BVerwG 7 B 50.08 OVG Münster - 26.08.2008 - AZ: OVG 10 A 3250/07 - OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 26.08.2008 - AZ: OVG 10 A 3250/07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Juli 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Neumann
beschlossen:
Die Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. August 2008 werden zurückgewiesen. Die Beklagte und der Beigeladene tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin je zur Hälfte; ihre eigenen außergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 125 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Klägerin begehrt, die beklagte untere Denkmalbehörde zu verpflichten, die Eintragung eines Lichtspieltheaters in der Denkmalliste zu löschen.
2 Die Klägerin ist seit Ende 2005 Eigentümerin zweier Grundstücke in Bonn, die mit einem 1928 errichteten Lichtspieltheater bebaut sind. Auf Antrag des Beigeladenen trug die Beklagte das Lichtspieltheater 1983 als Baudenkmal in die Denkmalliste ein. Die seinerzeitige Eigentümerin erhob hiergegen Klage, die das Verwaltungsgericht abwies. Im anschließenden Berufungsverfahren beantragte die Eigentümerin, die Erledigung der Hauptsache festzustellen, weil das Lichtspieltheater mit Blick auf inzwischen genehmigte bauliche Änderungen die Eigenschaft als Baudenkmal verloren habe; hilfsweise beantragte sie, den Bescheid der Beklagten über die Eintragung in die Denkmalliste aufzuheben. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung mit beiden Anträgen zurück (Urteil vom 14. April 1987 - OVG 7 A 794/86): Das Lichtspieltheater habe weder durch die baulichen Änderungen, die bis zur Eintragung in die Denkmalliste vorgenommen worden seien, noch durch die inzwischen genehmigten und ausgeführten Veränderungen seinen Denkmalwert verloren.
3 Nach rechtskräftigem Abschluss des Verfahrens wurden der Eigentümerin Baugenehmigungen, zum Teil zusätzlich denkmalrechtliche Erlaubnisse für weitere Abbruch- und Umbauarbeiten erteilt, die teilweise auch verwirklicht wurden.
4 Nach Erwerb der Grundstücke bemühte die Klägerin sich erfolglos um die denkmalrechtliche Erlaubnis für eine Umnutzung des Lichtspieltheaters in Einzelhandel bzw. für einen Abbruch des Lichtspieltheaters. Die Klägerin hat Klage erhoben, mit der sie die Löschung des Lichtspieltheaters in der Denkmalliste beantragt hat. Sie hat geltend gemacht, die baulichen Veränderungen seit Abschluss des früheren Klageverfahrens hätten den Denkmalwert des Lichtspieltheaters beseitigt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, das Lichtspieltheater mit Ausnahme seiner marktseitigen Fassade aus der Denkmalliste zu löschen: Das Lichtspieltheater habe infolge der nach dem 14. April 1987 genehmigten und durchgeführten Umbauarbeiten erheblich an historischer Substanz verloren mit der Folge, dass das Gebäude den ihm vormals eigenen Zeugniswert für die historischen Umstände eingebüßt habe, die seinen Denkmalwert nach dem Bescheid über die Eintragung in die Denkmalliste begründet hätten. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richten sich die Beschwerden der Beklagten und des Beigeladenen. II
5 Die Beschwerden sind unbegründet.
6 A. Die von der Beklagten geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
7 1. Das Oberverwaltungsgericht ist nicht im Verständnis von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen, welche die Beklagte bezeichnet hat.
8 a) Die Beklagte entnimmt dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. August 2008 - BVerwG 7 C 7.08 - (BVerwGE 131, 346) den abstrakten Rechtssatz, werde eine Anfechtungsklage abgewiesen, erstrecke sich die Rechtskraft des Urteils auf den angefochtenen Bescheid mit dem Inhalt, den das Gericht dem Bescheid im Wege der Auslegung gegeben habe. Das Oberverwaltungsgericht hat weder ausdrücklich noch der Sache nach einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt.
