BVerwG 7 B 3.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. April 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und Guttenberger
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. August 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
Gründe
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Die Klägerin wendet sich als Drittbetroffene gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung, durch die der Beklagte eine wesentliche Änderung des von der Beigeladenen betriebenen Heizkraftwerks zugelassen und die erhobenen Einwendungen zurückgewiesen hat. Gegenstand der Genehmigung sind die Errichtung und der Betrieb eines zusätzlichen Kraftwerksblocks für näher bezeichnete Abfälle und Ersatzbrennstoffe mit einer Feuerungswärmeleistung von maximal 124 MW, die Modernisierung des bestehenden Kraftwerksblocks unter Erweiterung der genehmigten Betriebsweisen um den ausschließlichen Einsatz von Heizöl EL, die Errichtung einer zusätzlichen, 80 m hohen Kaminanlage für den bestehenden Kraftwerksblock nebst Hilfskesselanlage und der Anschluss des neuen Kraftwerksblocks an die bestehende, 140 m hohe Kaminanlage. Der Verwaltungsgerichtshof hat die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage abgewiesen, weil die Änderungsgenehmigung ohne erkennbaren Verfahrensfehler zustande gekommen und die drittschützenden Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt seien. Er hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin hat keinen Erfolg.
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1. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
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a) Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
„wann ein beantragter Anlagenneubau gegenüber einer bestehenden Altanlage derart dominant und beherrschend ist, dass die Altanlage in einem solchen großen Umfang hinter die Neuplanung zurücktritt, dass kein Raum mehr für ein Änderungsgenehmigungsverfahren nach § 16 BImSchG ist, sondern ein Neuantrag nach § 4 BImSchG erforderlich wird“,
rechtfertigt die Zulassung der Grundsatzrevision nicht, weil sie sich, soweit sie verallgemeinerungsfähig ist, anhand des Gesetzes und der einschlägigen Rechtsprechung beantworten lässt, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Eine wesentliche Änderung einer genehmigungsbedürftigen Anlage liegt vor, wenn deren Lage, Beschaffenheit oder Betrieb geändert oder erweitert werden und dadurch für die Prüfung der Erfüllung der Betreiberpflichten erhebliche nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden können (§ 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG). Demgegenüber ist von einer Neuerrichtung auszugehen, wenn das Vorhaben nicht auf die genehmigte Anlage bezogen ist, sondern sich als Errichtung einer weiteren Anlage darstellt. Maßgeblich für die Abgrenzung ist der Anlagenbegriff des § 1 Abs. 2 und 3 der 4. BImSchV. Danach erstreckt sich das Genehmigungserfordernis auf alle betriebsnotwendigen Anlagenteile und Verfahrensschritte, auf Nebeneinrichtungen, die mit den betriebsnotwendigen Anlagenteilen und Verfahrensschritten in einem räumlichen und betriebstechnischen Zusammenhang stehen, sowie auf eine Mehrheit von Anlagen derselben Art, die dadurch in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehen, dass sie auf demselben Betriebsgelände liegen, mit gemeinsamen Betriebseinrichtungen verbunden sind und einem vergleichbaren technischen Zweck dienen. Ein neues Vorhaben stellt hiernach eine Änderung der genehmigten Anlage dar, wenn es als Nebeneinrichtung der genehmigten Anlage zuzuordnen ist oder mit ihr betriebstechnisch und organisatorisch in einer Weise verbunden ist, die es nach der Verkehrsanschauung rechtfertigt, eine einheitliche, nach einem übergreifenden Konzept betriebene Anlage anzunehmen (Urteil vom 6. Juli 1984 - BVerwG 7 C 71.82 - BVerwGE 69, 351 ).
