13. Oktober 2010 - BVerwG 7 B 50.10 ).
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4. Die Beschwerde sieht eine weitere Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 2003 (a.a.O.) sinngemäß darin, das Oberverwaltungsgericht sei der Auffassung, die Konzentration bestimmter Nutzungen sei zulässig, wenn sie zu einer ausreichenden Verfügbarkeit von Positivbereichen im Plangebiet führe. Das Bundesverwaltungsgericht hingegen stelle darauf ab, ob der konzentrierten Nutzung substanziell Raum verschafft werde.
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a) Insoweit wird eine Abweichung nicht prozessordnungsgemäß (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) dargelegt. Worin sich die Anforderungen aus einem „ausreichenden“ und einem „substanziellen“ Raum für bestimmte Nutzungen unterscheiden sollen, wird nicht greifbar. Die Beschwerde führt selbst aus, dass die Begriffe vom Bundesverwaltungsgericht an anderer Stelle synonym verwendet wurden (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 364). Weiterhin zitiert sie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich die Grenze zu einer unzulässigen Negativplanung nicht abstrakt bestimmen lässt (Beschluss vom 12. Juli 2006 - BVerwG 4 B 49.06 - ZfBR 2006, 679), und macht geltend, es gehe letztlich um die vom Bundesverwaltungsgericht bisher nicht beantwortete Frage, welche Faktoren die Größenordnung der für die konzentrierte Nutzung vorgesehenen Fläche bestimmten bzw. in welcher Größenordnung Vorranggebiete geschaffen werden müssten, um die erforderliche Substanzialität bejahen und das regionalplanerische Verbot rechtfertigen zu können (vgl. hierzu unten 5.). Eine Divergenz steht damit aber gerade nicht in Rede.
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b) Im Übrigen weicht das Berufungsurteil nicht von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts ab. Dies ergibt sich aus der unter 1. dargestellten Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts.
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5. Die Beschwerde hält außerdem folgende Rechtsfrage für grundsätzlich klärungsbedürftig:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen des planerischen Substanzgebots, wenn der Planungsraum Potenzialflächen im Umfang von weit mehr als 20 % bietet, der Plangeber aber weit weniger als 20 % der Potenzialfläche als Vorranggebiete für die im übrigen Planungsraum verbotene Nutzung darstellt?“
bzw.
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen des planerischen Substanzgebots, wenn der Planungsraum Potenzialflächen offensichtlich in erheblichem Umfang bietet, der Plangeber aber weitaus weniger Potenzialflächen als Vorranggebiete für die im übrigen Planungsraum verbotene Nutzung darstellt, als am Maßstab der Flächen, die ohne Konzentrationsplanung in Anspruch genommen werden dürften?“
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In beiden Varianten zielt die Frage sinngemäß darauf ab, ob sich eine nähere Konkretisierung des Substanzgebots aus dem Verhältnis zwischen Flächen, die ohne Konzentration bestimmten Nutzungen rechtmäßig zur Verfügung stünden, und festgesetzten Vorranggebieten ergibt. Diese Frage lässt sich, soweit sie von fallübergreifender Bedeutung und entscheidungserheblich ist, auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf.
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In seiner Rechtsprechung zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, die Ausschlusswirkung sei an das Erfordernis einer Ausweisung durch Ziele der Raumordnung an anderer Stelle geknüpft. Damit trage der Gesetzgeber der Privilegierungsentscheidung in § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB Rechnung: Das Zurücktreten in Teilen des Plangebiets lasse sich nur rechtfertigen, wenn der Planungsträger sicherstelle, dass sich die privilegierten Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzten. Der Planungsträger müsse der Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen, indem er der privilegierten Nutzung in substanzieller Weise Raum schaffe. Nur auf diese Weise könne er den Vorwurf der unzulässigen „Negativplanung“ entkräften (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357). Eine „Verhinderungsplanung“ liege allerdings nicht schon davon vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führe (Urteil vom 13. März 2003 a.a.O. S. 37). Die Anforderungen, die das Abwägungsgebot an eine wirksame Konzentrationsflächenplanung stellt, sind damit geklärt (Urteil vom 20. Mai 2010 - BVerwG 4 C 7.09 - NuR 2010, 640 ).
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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Konzentrationszonen ist weiter geklärt, dass sich nicht abstrakt bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen Negativplanung verläuft. Maßgeblich sind danach die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum. Größenangaben sind, isoliert betrachtet, als Kriterium ungeeignet. Die Relation zwischen der Gesamtfläche der Konzentrationszonen einerseits und den überhaupt geeigneten Potenzialflächen andererseits kann, muss aber nicht auf das Vorliegen einer Verhinderungsplanung schließen lassen. Maßgeblich sind die Umstände des Einzelfalls (Beschluss vom 12. Juli 2006 - BVerwG 4 B 49.06 - ZfBR 2006, 679 ). In seinem Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - (Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 376) hat das Bundesverwaltungsgericht diesen Ansatz gegen Kritik aus der Literatur aufrechterhalten (vgl. Gatz, jurisPR-BVerwG 11/2008 Anm. 3).