9 Das Oberverwaltungsgericht geht vielmehr in Auslegung des irrevisiblen § 3 Abs. 4 DSchG NRW davon aus, dass ein Anspruch auf Löschung eines Objekts in der Denkmalliste nur besteht, wenn seine Denkmalwürdigkeit nach der Eintragung entfallen ist. Hiervon ausgehend nimmt das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich an, dass es an die rechtskräftige Entscheidung vom 14. April 1987 und die dort getroffene Feststellung gebunden ist, bezogen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in jenem Verfahren hätten die Voraussetzungen einer Eintragung in die Denkmalliste vorgelegen. Ebenso legt das Oberverwaltungsgericht den Bescheid über die Eintragung des Lichtspieltheaters in die Denkmalliste für die Beurteilung der Frage zugrunde, welche Gründe für die Eintragung maßgeblich waren, und spiegelbildlich damit, der spätere Wegfall welcher Bauteile dem Gebäude den Zeugniswert nimmt, der für die Denkmaleigenschaft erforderlich ist.
10 Die Beklagte hat nicht aufgezeigt, dass das Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang der Sache nach eine Befugnis annimmt, den Bescheid über die Eintragung in die Denkmalliste abweichend von der Auslegung heranzuziehen, die der Bescheid in dem rechtskräftigen Urteil vom 14. April 1987 erfahren hat. Die Beklagte verweist allein auf die Ausführungen auf Seite 8 des Urteils vom 14. April 1987. Das Oberverwaltungsgericht listet dort nur die noch (1987) vorhandene historische Bausubstanz auf, ohne den Bescheid entscheidungstragend dahin auszulegen, dass jedes dieser einzelnen Teile für sich allein die Eintragung in die Denkmalliste tragen soll. Schon deshalb enthält der Bescheid über die Eintragung in die Denkmalliste auch in der Auslegung des rechtskräftig gewordenen Urteils keine Aussage darüber, ob jeder Teil der seinerzeit noch vorhandenen historischen Bausubstanz so gewichtig ist, dass sein Wegfall allein dem Gebäude insgesamt den Zeugniswert und damit die Denkmaleigenschaft nehmen kann.
11 Davon abgesehen, laufen die Ausführungen der Beklagten ohnehin nur darauf hinaus, das Oberverwaltungsgericht habe die konkrete Bindungswirkung verkannt, die dem Eintragungsbescheid auf der Grundlage des rechtskräftig gewordenen Urteils zukommt. Ein Widerspruch im abstrakten Rechtssatz kann mit solchen einzelfallbezogenen Ausführungen nicht dargelegt werden.
12 b) Das angefochtene Urteil weicht nicht von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 2001 - BVerwG 1 C 7.01 - (BVerwGE 115, 118) ab.
13 Die Beklagte entnimmt dem Urteil den abstrakten Rechtssatz, eine Befreiung von der Rechtskraftwirkung trete nicht allein deshalb ein, weil sich nachträglich neue Erkenntnisse über zum maßgeblichen Zeitpunkt bereits vorhandene Tatsachen ergäben oder das Gericht nunmehr eine andere Würdigung des alten Sachverhalts vornehme. Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil weder ausdrücklich noch der Sache nach einen hiervon abweichenden abstrakten Rechtssatz aufgestellt.
14 Das Oberverwaltungsgericht hat ausdrücklich anerkannt, dass es aufgrund der Rechtskraft des Urteils vom 14. April 1987 an die Feststellung gebunden ist, das Lichtspieltheater habe trotz vorgenommener baulicher Veränderungen zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung die Voraussetzungen eines Baudenkmals nach dem Denkmalschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen erfüllt. Das Oberverwaltungsgericht hat aber zugleich angenommen, das Lichtspieltheater sei wegen des bereits eingetretenen Verlustes historischer Substanz schon seinerzeit in seiner Denkmaleigenschaft gefährdet gewesen. Damit stellt das Oberverwaltungsgericht aber nicht in Frage, dass rechtlich (noch) ein Denkmal vorlag. Das Oberverwaltungsgericht hatte vielmehr darüber zu entscheiden, ob der Verlust weiterer historischer Bausubstanz infolge späterer Umbaumaßnahmen nunmehr den Zeugniswert des Gebäudes und damit seine Denkmaleigenschaft beseitigt hat. Dafür war wiederum das Objekt insgesamt zu würdigen, also in den Blick zu nehmen, was jetzt unter Einbeziehung früherer Verluste insgesamt noch an historischer Substanz vorhanden war. Damit wird nicht unter Lösung von der Rechtskraftbindung ein „alter“ Sachverhalt abweichend gewürdigt, sondern ein inzwischen eingetretener Sachverhalt erstmals beurteilt.