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Der Verwaltungsgerichtshof ist der Sache nach davon ausgegangen, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind. Aus seiner Bezugnahme auf die Begründung des Widerspruchsbescheids ergibt sich, dass das Vorhaben der Beigeladenen zu einer Änderung der seit rund 30 Jahren bestehenden Papierfabrik mit Heizkraftwerk als zugehöriger Nebeneinrichtung führt, weil es das bestehende Heizkraftwerk unter Wahrung seines Hauptzwecks der Energieversorgung der Papierfabrik erweitert. Damit bleibt der funktionale Zusammenhang zwischen Anlage und Nebeneinrichtung erhalten. Das begründet unbeschadet der Größe des Vorhabens die Anwendbarkeit des § 16 BImSchG.
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b) Die Grundsatzrevision ist entgegen der Annahme der Beschwerde auch nicht deshalb zuzulassen, weil sie
„Gelegenheit zur höchstrichterlichen Klärung der inhaltlichen Anforderungen des § 6 Abs. 3 Nr. 5 UVPG i.V.m. Art. 5 Abs. 3 UVP-Richtlinie geben“ würde.
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Es mag offen bleiben, ob mit dem Beschwerdevorbringen die grundsätzliche Bedeutung hinreichend dargelegt wird (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Jedenfalls ist die sinngemäß aufgeworfene Frage, ob es im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung einer Alternativenprüfung bedurfte, nicht klärungsbedürftig, soweit sie entscheidungserheblich ist. Schon aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG ergibt sich, dass der Behörde eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen Lösungsmöglichkeiten nur vorzulegen ist, wenn sie vom Träger des Vorhabens geprüft worden sind. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die nicht mit einer zulässigen und begründeten Verfahrensrüge angegriffen worden sind, hat die Beigeladene eine solche Prüfung nicht vorgenommen. Mangels entsprechender Rechtsgrundlage war deshalb weder der Vorhabenträger noch die Behörde zu einer Alternativenprüfung verpflichtet. Einer erweiternden Auslegung des § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UPVG steht entgegen, dass das Gesetz eine Pflicht zur Alternativenprüfung bei der - hier nicht einschlägigen (vgl. § 14 b Abs. 1 UVPG) - strategischen Umweltprüfung ausdrücklich bestimmt (§ 14 g Abs. 1 UVPG). Daraus lässt sich im Wege des Umkehrschlusses folgern, dass von einer Pflicht zur Alternativenprüfung in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang ausdrücklich abgesehen wurde. Aus Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie 97/11/EG, durch die die Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung geändert wurde, folgt nichts anderes; auch diese Bestimmung verpflichtet nur zur Vorlage einer Übersicht über die „vom Projektträger geprüften“ Alternativen, ohne eine Pflicht zur Prüfung vorzusehen.
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Im Übrigen hat auch die Neufassung der UVP-Richtlinie nichts daran geändert, dass die Frage, ob und in welchem Umfang eine Alternativenprüfung erfolgen muss, allein nach den jeweiligen fachgesetzlichen Anforderungen zu beantworten ist (Beschluss vom 14. Mai 1996 - BVerwG 7 NB 3.95 - BVerwGE 101, 166 ). Das bedeutet für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung, dass sie bei Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen zu erteilen (§ 6 Abs. 1 BImSchG) und mangels Abwägungsbefugnis der Behörde keiner Verfahrensalternative zugänglich ist. Das Immissionsschutzrecht begrenzt die schädlichen Umwelteinwirkungen vorrangig durch die Pflichten des Betreibers zur Einhaltung von Grenzwerten und zum Einsatz von dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen. Bei Erfüllung seiner Pflichten steht es dem Betreiber frei, welcher (Ersatz-)Brennstoff und welches Rauchgasreinigungsverfahren in seiner Anlage eingesetzt werden. Nach Maßgabe der Betreiberpflichten wird ein hohes Schutzniveau für die Umwelt durch das vorgegebene Ergebnis, nämlich die Einhaltung von Emissionsgrenzwerten und Immissionsrichtwerten sowie die Beachtung des Stands der Technik, und nicht durch die Auferlegung technischer Alternativen gewährleistet.