32
Diese Rechtsprechung lässt sich grundsätzlich auf die Darstellung von Flächen zur Konzentration des Abbaus oberflächennaher Bodenschätze übertragen (so auch OVG Koblenz, Urteil vom 28. Februar 2008 - 1 C 11131/07 - BauR 2008, 1101 ). Anlagen des oberflächennahen Rohstoffabbaus sind ebenso wie Windkraftanlagen im Außenbereich privilegiert. Sie stellen ortsgebundene gewerbliche Betriebe im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB dar, weil sie ihrem Wesen und Gegenstand nach auf die geologische Eigenart der fraglichen Abbaugebiete angewiesen sind (vgl. Urteil vom 5. Juli 1974 - BVerwG 4 C 76.71 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 112). Dieser Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers ist ebenfalls Rechnung zu tragen. Die dahinter stehende Wertung greift grundsätzlich auch, wenn die Anwendung von § 35 BauGB im Einzelfall durch § 38 BauGB ausgeschlossen ist (vgl. dazu Runkel, in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB, Stand: 1. Juni 2010, § 38 Rn. 34). Dies gilt umso mehr als das Konzept der Konzentrationszonen für Windkraftanlagen sich an der älteren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Konzentration von Abgrabungsflächen für den Kiesabbau orientiert (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355 unter Verweis auf Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300). Ob im Hinblick darauf, dass Abgrabungen Flächen praktisch verbrauchen und nur sehr eingeschränkt Folgenutzungen zulassen, dem Substanzgebot bereits Genüge getan sein kann, wenn der Gewinnung von Bodenschätzen unter Einschluss der in der Vergangenheit ermöglichten Abgrabungen substanziell Raum eingeräumt worden ist, ob es auch Planräume geben kann, in denen Abgrabungen gänzlich ausgeschlossen werden können und ob insoweit bei Abgrabungen etwas anderes gilt als bei Windkraftanlagen, kann dahinstehen, denn diese Fragen sind hier nicht entscheidungserheblich; würde ihre Beantwortung allenfalls dazu führen, dass Abgrabungen weitergehend bzw. leichter ausgeschlossen werden können als Windenergieanlagen.
33
6. Auch eine Abweichung (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. November 2005 - BVerwG 4 B 66.05 - (Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 369) liegt nicht vor. Die Beschwerde entnimmt dem Berufungsurteil den Rechtssatz, der Plangeber erfülle die Anforderungen an die Begründung eines regionalplanerischen Verbots, wenn er seine Betrachtung auf Interessenbereiche beschränke, die die Grundeigentümer und/oder Unternehmen der Rohstoffwirtschaft an- oder nachgemeldet hätten. Voraussetzung sei nur, dass er diese Interessenbereiche in zulässiger Weise von Tabu- und Ausschlussflächen abgrenze und dies im Ergebnis zu ausreichender Verfügbarkeit von Positivbereichen führe. Dem vorgenannten Beschluss vom 28. November 2005 entnimmt die Beschwerde hingegen den Rechtssatz, der Träger der Regionalplanung habe auch innerhalb aller nach Abzug der Tabu- und Ausschlussflächen verbleibenden Potenzialflächen eine sachgerechte Auswahl zu treffen, weil sich die Abwägung aller beachtlichen Belange auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken müsse.
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Das Berufungsgericht hat aber den ihm unterstellten Rechtssatz nicht aufgestellt. Wie oben unter 1. bereits ausgeführt, hat es den Standpunkt eingenommen, die Abwägung müsse sich auch auf die Flächen erstrecken, auf denen die Gewinnung von Kies ausgeschlossen werden solle. Wenn die Beschwerdeschrift rügt, das Berufungsgericht habe der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht „die erforderliche Reverenz erwiesen“, zielt sie auf einen vermeintlichen Fehler in der Subsumtion.
35
7. Das angegriffene Urteil weicht auch nicht ab von dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - (ZUR 2010, 96). Die Beschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht habe den Rechtssatz aufgestellt, die Zusammenstellung sowie Gewichtung des eingestellten Abwägungsmaterials sei methodisch sachgerecht und fehlerfrei, wenn der Plangeber bei der Ermittlung der Potenzialflächen abstrakt definierte Kriterien im Verlauf der weiteren Planungsschritte flächenbezogen erneut auf die Möglichkeit der Überwindung im Rahmen einer Ausnahme oder Befreiung (Zielabweichungsverfahren) untersuche. Der vorgenannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts entnimmt die Beschwerde hingegen den Rechtssatz, der Plangeber habe eine bestimmte Stufenfolge zu beachten. Auf der ersten Stufe seien die sog. Potenzialflächen durch das Abscheiden von Verbotszonen zu ermitteln. Dabei seien die zur Ermittlung der Potenzialflächen dezinierten Kriterien einheitlich anzuwenden. Für eine differenzierte „ortsbezogene“ Anwendung der Ausschlusskriterien sei hier kein Raum. Die Betrachtung der konkreten örtlichen Verhältnisse erfolge erst auf der nächsten Stufe, wo es darum gehe, für die jeweilige Potenzialfläche im Wege der Abwägung zu entscheiden, ob sich auf ihr die konzentrierte oder eine andere Nutzung durchsetzen solle. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts enthält aber den Rechtssatz, den die Beschwerde ihm entnehmen zu können meint, weder ausdrücklich noch konkludent.
