BVerwG 7 B 25.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. November 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und Guttenberger
beschlossen:
Die Beschwerde der Beigeladenen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 20. März 2009 wird zurückgewiesen.
Die Beigeladene trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 275 000 € festgesetzt.
Gründe
I
1
Die Klägerin, die Stadt L., wendet sich gegen einen Beschluss, durch den die beklagte Bezirksregierung ihr, gestützt auf § 31 des Gesetzes zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (DSchG NRW), die Verpflichtung auferlegt hat, ein im Eigentum der Beigeladenen stehendes Baudenkmal zu übernehmen.
2
Die Beigeladene ist Eigentümerin eines Grundstücks in L., das mit einer 1914 errichteten Strickwarenfabrik bebaut ist. Das Gebäude umfasst ein Erdgeschoss sowie drei Obergeschosse. Die Obergeschosse stehen seit Jahren leer. Das Erdgeschoss nutzt die Beigeladene durch Vermietung an verschiedene Einzelhändler.
3
Auf der Grundlage eines Bescheides vom 14. Dezember 1995 trug die Klägerin als untere Denkmalbehörde das Gebäude in die Denkmalliste ein. Die Rechtsmittel der Beigeladenen gegen die Eintragung blieben ohne Erfolg. Die Klägerin lehnte Anträge der Beigeladenen ab, ihr eine denkmalrechtliche Erlaubnis für den Austausch vorhandener Eisensprossenfenster gegen zweiflüglige weiße Kunststofffenster bzw. für den Abbruch des Denkmals zu erteilen.
4
Die Beigeladene beantragte bei der Beklagten, die Klägerin zur Übernahme des Denkmals zu verpflichten, weil das Gebäude aus denkmalrechtlichen Gründen nicht so verändert werden dürfe, dass es unter aktuellen Marktbedingungen wirtschaftlich nutzbar sei. Durch Beschluss vom 18. Dezember 2006 verpflichtete die beklagte Bezirksregierung die Klägerin, das Baudenkmal gegen Zahlung einer Entschädigung an die Beigeladene in Höhe von 1 275 000 € in ihr Eigentum zu übernehmen.
5
Die Klägerin hat gegen den Beschluss Anfechtungsklage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluss der Beklagten aufgehoben: Die Voraussetzungen des § 31 Satz 1 DSchG NRW für die Übernahme eines Denkmals in das Eigentum der Gemeinde lägen nicht vor. Die Beigeladene habe nicht ausreichend dargelegt, dass es ihr im Zeitpunkt der Übernahmeentscheidung wirtschaftlich unzumutbar gewesen sei, die ehemalige Strickwarenfabrik zu erhalten oder sie wie bisher gewerblich oder in einer anderen baurechtlich und denkmalrechtlich zulässigen Weise zu nutzen. Aus den von ihr im Verfahren vorgelegten Unterlagen folge im Gegenteil, dass zumindest die bisherige Nutzung des Denkmals so viele Einnahmen erbracht habe, dass das Denkmal sich „selbst tragen konnte“. Dies gelte sowohl für die unveränderte Nutzung des Gebäudes zur gewerblichen Vermietung ohne wesentliche Umbauten als auch für eine Fortführung der gewerblichen Nutzung des Gebäudes nach Anpassung an moderne Gebäudestandards sowie für eine zulässige andere Nutzung nach Umbau für Wohnzwecke.
6
Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beigeladenen.
7
Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
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1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
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a) Die Beigeladene wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
ob der Eigentümer die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Unzumutbarkeit trägt, das Denkmal zu behalten und es in der bisherigen oder in einer anderen zulässigen Weise zu nutzen.
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Diese Frage kann in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Die Antwort auf sie ergibt sich aus dem irrevisiblen Landesrecht. Wer die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einer Norm trägt und zu wessen Lasten es demnach geht, wenn diese Voraussetzungen unerweislich bleiben, ist keine Frage des bundesrechtlichen Verwaltungsprozessrechts. Die Darlegungs- und Beweislast ergibt sich vielmehr aus dem jeweiligen materiellen Recht, hier also aus dem Denkmalschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen.