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c) Ebenso wenig klärungsbedürftig ist die von der Beschwerde aufgeworfene Frage
„der genehmigungsrechtlichen Verbindlichkeit des in § 5 Abs. 2 der 17. BImSchV definierten Bezugssauerstoffgehalts“.
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Die Beschwerde sieht einen Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Satz 1 der 17. BImSchV, wonach sich die Emissionsgrenzwerte nach Absatz 1 auf einen Volumengehalt an Sauerstoff im Abgas von 11 % beziehen (Bezugssauerstoffgehalt), in der Festlegung eines Bezugssauerstoffgehalts von 8 % in der Nebenbestimmung Nr. 5.1.2.4.4 der angefochtenen Genehmigung. Dabei verkennt sie, dass die genehmigte Anlage nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die nicht mit einer zulässigen und begründeten Verfahrensrüge angegriffen sind, eine Mitverbrennungsanlage i.S.d. § 2 Nr. 7 der 17. BImSchV ist, bei der die Emissionen zur Überprüfung der Einhaltung der Emissionsgrenzwerte auf einen Bezugssauerstoffgehalt von „höchstens“ 11 % zu beziehen sind (§ 5a der 17. BImSchV i.V.m. Anhang II.3). Einen geringeren Bezugssauerstoffgehalt als 11 % schließt die Vorschrift damit nicht aus. Ein solcher führt entgegen der Annahme der Beschwerde auch nicht zu einem Verlust an Rechtssicherheit hinsichtlich der einzuhaltenden Emissionsgrenzwerte, da diese nach der Formel in Anhang IV zur 17. BImSchV umzurechnen sind. Fragen von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung verbinden sich hiermit nicht.
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d) Die von der Beschwerde vorgetragene Annahme,
die Revision gebe „Gelegenheit zur Klärung der Rechtsfrage der Erforderlichkeit einer Sonderfallprüfung gemäß Nr. 4.8 TA Luft bei einem zu Inversionswetterlagen neigenden Standort mit bekannt hoher Vorbelastung und zur Klärung der Rechtsfrage, ob die Verwendung von Winddaten aus deutlich größerer Höhe charakteristisch im Sinne der Nr. 8.1 Anlage 3 TA Luft für einen Anlagenstandort in Tallage ist“,
führt schon deswegen nicht zur Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil das Vorbringen einen Sachverhalt voraussetzt, den der Verwaltungsgerichtshof so nicht festgestellt hat. Namentlich lässt sich den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nicht entnehmen, dass das Vorhaben an einem zu Inversionswetterlagen neigenden Standort in einer „exponierten Tallage“ verwirklicht werden soll und Winddaten aus deutlich größerer Höhe verwendet wurden. Der Verwaltungsgerichtshof ist in Übereinstimmung mit dem Widerspruchsbescheid davon ausgegangen, dass nach dem Landschaftsplan der Stadt W. im Beurteilungsgebiet zwar an rund 170 Tagen im Jahr mit Verhältnissen zu rechnen sei, die Inversionen begründen könnten, es sich dabei allerdings vorwiegend um nächtliche Inversionen lokaler Natur mit einer Mächtigkeit von 20 bis 100 m handele, die weit unterhalb der Abluftfahne des neuen Kraftwerksblocks lägen, und dass auch bei abknickender Abluftfahne die Verlagerungen der Konzentrationsverteilung angesichts der in 140 m Höhe über Grund herrschenden Windgeschwindigkeiten vernachlässigbar seien. Die Ergebnisse des Sachverständigengutachtens, wonach die Irrelevanzgrenzen der TA Luft bei allen Schadstoffen unterschritten würden, würden durch das Klagevorbringen nicht in Frage gestellt, so dass eine Sonderfallprüfung nach Nr. 4.8 TA Luft nicht veranlasst sei. Den Einwänden gegen einen Rückgriff auf die Messungen der Luftmessstation W./Wald ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs schon im Widerspruchsbescheid Rechnung getragen worden.