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Zu der Frage, ob der Plangeber bei der Ermittlung der Potenzialflächen abstrakt definierte Kriterien im Verlaufe weiterer Planungsschritte flächenbezogen erneut auf die Möglichkeit zur Überwindung im Rahmen einer Ausnahme oder Befreiung untersuchen kann, verhält es sich überhaupt nicht. Die Beschwerdebegründung zitiert denn auch nicht das Oberverwaltungsgericht, sondern aus den Planunterlagen und legt damit zugrunde, das Berufungsurteil habe sich diese Prüfungsreihenfolge zu eigen gemacht. Aber selbst den Erwägungen des Erläuterungsberichts, die in der Beschwerdebegründung wiedergegeben sind, lässt sich der zitierte Rechtsstandpunkt nicht entnehmen. Darin wird festgehalten, dass bestimmte Ausschlusskriterien unter atypischen Bedingungen nicht greifen. Ein Rechtssatzwiderspruch zu dem zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts liegt darin nicht. Dort hat das Bundesverwaltungsgericht allein entschieden, dass es mit einem schlüssigen Planungskonzept nicht vereinbar ist, wenn bestimmte weiche Restriktionskriterien mit dem Ziel der Darstellung von Konzentrationsflächen nur für diese zurückgestellt, im Übrigen jedoch, also generell, im Rahmen des Planungskonzepts beibehalten werden. Zu einer Abweichung von weichen Kriterien in atypischen Fällen verhält es sich nicht. Insoweit liegt es auf der Hand, dass ein solches Vorgehen grundsätzlich nicht zu beanstanden ist. Denn die o.g. Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts wurzeln im Gedanken der Gleichbehandlung, der einer Ungleichbehandlung atypischer Fälle aber nicht entgegen steht, sondern sie vielmehr gebieten kann. Wenn in den Planunterlagen auf das Zielabweichungsverfahren hingewiesen wird, ist das nicht zu beanstanden. Dieses ist im Raumordnungsrecht gesetzlich verankert (§ 11 ROG a.F., § 6 ROG n.F.).
37
Der Beschwerde ist zwar zuzugestehen, dass das Bundesverwaltungsgericht in dem zitierten Beschluss eine bestimmte gestufte Prüfungsreihenfolge aufgezeichnet hat, zu der sich das Berufungsurteil nicht verhält. Einen davon abweichenden Rechtsstandpunkt hat das Berufungsgericht aber nicht eingenommen (UA S. 60). Offen bleiben kann damit, ob in dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts die dargestellte Prüfungsreihenfolge als zwingend und nicht nur als eine sachgerechte unter mehreren zu einem schlüssigen Planungskonzept führende Methode verstanden wird.
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8. Aus dem Vorstehenden ergibt sich zugleich, dass die von der Beschwerde für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage, ob
der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept erfüllt, wenn er die zur Ermittlung von Potenzialflächen abstrakt definierten Ausschlusskriterien nicht einheitlich, sondern bereits auf der Stufe der Ermittlung der Potenzialflächen differenziert ortsbezogen anwendet,
nicht entscheidungserheblich ist. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung in dieser Weise vorgegangen ist.
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9. Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf:
„Ist der LEP 1995 in der Auslegung des Berufungsgerichts, wonach der Export von Kies und Sand bei der Ermittlung des zu deckenden Versorgungsbedarfs nicht zu berücksichtigen ist, mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar?“
bzw.
„Ist es mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar, wenn die Ermittlung des Rohstoffbedarfs auf den inländischen Bedarf oder den Bedarf an im Planungsraum verwendeten Kies und Sand beschränkt wird?“
40
Beide Varianten der Frage sind nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. In der erstgenannten Variante wird keine Frage zur Auslegung von Bundesrecht gestellt. Auch der zweiten Variante lässt sich keine grundsätzlich klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts entnehmen. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, nach den Erläuterungen C. IV. 2.1 Landesentwicklungsplan (LEP) seien die abbauwürdigen Bodenschätze zur langfristigen Versorgung mit heimischen Rohstoffen zu sichern. Nach den Erläuterungen seien diese Bereiche so auszuwählen, dass deren Inanspruchnahme die Versorgung von Wirtschaft und Bevölkerung mit nicht energetischen Rohstoffen für 25 Jahre sichere (UA S. 46 f.). Weiter wird dargelegt, für die Abschätzung des Versorgungsbedarfs komme es nicht auf die sich anhand selbst gesetzter Wertungen und Faktoren ergebende Flächennachfrage der rohstoffgewinnenden Industrie an. Denn C. IV. 2.1 LEP ziele auf die Versorgung der von heimischen Rohstoffen abhängigen Wirtschaft und Bevölkerung und damit auf die Verwendung der Rohstoffe nach ihrer Gewinnung. Letztlich gehe es hierbei um die Entwicklung des Landes Nordrhein-Westfalen und die den Rohstoffen dabei zukommende Bedeutung. Dementsprechend sei unter Versorgung auch mit Blick auf § 25 Abs. 4 LEPro nicht der Deckungsbedarf ausländischer Absatzmärkte für Rohstoffe zu verstehen (UA S. 48). Weiter heißt es zum Flächenansatz, dieser gehe bezogen auf die im Mittelpunkt des Vorbringens der Klägerin stehende und nach den vorliegenden Bedarfsberechnungen allenfalls kritische Langfristigkeit der Versorgung mit Kies und Sand von vornherein über die nach dem LEP einzubeziehenden Faktoren der Versorgung hinaus. Denn der Umfang der Abgrabungen nach Kies und Sand werde im Regierungsbezirk stark vom Export dieser Rohstoffe ins benachbarte Ausland beeinflusst. Der Export gehöre aber nicht zu den Erfordernissen der Versorgung nach C. IV. 2.1 LEP. Er belaufe sich, bezogen auf die Niederlande, nach Angaben im Arbeitsbericht „Rohstoffsicherung in NRW“ auf etwa ein Drittel der gesamten im Regierungsbezirk gewonnenen Menge an Kies und Sand. Aus der Einbeziehung der Flächen, die für Abgrabungen zum Export von Kies und Sand genutzt worden seien bzw. gegenwärtig und zukünftig genutzt würden, folge zugleich, dass die Bedarfsberechnung des Regionalrats, was den Zeitraum für die Sicherung der Versorgung angehe, jedenfalls im Ergebnis deutlich und hinreichend verlässlich auf der sicheren Seite liege (UA S. 49 ff., 51). Dabei handelt es sich jedoch um eine nicht entscheidungserhebliche Hilfserwägung, denn im Folgenden legt das Oberverwaltungsgericht die Annahme der Beklagten zu Grunde, wonach für die Gewinnung von Kies - einschließlich des für den Export benötigten - jährlich 161 ha benötigt werden (UA S. 51).