11
Nicht klärungsbedürftig ist die eingeschränkte Fragestellung, ob § 31 DSchG NRW mit der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar ist, wenn dem Eigentümer die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen eines Übernahmeanspruchs aufgebürdet werden.
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Zwar soll der Übernahmeanspruch des Eigentümers nach § 31 DSchG NRW sicherstellen, dass sich die Belastung des Eigentums durch die Begründung der Denkmaleigenschaft und deren Folgen auch in Ausnahmefällen noch als verhältnismäßige und deshalb zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweist. Es liegt indes auf der Hand und bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass es dem Eigentümer zuzumuten ist, die Voraussetzungen für einen Übernahmeanspruch darzulegen. Welche Möglichkeiten sich bieten, ein Denkmal überhaupt zu nutzen, und wie die Wirtschaftlichkeit dieser Möglichkeiten einzuschätzen ist, sind Umstände, die im Lebensbereich des Eigentümers wurzeln und zu deren Klärung der Eigentümer deshalb regelmäßig ohne unzumutbare Schwierigkeiten im Stande ist. Zudem ist es - wie das Oberverwaltungsgericht mit Recht dargelegt hat - gerade wegen der Privatnützigkeit des Eigentums, die auch die Beigeladene betont, Sache des Eigentümers, ein Nutzungskonzept für das Denkmal zu entwickeln und auf seine Realisierbarkeit zu prüfen, und sich nicht ein solches Konzept von der Denkmalbehörde vorgeben zu lassen.
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b) Die Beigeladene möchte ferner die Frage geklärt wissen,
ob der Begriff der Unzumutbarkeit in § 31 DSchG NRW bedeutet, dass die Zumutbarkeitsgrenze noch nicht überschritten ist, solange die Bilanz eines kaufmännischen Unternehmens, insbesondere die Bilanz einer gesetzlichen Handelsgesellschaft, eine „schwarze Null“ aufweist.
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Wie die umfangreichen Ausführungen zu dieser Frage in der Beschwerdebegründung zeigen, geht es der Beigeladenen um die Frage, unter welchen Voraussetzungen einem Eigentümer im Hinblick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG die Erhaltung eines Denkmals aus wirtschaftlichen Gründen nicht mehr zumutbar ist.
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Soweit diese Frage überhaupt einer vom Einzelfall losgelösten, verallgemeinerungsfähigen Klärung zugänglich ist, rechtfertigt sie die Zulassung der Revision nicht, da sie bereits höchstrichterlich geklärt ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - (BVerfGE 100, 226) entschieden, dass die Versagung einer Genehmigung zur Beseitigung eines geschützten Baudenkmals mit Blick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG unverhältnismäßig ist, wenn für das Baudenkmal keine sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr besteht, also eine Verwendung, auf die der Eigentümer in zumutbarer Weise verwiesen werden könnte, sich nicht verwirklichen lässt. Kann der Eigentümer von einem Baudenkmal keinen vernünftigen Gebrauch machen und es praktisch auch nicht veräußern, wird die Privatnützigkeit des Eigentums nahezu vollständig beseitigt. Wie das Bundesverfassungsgericht ausführt (a.a.O. S. 243), nähert sich die Rechtsposition des Eigentümers damit einer Lage, in der sie den Namen „Eigentum“ nicht mehr verdient. Dem trägt § 31 DSchG NRW dadurch Rechnung, dass in dieser Lage der Eigentümer die Übernahme eines Denkmals beanspruchen kann, das er nicht mehr in zumutbarer Weise wirtschaftlich nutzen kann.
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Es ist Aufgabe der Tatsachengerichte, die vom Bundesverfassungsgericht insoweit entwickelten Grundsätze auf den Einzelfall anzuwenden. Wo die Grenze der Zumutbarkeit im Einzelnen verläuft und in welchem Umfang Eigentümer durch die Versagung einer Abbruchgenehmigung in unzumutbarer und daher ausgleichspflichtiger Weise betroffen werden, hängt von den konkreten Umständen des jeweiligen Sachverhalts ab und ist einer verallgemeinerungsfähigen Klärung in einem Revisionsverfahren nicht zugänglich (Beschluss vom 7. Februar 2002 - BVerwG 4 B 4.02 - Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 11).
