BVerwG 7 BN 1.05 OVG Koblenz - 25.02.2005 - AZ: OVG 1 C 10358.04 - OVG Rheinland-Pfalz - 25.02.2005 - AZ: OVG 1 C 10358/04.OVG
In der Normenkontrollsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. Oktober 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht S a i l e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht K r a u ß und N e u m a n n
beschlossen:
Die Beschwerden der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 25. Februar 2005 werden zurückgewiesen. Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu je einem Viertel. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 40 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen eine Rechtsverordnung, durch welche die Struktur- und Genehmigungsdirektion Nord ein Wasserschutzgebiet im Interesse einer bestehenden Anlage der öffentlichen Wasserversorgung festgesetzt hat. Die Beigeladene betreibt diese Anlage. Die Antragsteller zu 2, zu 3 und zu 4 sind Eigentümer oder Miteigentümer von Grundstücken, die an die Antragstellerin zu 1 verpachtet oder vermietet sind. Die Antragstellerin zu 1 nutzt diese Grundstücke für einen Gewerbebetrieb, der sich mit der Entwicklung und Fabrikation von Chemikalien und Produkten zur Behandlung von Metall-Oberflächen befasst. Die Grundstücke liegen in der Schutzzone III A des festgesetzten Wasserschutzgebiets. Das Oberverwaltungsgericht hat die Normenkontrollanträge der Antragsteller durch das angefochtene Urteil als unbegründet abgewiesen. Es hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richten sich die Beschwerden der Antragsteller.
2 Die Beschwerden sind unbegründet. Die vorgebrachten Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.
3 1. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
4 a) Die Antragsteller halten die Frage für grundsätzlich bedeutsam,
5 ob es mit Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist, dass das rheinland-pfälzische Landeswassergesetz die für wasserrechtliche Planfeststellungsverfahren geltende materielle Verwirkungspräklusion auch in Verfahren zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten gemäß § 19 WHG anordnet, obwohl es sich bei den Verfahren zur Festsetzung von Wasserschutzgebieten um Verordnungsgebungsverfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung handelt.
6 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, weil die Antwort auf sie nicht erst in einem Revisionsverfahren gefunden werden muss. Sie ergibt sich nämlich bereits unmittelbar aus den einschlägigen Bestimmungen des Grundgesetzes und der hierzu ergangenen Rechtsprechung. Danach sind eine materielle Verwirkungspräklusion und der in ihr enthaltene Ausschluss neuer Einwendungen im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren grundsätzlich verfassungsrechtlich unbedenklich, und zwar sowohl im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG als auch im Hinblick auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (so unter Zusammenfassung der älteren Rechtsprechung, Urteil vom 24. Mai 1996 - BVerwG 4 A 38.95 - NVwZ 1997, 489). Die hierfür angeführten Gründe treffen auch auf ein Rechtsetzungsverfahren zu, das den Erlass untergesetzlicher Rechtsnormen zum Gegenstand hat, die unmittelbar - also ohne Umsetzung durch einen Verwaltungsakt - Inhalt und Schranken des Eigentums an bereits konkret erfassten Grundstücken bestimmen, wie dies auf die Gebote und Verbote einer Wasserschutzgebietsverordnung zutrifft. Insoweit bestehen aus den in der Rechtsprechung bereits entwickelten Gründen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, den Eigentümer oder Nutzer eines Grundstücks in einem nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren mit Einwendungen auszuschließen, die sein Grundstück oder dessen Nutzung betreffen und die er im Rechtsetzungsverfahren trotz hierzu bestehender Möglichkeit zu erheben versäumt hat. Für diese hier allein erhebliche Fallgestaltung liegt auf der Hand und bedarf deshalb keiner Entscheidung in einem Revisionsverfahren, dass zwischen einem Verwaltungsverfahren, insbesondere einem Planfeststellungsverfahren, einerseits und einem Rechtsetzungsverfahren andererseits keine Unterschiede bestehen, die einer Heranziehung der Grundsätze entgegenstehen, die in der Rechtsprechung zur materiellen Verwirkungspräklusion bezogen auf Verwaltungsverfahren entwickelt sind. Ob eine materielle Verwirkungspräklusion in Rechtsetzungsverfahren allgemein zulässig ist, bedarf hingegen keiner Entscheidung.