41
Zum Substanzgebot hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, der Gebietsentwicklungsplan eröffne für Abgrabungsvorhaben hinreichend substanziellen Raum; seine Auslegung auf die Deckung des Flächenbedarfs für einen Versorgungszeitraum von annähernd 25 Jahren und die mit den Sondierungsbereichen gesicherten Voraussetzungen für die Fortschreibung gewährleisteten, dass Abgrabungen in großem Umfang vorgenommen werden könnten. Auch angesichts der Größe des Regierungsbezirks und der flächenmäßigen Ausdehnung vorhandener abbauwürdiger Bodenschätze gingen die Restriktionen, die Kapitel 3.1.2 Ziel 1 GEP nach sich zögen, nicht so weit, dass von einer Verhinderungsplanung gesprochen werden könnte (UA S. 61).
42
Ob damit dem „planerischen Substanzgebot“ genüge getan wird, kann nur im vorliegenden Einzelfall und nicht fallübergreifend beantwortet werden. Die in der zweiten Variante aufgeworfene Frage stellt sich in dieser Form hier nicht.
43
10. Die Beschwerde hält anschließend folgende Frage für klärungsbedürftig:
„Verstößt der LEP NRW 1995 in der Auslegung des Berufungsgerichts, wonach der Export von Kies und Sand bei der Ermittlung des zu deckenden Versorgungsbedarfs nicht zu berücksichtigen ist, gegen Europarecht, weil er in dieser Auslegung eine Regelung darstellt, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar, mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern?“
bzw.
„Ist die auf den inländischen Bedarf beschränkte Ermittlung des Rohstoffbedarfs als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine Ausfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 35 AEUV zu qualifizieren?“
44
Mit der ersten Variante wird keine Frage zur Auslegung des Europarechts gestellt. Die zweite Variante der Frage ist nicht entscheidungserheblich. Wie oben ausgeführt trägt der Gebietsentwicklungsplan auch dem Rohstoffbedarf für den Export Rechnung und geht damit über den sich nach dem LEP ergebenden Bedarf hinaus. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf es auch deshalb nicht, weil die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen anhand der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ohne Weiteres zu beantworten und damit bereits geklärt sind.
45
Nach Art. 35 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der inhaltlich Art. 29 EGV entspricht, sind mengenmäßige Ausfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union bezieht sich diese Bestimmung auf nationale Maßnahmen, die spezifische Beschränkungen der Ausfuhrströme bezwecken oder bewirken und damit unterschiedliche Bedingungen für den Binnenhandel innerhalb eines Mitgliedstaates und seinen Außenhandel schaffen, so dass die nationale Produktion oder der Binnenmarkt des betroffenen Staates zum Nachteil der Produktion oder des Handels anderer Mitgliedstaaten einen besonderen Vorteil erlangt. Dies ist nicht der Fall, wenn Bestimmungen bei der Herstellung von Waren einer bestimmten Art ohne Unterscheidung danach anwendbar sind, ob diese für den nationalen Markt oder für die Ausfuhr bestimmt sind (EuGH, Urteile vom 8. November 1979 - Rs. C-15/79 - Slg. 1979, 3409 Rn. 7, vom 14. Juli 1981 - Rs. C-155/80 - Slg. 1981, 1993 Rn. 16, vom 25. Juni 1998 - Rs. C-203/96 - Slg. I-4075 Rn. 40 und vom 16. Mai 2000 - Rs. C-388/95 - Slg. I-3123 Rn. 40 f.).
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Eine Regelung wie die gegenständliche, die die abzubauende Menge an Kies kontingentiert und damit Rahmenbedingungen für alle in dem Plangebiet tätigen Unternehmen setzt, ohne eine unterschiedliche Behandlung aus Gründen der Staatsangehörigkeit vorzunehmen und ohne zwischen dem Binnen- und dem Außenhandel zu unterscheiden, ist daher nicht geeignet, eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 35 AEUV darzustellen. Die Auffassung der Klägerin, der Begriff der mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkung sei ebenfalls wie derjenige der mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung im Sinne des Art. 34 AEUV dahingehend zu verstehen, er erfasse jegliche Handelsregelung, die geeignet sei, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern, teilt der EuGH nicht (vgl. die o.g. Entscheidungen; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, 2003, Art. 29 EGV Rn. 4).