15 2. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
16 a) Die Beklagte wirft die Frage auf,
ob die materielle Rechtskraft eines Urteils, mit dem die Anfechtungsklage des Eigentümers gegen die Eintragung eines Denkmals in die Denkmalliste sowie die Feststellungsklage des Eigentümers auf Erledigung der Eintragung abgewiesen worden ist, der Annahme eines Gerichtes im Verpflichtungsklageverfahren des Eigentümers auf Löschung des Denkmals aus der Denkmalliste entgegensteht, dass zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Tatsachenverhandlung im Anfechtungs- und Feststellungsklageverfahren das Denkmal als solches bereits in hohem Maße gefährdet war.
17 Diese Frage würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen und wäre deshalb dort nicht zu beantworten. Es geht nicht um ein Problem der Rechtskraft. Die Beklagte geht selbst davon aus, dass das nordrhein-westfälische Denkmalschutzrecht nicht zwischen „gefährdeten“ Denkmälern und „vollgültigen“ Denkmälern unterscheidet. Die Abweisung der Anfechtungsklage gegen die Eintragung in die Denkmalliste besagt mithin nur, dass zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Tatsachengericht die Voraussetzungen der Eintragung in die Denkmalliste vorlagen, das Objekt seinerzeit also ein Denkmal war. Dagegen geht es hier um die Frage, welche Auswirkungen danach vorgenommene Änderungen des Objekts auf die Denkmaleigenschaft haben. Dabei hindert die Rechtskraft des Urteils nicht, in eine notwendige Gesamtbetrachtung auch frühere Veränderungen einzubeziehen. Ob eine solche Gesamtbetrachtung unter Einschluss schon früherer Änderungen des Objekts erforderlich ist, richtet sich allein nach dem materiellen Denkmalrecht. Dabei ist rechtlich unerheblich, ob diese früheren Änderungen schon zum Zeitpunkt der Eintragung oder der mündlichen Verhandlung im Anfechtungsprozess gegen diese Eintragung den Denkmalwert des Objekts „gefährdet“ haben. Diese Aussage des Oberverwaltungsgerichts beschreibt lediglich tatsächlich Umfang und Gewicht früherer Änderungen mit Blick auf die nachträglich hinzugetretenen Umbauten.
18 b) Die Beklagte hält die Frage für klärungsbedürftig,
ob aus der Bestandsgarantie des Art. 14 GG folgt, dass dem Denkmaleigentümer die denkmalrechtliche Erlaubnis auch für solche Maßnahmen zu erteilen ist, die einen Austausch von Originalteilen durch Repliken oder gänzliches Entfernen von Originalteilen des Denkmals ermöglichen, weil der Erhalt der Originalsubstanz unverhältnismäßig hohe Kosten verursachen würde.
19 Die Frage würde sich im angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen und rechtfertigt deshalb nicht die Zulassung der Revision.
20 Ob einem Eigentümer eine denkmalrechtliche Erlaubnis auch für den Austausch von Originalteilen durch Repliken oder für ein gänzliches Entfernen von Originalteilen zu erteilen ist, richtet sich zunächst nach dem irrevisiblen Landesdenkmalrecht. Ebenfalls nach dem irrevisiblen Landesdenkmalrecht richten sich die Folgen, die ein genehmigter Austausch von Originalteilen durch Repliken oder ein genehmigtes Entfernen von Originalteilen des Denkmals für die Denkmaleigenschaft des Objekts hat. Soweit hier von Interesse, hat das Oberverwaltungsgericht dabei angenommen, dass nur die ungenehmigte Zerstörung von Originalteilen die Denkmaleigenschaft nicht entfallen lässt, sondern eine Wiederherstellungspflicht des Eigentümers auslöst. Im konkreten Fall hat das Oberverwaltungsgericht den Wegfall der Denkmaleigenschaft aus Maßnahmen hergeleitet, für die denkmalrechtliche Erlaubnisse erteilt waren. Nach der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts kommt es dabei für das allein maßgebliche Landesdenkmalgesetz nicht darauf an, ob die Erteilung der denkmalrechtlichen Genehmigung aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten war. Die von der Beklagten aufgeworfene Frage würde sich nur stellen, wenn dem Eigentümer die denkmalrechtliche Erlaubnis versagt wird, und darüber gestritten wird, ob die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes eine abweichende Auslegung und Anwendung der Genehmigungstatbestände des Landesdenkmalgesetzes erzwingt.