7 In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass der Ausschluss verspäteter Einwendungen im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar ist, wenn die Mitwirkungsobliegenheiten im Verwaltungsverfahren für den betroffenen Bürger typischerweise erkennbar und nicht geeignet sind, den gerichtlichen Rechtsschutz zu vereiteln oder in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren (Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. Dezember 1999 - 1 BvR 1746/97 - NVwZ 2000, 546, 547). Dem Gesetzgeber ist durch Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG aufgetragen, Inhalt und Schranken des Eigentums näher auszugestalten. Dazu gehören auch Regelungen über die verfahrensmäßige Durchsetzung einer bestehenden Eigentümerposition. Der Eingriff des Gesetzgebers muss in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit dem Gesetz verfolgten Ziel stehen. Die Eigentumsbindung muss zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet und erforderlich sein. Der gesetzgeberische Gestaltungsbereich erweitert sich in seiner Eingriffsintensität, je stärker eine soziale Funktion gegeben ist (Urteil vom 24. Mai 1996 - BVerwG 4 A 38.95 - NVwZ 1997, 489).
8 Diesen Voraussetzungen genügen die hier einschlägigen Normen der §§ 122 Abs. 1 Satz 1, 115 Abs. 1 des Wassergesetzes für das Land Rheinland-Pfalz (Landeswassergesetz - LWG -).
9 Der Gesetzgeber verfolgt mit diesen Vorschriften legitime Ziele. Das Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets ist ein zeit- und kostenaufwendiger Vorgang, der neben finanziellen Mitteln in erheblicher Weise sachkundige Personalkapazität bindet. Es ist daher ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, dass derartige Investitionen zum Schutz bedeutsamer Wasservorkommen nicht ohne hinreichenden Grund infrage gestellt werden. Zudem besteht ein berechtigtes Anliegen, über Bedenken und Anregungen der betroffenen Eigentümer möglichst frühzeitig zu erfahren, welche konkreten Interessen sie haben. Ein derartiges Wissen ist für den Verordnungsgeber von erheblicher Bedeutung, um die Wirkung der beabsichtigten Gebote und Verbote und deren Verhältnismäßigkeit mit Blick auf das betroffene Eigentum beurteilen zu können. Denn die Rechtsverordnung wirkt bereits unmittelbar auf die künftige Nutzung konkret betroffener Grundstücke ein. Damit liegt eine derart frühe Beteiligung auch im wohlverstandenen Interesse der Eigentümer selbst. Sie ermöglicht ihnen eine Einflussnahme, bevor eine Art planerische Verfestigung eingetreten ist. Die Erörterung erhobener Einwendungen dient ferner einem kooperativen Verständnis der Konfliktbewältigung jener Probleme, welche die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets mit ihren großflächig wirkenden Geboten und Verboten auslöst. Auch dies stellt einen legitimen Grund dar, den von einer Festsetzung betroffenen Eigentümer durch die Sanktion der materiellen Präklusion nachdrücklich aufzufordern, zumindest seine eigenen Interessen bereits im Einwendungsverfahren vorzutragen. Der Verordnungsgeber hat ein berechtigtes Interesse daran, frühzeitig zu erfahren, welche Grundstücksnutzungen durch die beabsichtigten Gebote und Verbote betroffen werden und deshalb möglicherweise einer weiteren Erörterung bedürfen. Er kann sein Verhalten danach einrichten, gegebenenfalls in konkrete Verhandlungen mit dem betroffenen Eigentümer eintreten. Dadurch kann der spätere Vollzug der Gebote und Verbote gefördert werden, etwa weil rechtlich zweifelhafte Fragen einvernehmlich gelöst werden, beispielsweise indem Ausnahmen oder Befreiungen in Aussicht gestellt werden.