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Das Oberverwaltungsgericht hat in Würdigung der Umstände des Einzelfalls angenommen, der Beigeladenen sei es wirtschaftlich zumutbar, die ehemalige Strickwarenfabrik zu erhalten und wie bisher durch Vermietung gewerblich zu nutzen. In Auswertung der Jahresabschlüsse und der Gewinn- und Verlustrechnungen der zurückliegenden Jahre hat das Oberverwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass nur in einem Jahr ein Verlust erwirtschaftet wurde, während im Übrigen Gewinne erzielt wurden. Aus diesen Daten hat es die Prognose abgeleitet, dass der Betrieb des Denkmals nicht dauerhaft defizitär sein werde. Dies wirft Fragen grundsätzlicher Bedeutung nicht auf.
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Soweit das Oberverwaltungsgericht die Voraussetzungen einer wirtschaftlichen Unzumutbarkeit verneint hat, wenn das Gebäude ohne wesentliche Umbauten unverändert zur gewerblichen Vermietung genutzt wird, war dafür angesichts der ausgewerteten Gewinn- und Verlustrechnungen die von der Beigeladenen in den Vordergrund gestellte Frage nicht erheblich, ob der Eigentümer auf eine Nutzung verwiesen werden darf, die lediglich dauerhafte Verluste vermeidet, oder ob die Nutzung auch eine Rendite des Kapitals abwerfen muss, das in dem Objekt steckt. Zwar hat das Oberverwaltungsgericht den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag der Beigeladenen, dass es ihr nicht zuzumuten gewesen sei, die Immobilie zu behalten, unter anderem mit der Begründung abgelehnt, den Ausführungen der Beigeladenen zu diesem Beweisthema sei zu entnehmen, dass sie der Ansicht sei, nur solche Nutzungen des Baudenkmals seien wirtschaftlich zumutbar, die eine Kapitalrendite von mindestens 5 % erwirtschafteten. Dem hat das Oberverwaltungsgericht in der Tat entgegengehalten, der Eigentümer könne auf eine Nutzung verwiesen werden, die lediglich zur Vermeidung dauerhafter Verluste führe. Diese Aussage bezieht sich in diesem Zusammenhang aber nur auf anderweitige als die bisherigen Nutzungen. Zudem hat das Oberverwaltungsgericht den Antrag mit der selbstständigen Begründung abgelehnt, er sei zu unsubstantiiert, weil er nicht darauf abziele, behauptete Tatsachen zu bestätigen, sondern entscheidungserhebliche Tatsachen erst zu ermitteln.
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Jedenfalls aus diesen Gründen hat die von der Beigeladenen ausdrücklich formulierte Frage mangels Klärungsfähigkeit in dem angestrebten Revisionsverfahren keine grundsätzliche Bedeutung.
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Im Übrigen missversteht die Beigeladene die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1999. Bis zur dort beschriebenen Grenze der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit stellt die Belastung des Eigentums durch Begründung einer Denkmaleigenschaft eine verhältnismäßige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums dar, die keines Ausgleichs - beispielsweise in Form eines Übernahmeanspruchs - bedarf. Das Oberverwaltungsgericht hat deshalb zu Recht angenommen, dass vor Erreichen der Grenze der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit, wie das Bundesverfassungsgericht sie umschreibt, ein Ausgleichsanspruch durch Übernahme des Eigentums verfassungsrechtlich nicht geboten ist.
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Die Beigeladene wirft in diesem Zusammenhang ferner die Frage auf, ob die vom Oberverwaltungsgericht vertretene Lehre von der „Zweistufigkeit des Verfahrens“ haltbar ist. Diese Frage ist nicht klärungsbedürftig.
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Das Oberverwaltungsgericht entnimmt dem nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz, dass bei der Begründung der Denkmaleigenschaft durch Eintragung in die Denkmalliste allein öffentliche Belange des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege, nicht hingegen gegenläufige wirtschaftliche Interessen des Eigentümers zu berücksichtigen sind. Die wirtschaftlichen Interessen des Eigentümers werden vielmehr erst nach Begründung der Denkmaleigenschaft bei der Erteilung denkmalrechtlicher Erlaubnisse für die Änderung oder den Abriss eines Denkmals oder eben für die Übernahme des Denkmals in das Eigentum der Gemeinde berücksichtigt. Die Beigeladene hält es demgegenüber für richtig, bereits bei der Begründung der Denkmaleigenschaft die dafür sprechenden öffentlichen Belange gegen die wirtschaftlichen Belange des Eigentümers abzuwägen. Hierauf kommt es indes nicht an, weil Gegenstand des Verfahrens nicht die Eintragung des Objekts in die Denkmalliste ist.