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e) Nicht durch entsprechende tatsächliche Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs gedeckt ist auch das Vorbringen der Beschwerde zur Ozonbelastung. Infolgedessen fehlt es an der Grundlage für eine Klärung der als grundsätzlich angesehenen Frage,
„ob eine bestehende Überschreitung der Richtwerte für Ozon ein Genehmigungshindernis für eine im selben Stadtgebiet wie die Messstation beantragte Anlage mit hohem NO2-Ausstoß ist bzw. ob sie eine Sonderfallprüfung nach Nr. 4.8 TA Luft erforderlich macht“.
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f) Nicht in der gebotenen Weise dargelegt und deshalb unzulässig (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) ist die Rüge zur behaupteten Klärungsbedürftigkeit der Frage,
„ob die Irrelevanzklauseln der TA Luft mit dem übergeordneten EU-Recht der Luftreinhaltung konform sind und ob durch einen über die Irrelevanzklauseln der TA Luft möglichen Verstoß gegen das EU-Recht die der Gesundheit der Anlagennachbarn dienenden Prüfungsanforderungen im vorliegenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren und im Urteil des VGH Kassel zu Lasten der Gesundheitsbelange der Anlagennachbarn falsch angesetzt sind“.
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Die Darlegung der Rechtsgrundsätzlichkeit ist unzureichend, weil die Beschwerde nicht angibt, um welche EU-Luftreinhaltevorschriften und um welche Stoffe es sich handelt. Mangels derartiger Angaben ist nicht erkennbar, ob und zu welchem Zeitpunkt entscheidungserhebliche Grenzwertüberschreitungen zu Lasten der menschlichen Gesundheit vorliegen können, die infolge der hier maßgeblichen Irrelevanzklausel unberücksichtigt geblieben sind.
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g) Nicht klärungsbedürftig ist die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
„ob aus europarechtlichen Gründen dem Vorsorgegrundsatz des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG drittschützender Charakter zuzusprechen ist und ob aus den genannten Stellen der EU-Luftreinhalterichtlinien ein Verschlechterungsverbot ableitbar ist“.
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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) grundsätzlich keine Schutzwirkung zugunsten Drittbetroffener entfaltet, weil sie nicht der Begünstigung eines individualisierbaren Personenkreises, sondern dem Interesse der Allgemeinheit daran dient, potentiell schädlichen Umwelteinwirkungen generell und auch dort vorzubeugen, wo sie keinem bestimmten Emittenten zuzuordnen sind (Urteil vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 7 C 19.02 - BVerwGE 119, 329 m.w.N.). An der in die nationalstaatliche Verfahrensautonomie fallenden Regelung des Drittschutzes ändert die Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 grundsätzlich nichts. Eine andere Frage ist es, ob die in dieser Richtlinie genannten Grenzwerte ihrerseits drittschützende Wirkung haben, weil sie dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen. Diese Frage greift die Beschwerde nicht auf, weshalb ihr hier nicht nachzugehen ist. Ein europarechtliches „Verschlechterungsverbot“ in dem von der Beschwerde postulierten rechtsverbindlichen Sinn gibt es nicht, so dass die hierauf bezogene Frage nicht zu einer rechtsgrundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache führt. Die Richtlinie beschränkt sich insoweit auf das Ziel, die Luftqualität dort, wo sie gut ist, zu erhalten und dort zu verbessern, wo das hinsichtlich der Belastung mit näher bezeichneten Schadstoffen nicht der Fall ist (Art. 1 der Richtlinie 1999/30/EG). Da dieses Ziel in den anschließenden Vorgaben, insbesondere in den differenzierten Bestimmungen über Grenzwerte und Alarmschwellen konkretisiert wird, gibt die Zielvorgabe für das von der Beschwerde postulierte Verschlechterungsverbot nichts her.