10 Damit wird zwar den betroffenen Eigentümern eine Mitwirkungslast auferlegt, die aber jedenfalls im Grundsatz ihre berechtigten Belange nicht unzumutbar verkürzt. § 122 Abs. 1 Satz 1 LWG stellt in Verbindung mit § 115 LWG keine Anforderungen, die der betroffene Eigentümer nicht oder nur mit großen Schwierigkeiten erfüllen könnte. Die Frist für Einwendungen (§ 122 Abs. 1 Satz 1 LWG i.V.m. § 114 Abs. 1 LWG und § 73 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 VwVfG) ist so ausreichend bemessen, dass der betroffene Eigentümer - auch unter Beiziehung sachkundiger Hilfe Dritter - seine Einwendungen sachgerecht vorbringen kann. Die Auslegung des Entwurfs der vorgesehenen Rechtsverordnung mit den dazugehörigen Plänen (§ 122 Abs. 1 Satz 2 LWG) ist ortsüblich bekannt zu machen. Das Erfordernis gerade der ortsüblichen Bekanntmachung in der jeweiligen Gemeinde (§ 122 Abs. 1 Satz 1 LWG, § 114 Abs. 1 LWG, § 73 Abs. 2 VwVfG) gewährleistet, dass der betroffene Bürger von der geplanten Rechtsverordnung auch erfährt. Die Bekanntmachung muss sowohl hinreichend konkret als auch allgemein verständlich sein. Sie muss dem betroffenen Bürger die Kenntnis eröffnen können, dass die vorgesehene Rechtsverordnung möglicherweise seine Interessen betrifft und er damit aufgerufen ist, sich um seine Belange zu kümmern. Insoweit besteht die Besonderheit der hier in Rede stehenden Rechtsverordnung über die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets gerade darin, dass diese Verordnung mit ihren Geboten und Verboten unmittelbar die künftige Nutzung konkret erfasster Grundstücke in ihrem Geltungsbereich bestimmt und nicht erst die Rechtsgrundlage für eine künftige Beschränkung der Eigentümerbefugnisse schafft. Die Rechtsverordnung wirkt deshalb durchaus einer Allgemeinverfügung oder einem Planfeststellungsbeschluss vergleichbar auf das Eigentum ein. Schon von der Absicht, eine solche Rechtsverordnung zu erlassen, geht deshalb ein hinreichender Anstoß für den Eigentümer aus, seine Belange bereits im Rechtsetzungsverfahren selbst zu wahren. Dieser Anstoß wird noch dadurch verstärkt, dass bei der öffentlichen Bekanntmachung auf die Folge einer Präklusion nicht rechtzeitig vorgebrachter Einwendungen hinzuweisen ist (§ 122 Abs. 1 Satz 1 LWG, § 115 Abs. 1 Satz 3 LWG, § 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG). Unterbleibt dieser belehrende Hinweis, tritt eine Präklusion nicht ein.
11 Was die Antragsteller demgegenüber an Unterschieden zwischen einem Verwaltungsverfahren, insbesondere einem Planfeststellungsverfahren, und einem Rechtsetzungsverfahren anführen, trifft entweder nicht zu oder ist für die Frage unerheblich, ob eine materielle Präklusion im Rechtsetzungsverfahren den Rechtsschutz des Eigentümers gegen ihn belastende, Inhalt und Schranken seines Eigentums bestimmende Rechtsnormen unzulässig verkürzt.
12 Die Antragsteller beanstanden insoweit zum einen, Mitwirkungslasten Dritter seien im Rechtsetzungsverfahren nicht vorgesehen. Sie übersehen dabei, dass den Betroffenen eingeräumte Mitwirkungsrechte gerade dadurch zu einer Mitwirkungslast werden, dass der Gesetzgeber die mangelnde Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte mit einer Präklusion sanktioniert. Die Präklusionsvorschriften setzen mithin nicht eine anderweit begründete Mitwirkungslast voraus, sondern begründen diese. Im Übrigen übersehen die Antragsteller wiederum die Besonderheit einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets. Ihre Gebote und Verbote wirken unmittelbar auf die Nutzung konkreter Grundstücke ein, mit der Folge, dass der Verordnungsgeber für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der von ihm beabsichtigten Gebote und Verbote auf Informationen über die gegenwärtige Nutzung der Grundstücke im Geltungsbereich der zukünftigen Rechtsverordnung angewiesen ist. Dies rechtfertigt es, wie bereits ausgeführt, den Betroffenen eine Mitwirkungslast bei der Beschaffung der erforderlichen Informationen insbesondere aus ihrem eigenen Lebensbereich aufzuerlegen.