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11. Die Beschwerde erachtet für grundsätzlich bedeutsam auch die Rechtsfrage:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er die Planung allein an der Berechnung des Flächenbedarfs, den solche Vorhaben für einen bestimmten Zeitraum erzeugen, orientiert, nicht aber auch an dem Grundsatz der vorsorgenden Rohstoffsicherung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 4 Satz 4 Halbs. 2 ROG (§ 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG a.F.) ausrichtet, der einen lagerstättenbezogenen Schutz der im Planungsraum verfügbaren abbauwürdigen Lagerstätten unabhängig davon verlangt, ob aktuell eine Aufsuchungs- und Gewinnungstätigkeit zu erwarten ist?“
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Diese Frage ist nicht entscheidungserheblich. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Träger der Regionalplanung in dieser Weise vorgegangen ist. Auf § 2 Abs. 2 Nr. 9 Satz 3 ROG a.F. hat es mit keinem Wort Bezug genommen
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12. Weiterhin hält die Beschwerde folgende Frage für klärungsbedürftig:
„Ist es mit dem planerischen Substanzgebot, dessen Anforderungen der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) zu erfüllen hat, vereinbar, wenn er in die Bilanzierung der Positiv- und Negativflächen auch die Lagerstätten sichernde Wirkung sonstiger regionalplanerischer Festlegungen die beispielsweise den Freiraumschutz oder die Siedlungsentwicklung zum Gegenstand haben, einbezieht?“
50
Auch diese Frage ist nicht klärungsfähig, weil sie nicht entscheidungserheblich ist. Die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, der Regionalrat habe zusätzlich zur reinen Flächenbilanz weitere Gesichtspunkte einbezogen, hierzu gehörten nicht zuletzt die Erweiterungsmöglichkeit nach Kap. 3.12 Ziel 1 Nr. 5 GEP und die Lagerstätten sichernde Wirkung anderer Regelungen des GEP, steht allein im Zusammenhang mit der Prüfung, ob die Abgrabungs- und Sondierungsbereiche auch inhaltlich den Vorgaben des LEP genügen. Ein Bezug zum planerischen Substanzgebot ist in dem Urteil nicht hergestellt.
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13. Die Beschwerde wirft als grundsätzlich bedeutsame Frage auf:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er im Rahmen der erforderlichen Bestandsaufnahme der abbauwürdigen Lagerstätten die im Planungsraum unterschiedlichen Lagerstättenverhältnisse, insbesondere hinsichtlich der Rohstoffqualität, nicht ermittelt?“
52
Diese Frage ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Das Berufungsgericht hat darauf abgestellt, die Merkmale der Lagerstätten hätten keine Erkundung über das vom Regionalrat zur Verfügung stehende und von ihm ausgewertete Erkenntnismaterial hinaus erfordert (UA S. 61). Die Beschwerde führt selbst aus, die Mächtigkeiten der Kiesvorkommen seien untersucht worden, und moniert allein, die Ermittlung habe sich nicht auf die Qualität, insbesondere das Körnungsverhältnis erstreckt. Soweit es allein um diesen Aspekt geht, ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die für Konzentrationszonen bestimmten Flächen nicht so beschaffen sein müssen, dass sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleisten. Es reicht aus, wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene Nutzung gegeben sind (Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355). Auf die oben unter 3. genannte Rechtsprechung zum Umfang der Ermittlungspflicht der Behörde wird ergänzend Bezug genommen.
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14. Die Beschwerde wirft weiterhin als grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage auf:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) die Anforderungen an ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept, wenn er unter pauschalem Hinweis auf vorzusehende Planungssicherheit an bereits dargestellten, mit der Konzeption aber teilweise unvereinbaren Vorranggebieten festhält, obwohl er eine Untersuchung zur Frage unterlassen hat, ob jeweils standortbezogen ein schutzwürdiges Interesse an der Aufrechterhaltung dieser Vorranggebiete besteht?“
54
Eine klärungsbedürftige Frage von allgemeiner Bedeutung liegt darin nicht. Zum einen ist geklärt, dass der Planungsträger das Privatinteresse an bestimmten vorteilhaften Nutzungen auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einstellen kann (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357 - vgl. auch oben 3.). Umso mehr kann er davon ausgehen, dass das angemeldete Interesse an einer bestimmten Nutzung nicht aufgegeben ist. Zum anderen zielen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts auf eine Gesamtwürdigung der Verhältnisse des Einzelfalls, aus denen sich keine verallgemeinerungsfähige Frage ableiten lässt. Wenn die Beschwerde rügt, das Interesse der Betroffenen an der Aufrechterhaltung der dargestellten Abgrabungsbereiche wäre in die Abstellung einzustellen gewesen, es bestünden Zweifel, ob alle Planbetroffenen dasselbe, stets gleichgewichtig hohe Interesse an der Planungssicherheit hätten, greift sie das Urteil des Oberverwaltungsgerichts nach Art einer Revisionsbegründung als fehlerhaft an.
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15. Die Beschwerde erachtet für grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage,
„ob der Träger der Regionalplanung das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auf Vorhaben erstrecken darf, die weder raumbeanspruchend noch raumbeeinflussend im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG sind (Exzess des Regionalplangebers)“
bzw.
„berechtigt der Planvorbehalt den Träger der Regionalplanung dazu, das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auch auf nicht raumbeanspruchende Vorhaben allein deshalb zu erstrecken, weil er aus der Möglichkeit einer planlosen Durchführung solcher Vorhaben pauschal auf deren Raumbeeinflussung schließt?“
bzw.