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h) Nicht klärungsfähig ist die Frage,
„ob ein vom Vorhabensträger behauptetes kleines Brandereignis im Bunker von 15 Minuten als erforderliches „Worst-Case-Szenario“ im Rahmen der erforderlichen Sicherheitsprüfung den Anforderungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG in hinreichendem Maß entspricht oder ob ein mehrstündiger Bunkervollbrand zugrunde zu legen ist“.
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Welchen Anforderungen das vom Betreiber vor der Inbetriebnahme auszuarbeitende Konzept zur Verhinderung und Beherrschung von Störfällen genügen muss, ist unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles zu beurteilen und deshalb einer rechtsgrundsätzlichen Klärung entzogen. Davon abgesehen unterlässt die Beschwerde eine verwertbare Äußerung zu der Frage, ob das von ihr geforderte Szenario zur Verhinderung von Gesundheitsschäden Drittbetroffener oder zur Verminderung des allgemeinen Bevölkerungsrisikos geboten sein soll. Damit bleibt die entscheidungserhebliche Frage des Drittschutzes nach dem Beschwerdevorbringen offen.
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i) Weder klärungsbedürftig noch klärungsfähig ist die Frage,
„ob die Grenzwerte der 17. BImSchV unterschreitende Kontrollwerte zur Absicherung der umfassenden Einhaltung der nachbarschützenden Anlagengrenzwerte und zur ausnahmslosen Absicherung der dynamischen, aus § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG folgenden Betreiberpflichten rechtlich geboten sind“.
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In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass so genannte Kontrollwerte, die der Nachprüfbarkeit des genehmigungskonformen Betriebs einer Anlage dienen, ihre Rechtsgrundlage in der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) finden (Urteil vom 26. April 2007 - BVerwG 7 C 15.06 - Buchholz 406.25 § 48a BImSchG Nr. 2 Rn. 20). Da die Klägerin als Drittbetroffene nicht die dem Betreiber obliegende Vorsorgepflicht einfordern kann, würde die aufgeworfene Frage in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich sein. Abgesehen davon ergibt sich aus dem genannten Urteil zugleich, dass die Schutzpflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG) nicht durch solche Kontrollwerte, sondern nur durch die festgelegten Grenzwerte konkretisiert werden kann.
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j) Nicht klärungsfähig ist die Frage,
„ob die Missachtung einer landesrechtlichen Formvorschrift (hier § 25 Abs. 4 HGO) über das Verfahren zur ordnungsgemäßen Aufstellung eines Bebauungsplans ein bundesrechtlich beachtlicher Fehler der Inzidentkontrolle eines Bebauungsplans ist, der zur Aufhebung der für eine angegriffene immissionsschutzrechtliche Genehmigung wesentlichen Änderung eines Bebauungsplans führen kann“.
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Das folgt schon daraus, dass der Verwaltungsgerichtshof keine tatsächlichen Feststellungen getroffen hat, aus denen sich ein Verstoß gegen die genannte Vorschrift des Landesrechts ergibt.
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2. Die Revision ist nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensfehler zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Soweit die Beschwerde einen Aufklärungsmangel darin sieht, dass der Verwaltungsgerichtshof dem angeblich fehlerhaften Zustandekommen des Bebauungsplans nicht nachgegangen ist, mussten sich dem Verwaltungsgerichtshof entsprechende Ermittlungen schon deshalb nicht aufdrängen, weil er sich die Auffassung des Normenkontrollgerichts zu Eigen gemacht hat, das die gegen die Sechste Änderung des Bebauungsplans „G.“ gerichteten Anträge abgelehnt und die Gültigkeit des geänderten Bebauungsplans angenommen hatte.
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Ebenso wenig legt die Beschwerde dar, weshalb sich dem Verwaltungsgerichtshof Ermittlungen zur Genehmigungsrelevanz des Luftschadstoffs Ozon aufdrängen mussten. Die anwaltlich vertretene Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof keinen Beweisantrag gestellt. Dieses Versäumnis lässt sich nicht durch Erhebung der Aufklärungsrüge im Verfahren über die Nichtzulassungsbeschwerde wettmachen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.