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2. Das angefochtene Urteil weicht nicht im Verständnis von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 - BVerwG 4 B 4.02 - (Buchholz 406.39 Denkmalschutzrecht Nr. 11) ab. Eine Abweichung von Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ist bereits nicht prozessordnungsgemäß dargelegt.
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a) Die Beigeladene entnimmt der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Februar 2002 den Rechtssatz, die maßgebliche Grenze der Zumutbarkeit sei erreicht, wenn der Eigentümer keinen vernünftigen Gebrauch von dem Objekt mehr machen und es auch nicht veräußern könne. Das Oberverwaltungsgericht hat weder ausdrücklich noch sinngemäß einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt. Was die Beigeladene tatsächlich beanstandet, ist die Anwendung eines als solchen nicht in Frage gestellten abstrakten Rechtssatzes auf den Einzelfall. Das stellt aber keine Abweichung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO dar.
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b) Soweit die Beigeladene pauschal auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts verweist, die sie im Zusammenhang mit ihren Darlegungen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache herangezogen hat, hat sie schon nicht herausgearbeitet, welche abstrakten Rechtssätze sie welchen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts entnehmen will, um ihnen dann ebenso abstrakte Rechtssätze in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts entgegenzuhalten.
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3. Die geltend gemachten Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegen nicht vor.
27
a) Das Oberverwaltungsgericht war bei seiner Entscheidung vorschriftsmäßig besetzt (§ 138 Nr. 1 und 2 VwGO).
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Die Beigeladene erhebt insoweit Bedenken, weil an der Entscheidung ein ehrenamtlicher Richter mit der Bezeichnung Städtischer Direktor a.D. mitgewirkt hat. Nach § 22 Nr. 3 VwGO können zu ehrenamtlichen Richtern nicht berufen werden Beamte und Angestellte im öffentlichen Dienst, soweit sie nicht ehrenamtlich tätig sind. Hieraus folgt im Umkehrschluss, dass Beamte nach Ausscheiden aus ihrem Amt als ehrenamtliche Richter tätig werden können. Soweit ein ehrenamtlicher Richter nicht kraft Gesetzes ausgeschlossen ist, etwa weil er bei den vorausgegangenen Verwaltungsverfahren mitgewirkt hat (§ 54 Abs. 2 VwGO), können ehrenamtliche Richter für die konkret zu entscheidende Streitsache nicht danach gezielt ausgesucht werden, ob sie dem Streitgegenstand nahe oder fern stehen.
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b) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht verfahrensfehlerhaft eine Klagebefugnis der Klägerin und damit die Zulässigkeit ihrer Klage angenommen.
30
Nicht jeder Verstoß gegen eine prozessrechtliche Vorschrift begründet einen Verfahrensmangel. Die fehlerhafte Beurteilung einer materiellrechtlichen Vorfrage stellt keinen Verfahrensfehler dar. Hat das Oberverwaltungsgericht in Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO der konkret in Rede stehenden Norm ein eigenes Recht des Klägers entnommen, kann es allenfalls eine materiellrechtliche Vorfrage für die Annahme der Klagebefugnis fehlerhaft beurteilt haben. Dies führt nicht zu einem Verfahrensfehler, sondern allenfalls zu einer Frage grundsätzlicher Bedeutung.
31
Eine solche Frage grundsätzlicher Bedeutung hat die Beigeladene im Zusammenhang mit ihrer Verfahrensrüge aber nicht dargelegt. Ob die Klägerin durch die Verpflichtung zur Übernahme eines Denkmals in eigenen Rechten verletzt werden kann, richtet sich nach dem anzuwendenden materiellen Recht, hier also nach dem Denkmalschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen. Einschlägig ist damit das nicht revisible Landesrecht.