„berechtigt der Planvorbehalt den Träger der Regionalplanung dazu, das Rohstoffgewinnungsverbot bei der Festlegung von Konzentrationszonen auch auf nicht raumbeanspruchende Vorhaben allein deshalb zu erstrecken, weil er die planlose Durchführung selbst solcher Vorhaben unterstellt, ohne die für die Raumbedeutsamkeit entscheidenden Voraussetzungen ermittelt bzw. die Frage beantwortet zu haben, ob sich die derart verbotenen Vorhaben an jedem potenziellen Standort im Planungsraum überhaupt regional bedeutsam auswirken oder ob sie die Funktion des Planungsraums insgesamt überhaupt signifikant beinträchtigen oder fördern können?“.
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a) In ihrer erstgenannten Variante ist die Frage nicht entscheidungserheblich. Das Berufungsgericht hat keinen Sachverhalt festgestellt, aus dem sich ergibt, dass der Träger der Regionalplanung in der in der Fragestellung unterstellten Weise verfahren ist. Es hat vielmehr zutreffend ausgeführt (UA S. 41), dass raumbedeutsam Planungen und sonstige Maßnahmen sind, durch die Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst wird (§ 3 Nr. 6 ROG a.F.).
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b) Für die zweitgenannte Formulierung gilt das Gleiche. Das Berufungsgericht hat in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 2. August 2002 - BVerwG 4 B 36.02 - BauR 2003, 837) darauf abgestellt, die Raumbedeutsamkeit einzelner Vorhaben beurteile sich nach den Umständen des Einzelfalls. Davon ausgehend hat es im Wege einer Gesamtbetrachtung angenommen, in dem konkreten Planungsraum seien jegliche Abgrabungen als raumbedeutsam einzustufen. Als wesentlich herangezogen hat es dabei die langjährige Nutzung des Regierungsbezirks für Abgrabungen, die Vielzahl vorhandener, zum Teil sehr ausgedehnter Baggerseen, die Häufung laufender und beabsichtigter Abgrabungsvorhaben, die intensive Nutzung des dicht besiedelten Raums sowie die Tatsache, dass Abgrabungen typischerweise Raum geradezu verbrauchten und kontinuierlich auf Ausdehnung angelegt seien. Weiterhin gestützt hat es sich auf die frühere Planlosigkeit der Inanspruchnahme des Regierungsbezirks für Abgrabungen (UA S. 41 f.).
58
c) Aus diesem Grunde ermöglicht auch die dritte Variante der Fragestellung die Zulassung der Revision nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht darauf abgestellt, der Plangeber brauche die für die Raumbedeutsamkeit entscheidenden Voraussetzungen nicht zu ermitteln bzw. die Frage nicht zu beantworten, ob sich verbotene Vorhaben überhaupt regionalbedeutsam auswirken oder ob sie die Funktion des Planungsraums insgesamt überhaupt signifikant beeinträchtigen oder fördern können. Im Übrigen greift die Beschwerde auch hier im Kern die Würdigung eines Einzelfalls an.
59
16. Die Beschwerde hält außerdem für grundsätzlich bedeutsam folgende Rechtsfrage:
„Scheidet bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) in einem Regionalplan ein Bedarf für eine Umweltprüfung in Bezug auf die von dem Abgrabungsverbot betroffenen Negativflächen schlechthin aus? Darf ein Träger der Regionalplanung deshalb den Umweltbericht auf die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung nur derjenigen Auswirkungen, die von den festgelegten Vorranggebieten ausgehen, beschränken?“
bzw.
„Ist ein vom Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) vorzulegender Umweltbericht in wesentlichen Punkten unvollständig, wenn sich die Ermittlung, die Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen des Plans nicht jeweils auch auf das Ausbleiben von Abgrabungen in allen hierfür in Betracht kommenden Potenzialflächen bezieht?“
60
Auch diese Frage ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
61
Unter Bezugnahme auf § 15 Abs. 1 Satz 2 LPlG und § 7 Abs. 5 ROG a.F. hat das Berufungsgericht zur Umweltprüfung ausgeführt, zu betrachten seien nur die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen der Durchführung des Plans. Die umweltbezogenen Auswirkungen der Sondierungsbereiche für künftige Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) gingen nach wie vor entscheidend auf die 32. Änderung zurück, bei der sie nach Maßgabe der seinerzeit einzuhaltenden Anforderungen einzubeziehen gewesen seien. Der mit der 51. Änderung bezweckte Ausschluss von Abgrabungen auf außerhalb der BSAB gelegenen Flächen habe erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt nicht hervorrufen können. Die rechtliche Verknüpfung zwischen Positivflächen und dem Ausschluss von Abgrabungen auf anderen (Negativ-)Flächen habe zur Folge, dass sich die potenziell nachteiligen umweltbezogenen Auswirkungen der Gesamtregelung auf die Positivflächen konzentrierten. Als umweltbezogene Auswirkungen der Positivflächen für die Negativflächen kämen von vornherein allein das Ausbleiben von Abgrabungen und deren Folgen in Betracht. Unter dem letztgenannten Blickwinkel scheide ein Bedarf für eine Umweltprüfung aber schlechthin aus (UA S. 35 f.).