13 Zu Unrecht machen die Antragsteller geltend, im Rechtsetzungsverfahren bestünde bei schuldloser Versäumung der Einwendungsfrist nicht die Möglichkeit, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu erlangen. § 122 Abs. 1 Satz 1 LWG verweist für den Erlass einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebiets unter anderem auf § 110 Abs. 1 LWG, der seinerseits auf das Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes und damit auf die Regelung des § 32 VwVfG weiter verweist.
14 Richtig ist zwar der weitere Hinweis der Antragsteller, dass das Bundesverwaltungsgericht in einem früheren Urteil entschieden hat, die Präklusion stehe einer Klage nicht entgegen, mit der die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt werde (Urteil vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 - BVerwGE 60, 297, 308). Das Bundesverwaltungsgericht hat dabei die Funktion der Präklusion darin gesehen, die Bestandskraft eines einmal erlassenen Verwaltungsaktes zu stärken, mit der Folge, dass die Präklusion eine Grenze an der gesetzlichen Regelung dieser Bestandskraft finde. Einer Rechtsnorm kommt eine Bestandskraft wie einem Verwaltungsakt nicht zu. Insoweit soll aber die Präklusion ebenso wie im Verwaltungsverfahren garantieren, dass im weiteren (gerichtlichen) Verfahren die Wirksamkeit der getroffenen Regelung nicht aufgrund der präkludierten Tatsachen wieder infrage gestellt werden kann. Mit dem Erlass der Rechtsverordnung ist ein Bestand an Regelungen entstanden, deren Erhaltung grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegt, weil sich die Adressaten, namentlich der begünstigte Träger der öffentlichen Wasserversorgung, auf sie eingestellt haben. Im Übrigen war der Hinweis auf die verbleibende Möglichkeit einer Nichtigkeitsklage nur einer von zahlreichen Gesichtspunkten, mit denen das Bundesverwaltungsgericht in jener Entscheidung die Zumutbarkeit der Präklusion für den Betroffenen gerechtfertigt hat. Auch ohne diese Möglichkeit bleibt die Präklusion verspäteter Einwendungen im nachfolgenden gerichtlichen Verfahren mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes vereinbar. Das Bundesverwaltungsgericht ist denn auch in späteren Entscheidungen, in denen es die Zulässigkeit von Präklusionsvorschriften gerechtfertigt hat, auf diesen Gesichtspunkt nicht mehr zurückgekommen (vgl. beispielsweise das schon erwähnte Urteil vom 24. Mai 1996 - BVerwG 4 A 38.95 - NVwZ 1997, 489).
15 b) Die Antragsteller möchten ferner die Frage geklärt wissen,
16 ob es mit § 19 WHG sowie mit Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist, dass ein Verfahrensverstoß beim Erlass einer Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes angenommen wird, der nicht die Nichtigkeit der strittigen Wasserschutzgebietsverordnung nach sich zieht.
17 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision deshalb nicht, weil sie sich auf der Grundlage des vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Sachverhalts nicht stellt. Die Antragsteller haben das angefochtene Urteil offenbar missverstanden. Entgegen ihrer Darstellung hat das Oberverwaltungsgericht keinen Mangel im Verfahren bei der Aufstellung der Rechtsverordnung festgestellt. Festgestellt hat das Oberverwaltungsgericht lediglich, dass ein im Verfahren eingeholtes Gutachten mängelbehaftet war. Das Oberverwaltungsgericht hat im Anschluss daran festgestellt, dass der Mangel des Gutachtens nicht zu einem Verfahrensfehler geführt hat, namentlich, weil er nicht geeignet gewesen sei, die Antragsteller in ihrer Rechtsverfolgung zu behindern. Das Oberverwaltungsgericht hat ferner festgestellt, dass der Mangel des Gutachtens nicht zu einer inhaltlich unrichtigen Festsetzung des Wasserschutzgebiets geführt hat, weil er vor Erlass der Rechtsverordnung behoben worden ist. Soweit die Antragsteller sich hiermit auseinander setzen, zeigen sie nicht auf, dass sich insoweit über den Einzelfall hinausweisende Fragen stellen. Da es danach an einem festgestellten Verfahrensverstoß fehlt, stellt sich die Frage nicht, ob bei Verfahrensverstößen zwischen solchen unterschieden werden darf, die nicht zur Nichtigkeit der Rechtsverordnung führen, und solchen, die die Nichtigkeit der Rechtsverordnung nach sich ziehen.