21 3. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einem Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen aus § 86 Abs. 1 VwGO nicht verletzt. Diese Pflicht bezieht sich nur auf solche Tatsachen, die ausgehend von der entscheidungstragenden Rechtsauffassung des Tatsachengerichts entscheidungserheblich und deshalb aufklärungsbedürftig waren. Für das Oberverwaltungsgericht kam es aber nach seiner Rechtsauffassung nicht darauf an, ob dem Eigentümer des Objekts die Erhaltung der Originalsubstanz unzumutbar war und ihm deshalb der Austausch der Originalsubstanz gegen eine Replik denkmalrechtlich erlaubt werden musste, sondern nur darauf, dass die denkmalrechtliche Erlaubnis aus welchen Gründen auch immer für den Austausch der für den Denkmalwert maßgeblichen Originalbauteile gegen Repliken erteilt worden ist.
22 B. Die von dem Beigeladenen geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Revision liegen ebenfalls nicht vor.
23 1. Die Rechtssache hat nicht die von dem Beigeladenen geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
24 Der Beigeladene hat als grundsätzlich bedeutsam die Frage bezeichnet,
ob es mit dem dem Denkmalschutzrecht und dem Bundesbodenrecht (Förderung der Baukultur) innewohnenden allgemeinen Abwägungsgebot auf Herstellung eines gerechten Ausgleichs zwischen den Interessen des Eigentümers einer denkmalgeschützten Immobilie und dem allgemeinen denkmalpflegerischen Interesse an Schutz von Baukultur und Denkmälern vereinbar ist, dass unter dem Einfluss von Art. 14 GG zu genehmigende Veränderungen an einzelnen Teilen der historischen Substanz des Inneren eines Denkmals dazu führen, dass die Denkmaleigenschaft des Inneren eines Gebäudes insgesamt, d.h. auch bezüglich von der Veränderung nicht betroffener Bauteile, wegfällt.
25 Damit ist keine entscheidungserhebliche Frage des revisiblen Bundesrechts aufgezeigt, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden könnte.
26 Ob über die Eintragung eines Objekts in die Denkmalliste und spiegelbildlich damit über die Löschung in der Denkmalliste auch im konkreten Einzelfall aufgrund einer Abwägung der Belange des Eigentümers einerseits und des öffentlichen Interesses andererseits zu entscheiden ist, richtet sich nach der Ausgestaltung der einschlägigen Tatbestände im jeweiligen Landesdenkmalgesetz. Jedenfalls gehört eine solche Abwägung dem irrevisiblen Landesdenkmalrecht an und ist revisionsgerichtlich nicht (voll) überprüfbar. Soweit es um die Belange des Eigentümers geht, wirkt auf eine solche Abwägung zwar auch die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes ein. Art. 14 GG stellt dabei aber nur bestimmte Mindestanforderungen, die zu Gunsten des Eigentümers gewahrt sein müssen. Der Landesgesetzgeber kann in seinem Denkmalschutzgesetz die Belange des Eigentümers in stärkerem Maße berücksichtigen, als ihm dies durch die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes zwingend vorgegeben ist. Die Denkmalbehörde kann deshalb eine revisionsgerichtliche Überprüfung des Berufungsurteils nicht mit der Begründung erreichen, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Landesdenkmalgesetzes den Belangen des Eigentümers gegenüber den öffentlichen Belangen des Denkmalschutzes mehr Raum gegeben, als Art. 14 GG geboten hätte. Auf eine revisible Frage des Bundesrechts führte dieser Vorwurf allenfalls dann, wenn sich das Oberverwaltungsgericht zu seiner Auslegung und Anwendung des Landesdenkmalgesetzes durch die bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben genötigt gesehen hätte. Das ist hier indes nach dem Inhalt des angefochtenen Urteils nicht der Fall.