62
Von der Beschwerde angesprochen ist zwar eine noch aktuelle Frage des revisiblen Rechts. Nach § 7 Abs. 5 ROG a.F. ist (in den von den Ländern zu schaffenden Rechtsgrundlagen, vgl. § 6 ROG a.F.) vorzusehen, dass bei der Aufstellung und Änderung von Raumordnungsplänen eine Umweltprüfung im Sinne der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme durchgeführt wird (Satz 1). In dem dabei gemäß den Kriterien des Anhangs 1 der Richtlinie 2001/42/EG zu erstellenden Umweltbericht sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen, die die Durchführung des Raumordnungsplans auf die Umwelt hat, sowie anderweitige Planungsmöglichkeiten unter Berücksichtigung der wesentlichen Zwecke des Raumordnungsplans zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten (Satz 2). In Anhang I zu der Richtlinie heißt es zu den voraussichtlichen erheblichen Umwelteinwirkungen, diese schlössen positive und negative Auswirkungen ein. Nach Art. 5 Abs. 2 der in Bezug genommenen Richtlinie enthält der Umweltbericht die Angaben, die vernünftigerweise verlangt werden können, und berücksichtigt dabei den gegenwärtigen Wissensstand und aktuelle Prüfmethoden, Inhalt und Detaillierungsgrad des Plans oder Programms, dessen Stellung im Entscheidungsprozess sowie das Ausmaß, in dem bestimmte Aspekte zur Vermeidung von Mehrfachprüfungen auf den unterschiedlichen Ebenen dieses Prozesses am besten geprüft werden können.
63
§ 7 Abs. 5 ROG a.F. stellt ausgelaufenes Recht dar. Bei § 9 ROG in der Fassung des Gesetzes zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 (BGBl I 2986) stellen sich die streitigen Fragen jedoch in gleicher Weise. Auch danach sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen des Raumordnungsplans zu ermitteln (§ 9 Abs. 1 Satz 1 ROG); die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Raumordnungsplans angemessenerweise verlangt werden kann (Satz 3). Zudem stehen hinter den vorgenannten nationalen Normen die Vorgaben aus der genannten Richtlinie 2001/42/EG, auf die gegebenenfalls unmittelbar zurückzugreifen wäre.
64
Die aufgeworfene Frage lässt sich aber auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation beantworten, ohne dass es hierzu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf (vgl. dazu Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 ). Aus Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie 2001/42/EG ergibt sich, dass es von den Umständen des Einzelfalls abhängt, welche Auswirkungen „vernünftigerweise“ in den Umweltbericht aufgenommen werden müssen und als erheblich anzusehen sind. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung kein „Suchverfahren“ ist, in dem alle nur erdenklichen Auswirkungen eines Vorhabens auf Umweltgüter und deren Wertigkeit bis in alle Einzelheiten und feinsten Verästelungen zu untersuchen wären (Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 113 zur Richtlinie 85/337/EWG und zum Begriff der erheblichen Umweltauswirkungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 UVPG). Weiterhin ist geklärt, dass es keine Rechtspflicht dahin gibt, die Umweltverträglichkeitsprüfung zur Vorbereitung von Auswahlentscheidungen zu nutzen (Urteil vom 19. Mai 1998 - BVerwG 4 C 11.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 138, 244 ). Darauf zielt die Argumentation der Klägerin aber ab. Bei Vorhaben, die in mehreren Varianten möglich sind, ist anerkannt, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung auf diejenige beschränkt werden kann, die ernstlich in Betracht kommt (BVerwG, a.a.O.). Daraus folgt aber zugleich, dass unter positiven erheblichen Umweltauswirkungen nicht solche gemeint sein können, die sich allein aus dem Unterbleiben eines Vorhabens an anderer Stelle ergeben. Soweit die von der Beschwerde gestellte Frage von fallübergreifender Bedeutung ist, ist deshalb deren erste Variante grundsätzlich zu bejahen und deren zweite Variante grundsätzlich zu verneinen. Dem trägt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rechnung.
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17. Die Beschwerde hält folgende Rechtsfrage für grundsätzlich bedeutsam:
„Hat das Erfordernis eines gesamträumlichen Planungskonzeptes bei der Festlegung von Raumordnungsgebieten mit strikter außergebietlicher Ausschlusswirkung Auswirkungen auf die Anforderungen an die Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens einschließlich der Stellungnahmefristen?“
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Insoweit wird eine grundsätzlich bedeutsame Frage mit Blick auf die erforderliche Klärungserwartung nicht prozessordnungsgemäß dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
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18. Die Beschwerde erachtet sodann für klärungsbedürftig die Frage:
„Erfüllt der Träger der Regionalplanung bei der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) seine Pflicht zur Abstimmung seiner Planung mit den betroffenen Nachbarstaaten nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit (§ 16 ROG a.F.), wenn er die Ermittlung des Rohstoffbedarfs auf den inländischen Bedarf oder den Bedarf an im Planungsraum verwendeten Kies und Sand beschränkt?“
bzw.
„Steht die Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten für Vorhaben der Rohstoffgewinnung (Konzentrationszonen) auch dann mit der Pflicht zur grenzüberschreitenden Abstimmung gemäß § 16 ROG a.F. im Einklang, wenn dieser Festlegung von Konzentrationszonen eine nur auf den inländischen Rohstoffbedarf bezogene Bedarfsermittlung zugrunde gelegt worden ist.“
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Auch diese Frage ist nicht entscheidungserheblich. Auf die Pflicht zur grenzüberschreitenden Abstimmung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen nimmt die Vorinstanz weder ausdrücklich noch konkludent Bezug. In dem Urteil findet sich auch keinerlei tatsächliche Feststellung dazu, wie die grenzüberschreitende Abstimmung durchgeführt wurde.