32
Im Übrigen treffen die Überlegungen der Beigeladenen schon in ihrem Ausgangspunkt nicht zu. Die Klägerin hat nicht als Behörde im Instanzenzug gegen die ihr vorgesetzte Aufsichtsbehörde geklagt. Die beklagte Bezirksregierung ist bei Erlass des Übernahmebeschlusses nicht als obere Denkmalbehörde nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NRW tätig geworden, denn diese Funktion übt sie nur gegenüber kreisfreien Städten aus, zu denen die Klägerin nicht gehört. Die beklagte Bezirksregierung ist vielmehr als Enteignungsbehörde nach dem Landesenteignungs- und -entschädigungsgesetz tätig geworden (§ 31 Satz 2 i.V.m. § 30 Abs. 3 DSchG NRW). Die Klägerin ist auch nicht als Behörde zur Übernahme des Denkmals verpflichtet worden, sondern als Selbstverwaltungskörperschaft. Sie wird selbstverständlich in eigenen Rechten verletzt, wenn ihr unter Verstoß gegen § 31 DSchG NRW die Übernahme eines Grundstücks gegen Zahlung einer Entschädigung auferlegt wird.
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c) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht den Anspruch der Beigeladenen auf rechtliches Gehör dadurch verletzt, dass es eine im Ortstermin des Berichterstatters erbetene Verlegung des Termins zur mündlichen Verhandlung und den in der mündlichen Verhandlung gestellten Vertagungsantrag abgelehnt hat. Aus den Darlegungen der Beigeladenen in ihrer Beschwerdeschrift ergibt sich nicht, dass eine Verlegung des Termins bzw. eine Vertagung der mündlichen Verhandlung aus erheblichen Gründen im Sinne des § 173 VwGO, § 227 Abs. 1 Satz 1 ZPO erforderlich war, um ihr das rechtliche Gehör zu sichern. Das Oberverwaltungsgericht hat bereits in seinem Beschluss über die Zulassung der Berufung die Möglichkeit aufgezeigt, der Beigeladenen könne die Darlegungslast dafür obliegen, dass ihr die Erhaltung oder Nutzung des Denkmals wirtschaftlich unzumutbar ist. Die Beigeladene hatte deshalb nach Zulassung der Berufung allen Anlass, all das zusammenzustellen und dem Gericht vorzutragen, was aus ihrer Sicht für eine Unzumutbarkeit der weiteren Erhaltung und Nutzung des Denkmals sprach. Sie konnte sich insbesondere nicht darauf verlassen, die Beklagte werde in ihrer Berufungserwiderung hierzu ausführlich Stellung nehmen. Der von ihr jetzt beklagte Zeitdruck ist erst dadurch entstanden, dass die Beigeladene die Ladung zur mündlichen Verhandlung und den Ortstermin des Berichterstatters abgewartet hat, obwohl sie bereits zuvor Anlass hatte, das aus ihrer Sicht Erforderliche vorzutragen.
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Den in der mündlichen Verhandlung gestellten Vertagungsantrag hat das Oberverwaltungsgericht im Übrigen mit der Begründung abgelehnt, er beziehe sich auf den Wunsch der Beigeladenen, zu einer Frage ergänzend vorzutragen, auf die es nach der materiellrechtlichen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht ankam.
35
d) Die Beigeladene hat nicht prozessordnungsgemäß dargelegt, dass das Oberverwaltungsgericht seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts verletzt hat. Sie kritisiert umfassend die Beweiswürdigung des Oberverwaltungsgerichts, ohne dass sich daraus ergibt, welche entscheidungserheblichen Einzelpunkte mit welchen sich aufdrängenden Beweismitteln und welchem voraussichtlichen Ergebnis dieser Ermittlungen das Oberverwaltungsgericht hätte noch aufklären müssen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG. Die Übernahme des Denkmals nach § 31 DSchG NRW stellt sich als Fall einer Enteignung auf Antrag des Eigentümers dar. Der Senat geht für den Streitwert wie bei der Enteignung von dem Verkehrswert des jeweiligen Objektes aus und bemisst diesen mangels anderer Anhaltspunkte nach der festgesetzten und hier von der Klägerin zu zahlenden Entschädigung.