27 Hat die zuständige Denkmalbehörde die bauliche Änderung eines denkmalgeschützten Gebäudes genehmigt, weil dem Eigentümer die Erhaltung des Denkmals in seinem bestehenden baulichen Zustand oder seiner Nutzung nicht zumutbar ist, richtet sich allein nach dem Landesdenkmalgesetz, ob infolge der Veränderung des Objekts dessen Denkmaleigenschaft verloren gegangen ist. Die Eigentumsgarantie des Grundgesetzes gebietet zwar nicht, eine solche Folgerung zu ziehen, verbietet es aber auch nicht. Ist die genehmigte Änderung des Gebäudes mit einem derart weitgehenden Eingriff in die denkmalwerte Substanz verbunden, kommt die genehmigte Änderung in ihrer denkmalrechtlichen Wirkung einem Abbruch des Gebäudes gleich, der ebenfalls regelmäßig in den Landesdenkmalgesetzen als Möglichkeit vorgesehen ist, eine sonst unzumutbare Belastung des Eigentümers aufzufangen. Unter welchen konkreten Voraussetzungen so weitreichende Eingriffe in die denkmalwerte Substanz genehmigt werden müssen und ob diese Voraussetzungen hier vorlagen, hatte das Oberverwaltungsgericht nicht zu beurteilen. Es hatte nur anknüpfend an die bestandskräftig erteilten Genehmigungen und deren Ausführung über die sich daraus ergebenden Folgerungen für die Denkmaleigenschaft des Gebäudes zu befinden.
28 Die von dem Beklagten ferner angeführten Vorschriften des Baugesetzbuches verlangen nur die Berücksichtigung der Belange des Denkmalschutzes bei der Bauleitplanung, sind aber nicht ihrerseits bundesrechtliche Vorgaben, die die Denkmalbehörden zu berücksichtigen hätten. Dass die Denkmalbehörden bei ihren Entscheidungen die Belange des Denkmalschutzes zu berücksichtigen haben, folgt aus den irrevisiblen Landesdenkmalgesetzen.
29 2. Unbegründet ist die Rüge des Beigeladenen, das angefochtene Urteil weiche von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. September 2001 - BVerwG 1 C 7.01 - (BVerwGE 115, 118) ab. Dies ist bereits im Zusammenhang mit der gleichen Rüge der Beklagten dargelegt. Die Beschwerde des Beigeladenen macht keine weiteren Ausführungen hierzu erforderlich.
30 3. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf den Verfahrensfehlern im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, die der Beigeladene gerügt hat. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts von Amts wegen aus § 86 Abs. 1 VwGO nicht verletzt.
31 a) Das Oberverwaltungsgericht musste nicht die Einnahme richterlichen Augenscheins wiederholen. Der Beigeladene hält dies für erforderlich, weil während der Augenscheinnahme durch den Berichterstatter in der Vorhalle und dem Foyer durch abgestellte Ladeneinrichtungen ein Eindruck von der dort noch vorhandenen historischen Bausubstanz nicht gewonnen und diese infolge dessen in der Würdigung des Oberverwaltungsgerichts nicht berücksichtigt worden sei.
32 Das Oberverwaltungsgericht hat indes für den Denkmalwert des Gebäudes entscheidend auf Saal, Rang und Bühne abgestellt und wegen des gravierenden Verlustes historischer Substanz dort den Wegfall der Denkmaleigenschaft angenommen. Zu dieser Wertung ist das Oberverwaltungsgericht nicht aufgrund der visuellen Eindrücke gelangt, die der Berichterstatter während seiner Ortsbesichtigung gewonnen hat. Maßgeblich war vielmehr die Bedeutung, die Saal, Rang und Bühne aufgrund ihrer Funktion für den Zeugniswert des Objekts hatten.
33 b) Unbegründet ist die weitere Rüge des Beigeladenen, das Oberverwaltungsgericht hätte aufklären müssen, ob die Denkmalbehörde aus verfassungsrechtlichen Gründen gezwungen gewesen sei, die denkmalrechtlichen Erlaubnisse zu erteilen, deren Ausnutzung zum Verlust historischer Substanz und damit zum Wegfall der Denkmaleigenschaft geführt habe. Auf diese Frage kam es - wie in anderem Zusammenhang schon dargelegt - nach der maßgeblichen materiellen Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht an.
34 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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