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19. Die Revision sieht einen Verfahrensmangel gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO darin, das Berufungsgericht habe den vorhandenen Prozessstoff nicht ausgeschöpft. Es habe seine Auffassung, die Sicherung von abbauwürdigen Bodenschätzen zur langfristigen Versorgung mit heimischen Rohstoffen im Sinne von C. IV. 2.1 Abs. 1 LEP NRW 1995 habe nicht die Menge an Kies zu berücksichtigen, die für den Export ins benachbarte Ausland benötigt werde, allein mit dem Ziel einer bestimmten Gestaltung des Verfahrensgangs entwickelt. Motivation sei gewesen, den Streit zwischen der Klägerin und der Beigeladenen über die Einhaltung des Versorgungszeitraums dahinstehen lassen zu können. Es sei Sinn und Zweck der Verfahrensrüge, derartigen verfahrenslenkenden Kunstgriffen die Wirkung zu nehmen. Mit der virtuellen Reduktion des Bedarfs um den Exportanteil habe das Berufungsgericht auch gegen das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des verhandelnden Prozessstoffs, gegen Denkgesetze und gegen das Willkürverbot verstoßen. Beim Export handele es sich um einen nicht zu verhindernden Umstand.
70
Ein Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist damit bereits nicht prozessordnungsgemäß dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Das Vorbringen der Beschwerde zielt nicht auf den Verfahrensablauf, sondern die inhaltliche Richtigkeit der Auffassung des Berufungsgerichts. Worin der Verstoß gegen Denkgesetze oder den Überzeugungsgrundsatz (§ 108 Abs. 1 VwGO) liegen soll, wird nicht dargelegt. Im Übrigen übersieht die Beschwerde, dass bei der Prüfung, ob dem Oberverwaltungsgericht ein Verfahrensfehler unterlaufen ist, von dessen materiellrechtlichen Rechtsauffassung auszugehen ist.
71
20. Die Beschwerde rügt weiterhin einen Verfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen das Gebot der sachgerechten Ausschöpfung des vorhandenen Prozessstoffs, gegen Denkgesetze und gegen das Willkürverbot, der darin liege, dass das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, es sei im Planungsraum nicht zu Versorgungsengpässen gekommen. Auch insoweit ist ein Verfahrensmangel bereits nicht prozessordnungsgemäß dargelegt. Das Vorbringen richtet sich auch insoweit gegen die materiellrechtliche Richtigkeit des Urteils. Die Annahme der Beschwerde, das Berufungsurteil habe darauf abgestellt, ob es in den vergangenen 10 Jahren zu Versorgungsengpässen gekommen sei, und davon auf den Zeitraum rückgeschlossen, für den die Versorgung mit Kies im Planungsraum gesichert sei, findet darüber hinaus im Urteil keine Stütze. Dort heißt es schlichtweg, auf Versorgungsengpässe deute nichts hin (UA S. 50), ohne dass dabei ein Zeithorizont genannt wird.
72
21. Die Beschwerde hält schließlich für grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfrage,
„ob das Verhalten auf Beklagten- bzw. Beigeladenenseite im Termin zur mündlichen Verhandlung als stillschweigende Einwilligung in eine nicht schriftsätzlich angekündigte Änderung der Klage im Sinne von § 91 Abs. 2 VwGO anzusehen ist, wenn - ohne dass der Klageänderung widersprochen wird - nach Protokollierung der Anträge die Sach- und Rechtslage erörtert wird, und wenn auf Beklagten- und Beigeladenenseite jeweils nur anderen schriftsätzlich angekündigten Änderungen der Klage (hier: Fortsetzungsfeststellungsanträge) ausdrücklich widersprochen wurde“.
73
a) Die so gestellte Frage bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres zu verneinen. Der Begriff der Einlassung in § 91 Abs. 2 VwGO setzt danach voraus, dass sich der Beklagte mit Sachvortrag inhaltlich zur geänderten Klage äußert (Beschlüsse vom 25. Juni 2009 - BVerwG 9 B 20.09 - BeckRS 2009, 35598 und vom 3. März 1995 - BVerwG 4 B 26.95 - juris). Dass ein Klageabweisungsantrag unter üblichen Umständen nicht ohne Weiteres auch als Einlassung zu verstehen ist, ergibt sich aus der mutmaßlichen Zielrichtung des Abweisungsantrages. Aus dem Antrag, die Berufung zurückzuweisen, indiziell zu schließen, man sei gleichwohl mit einer sachlichen Behandlung des im Berufungsverfahren geänderten Klageantrags einverstanden, unterstellt einen Widerspruch im Verhalten, der nicht zu vermuten ist. § 91 VwGO fordert äußere Indizien dafür, dass ein Beklagter mit einer Änderung des Streitgegenstands einverstanden ist (Beschluss vom 3. März 1995 a.a.O.).
74
b) Wenn man den Vortrag der Klägerin gleichzeitig als Verfahrensrüge würdigt (vgl. dazu Beschluss vom 12. April 2001 - BVerwG 8 B 2.01 - NVwZ 2001, 918 = Buchholz 310 § 92 VwGO Nr. 13), kann sie damit ebenfalls nicht durchdringen. Ohne Verfahrensvorschriften zu verletzen, hat das Oberverwaltungsgericht den Hilfsantrag 5g der Klägerin als unzulässige Klageänderung, in die die übrigen Beteiligten nicht gemäß § 91 Abs. 2 VwGO eingewilligt haben, bewertet. Ein äußeres Indiz für das Einverständnis der Beklagten mit der sachlichen Behandlung der Klageerweiterung lässt sich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Berufungsgericht (vgl. UA S. 66 f. und GA Bd. XVI Bl. 5641 ff.) nicht entnehmen.
75
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).
76
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.