18 c) Die Antragsteller werfen schließlich die Frage auf,
19 ob es mit § 19 WHG und Art. 3 Abs. 1 GG sowie Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist, dass in einem Verordnungsgebungsverfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes eine nach der ursprünglichen fachlichen Planung im Einzugsbereich der Festsetzung befindliche technische Anlage einer Firma durch spätere Umplanung mit Einrichtung eines Abwehrbrunnens zielgerichtet aus dem Wasserschutzgebiet ausgegrenzt wird, wenn gleichzeitig gerade die Schaffung dieses Abwehrbrunnens an anderer Stelle zu einer Ausdehnung des Einflussbereiches des durch die Schutzgebietsfestsetzung zu schützenden Brunnens mit der Folge der erstmaligen Einbeziehung eines anderen Betriebes und von diesem Betrieb genutzter Grundstücke in die Schutzgebietsverordnung führt.
20 Soweit sich diese Frage überhaupt allgemein, also losgelöst von den Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles, beantworten lässt, liegt diese Antwort auf der Hand und muss deshalb nicht erst in einem Revisionsverfahren gefunden werden. Aus diesem Grund rechtfertigt auch diese Frage nicht die Zulassung der Revision.
21 Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Wasserbehörde nach Ermessen entscheidet, ob sie bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG ein Wasserschutzgebiet festsetzt oder dies im Hinblick auf anderweitige Möglichkeiten eines wirksamen Schutzes des Grundwassers unterlässt (Beschluss vom 30. September 1996 - BVerwG 4 NB 31. und 32.96 - NVwZ 1997, 887). Im Anschluss daran versteht sich von selbst, dass die Wasserbehörde auch beide Möglichkeiten miteinander verbinden kann. So ist der Antragsgegner hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts vorgegangen. Er hat durch Errichtung eines Abwehrbrunnens ein Industriegelände mit seinem Gefährdungspotenzial für das Grundwasser aus dem zu schützenden Einzugsgebiet des Wasserwerks ausgeschlossen. Nach der Würdigung des Sachverhalts durch das Oberverwaltungsgericht ist dadurch überhaupt erst eine Voraussetzung dafür geschaffen worden, ein Wasserschutzgebiet im Übrigen festzusetzen. Die Errichtung des Abwehrbrunnens diente mithin der Sicherstellung der Trinkwasserförderung. Es liegt auf der Hand, dass der Verordnungsgeber in das festzusetzende Wasserschutzgebiet auch die Grundstücke einbeziehen durfte, die erst durch die Errichtung des Abwehrbrunnens in den Einzugsbereich der Trinkwassergewinnungsanlage geraten sind. Die Zulässigkeit einer Einbeziehung auch solcher Grundstücke hängt allein von der Erforderlichkeit ab. Diese Erforderlichkeit ist jedenfalls dann gegeben, wenn - wie dies hier nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts der Fall war - der Abwehrbrunnen seinerseits zum Schutze des Trinkwassers erforderlich war.
22 2. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf dem behaupteten Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts dadurch verletzt, dass es den in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag der Antragsteller abgelehnt hat. Die Antragsteller hatten beantragt, Beweis über ihre Behauptung zu erheben, dass bei dem Erörterungstermin im Planaufstellungsverfahren und bei einem anschließenden Termin zur Akteneinsicht ein Plan mit darin eingezeichneten Trennstromlinien nicht zur Einsichtnahme vorgelegen habe. Ausweislich der Urteilsbegründung hat das Oberverwaltungsgericht den beantragten Beweis deshalb nicht erhoben, weil es für seine Entscheidung auf die unter Beweis gestellte Tatsache nicht ankam. Das Oberverwaltungsgericht ist der Sache nach zugunsten der Antragsteller davon ausgegangen, dass entsprechend ihrer Behauptung die genannten Unterlagen weder im Erörterungstermin noch bei der Akteneinsicht vorgelegen haben. Es hat angenommen, dass das Fehlen dieser Unterlagen nicht zu einem Verfahrensfehler geführt hat, weil es weder das Vorbringen noch die Erörterung substantieller Einwendungen behindert habe, die Antragsteller jedenfalls dafür nichts vorgetragen hätten.
23 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG; es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren gegen die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets im Regelfall 10 000 € je Antragsteller anzusetzen.
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