BVerwG 7 BN 3.02 Hessischer VGH - 17.05.2002 - AZ: VGH 7 N 4645/98
In der Normenkontrollsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Juli 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht S a i l e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht G ö d e l und N e u m a n n
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Mai 2002 wird zurückgewiesen. Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 4 090 € festgesetzt.
Gründe
Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die am 31. Januar 1995 in Kraft getretene Verordnung zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlage Brunnen Hopfgarten der Gemeinde Schwalmtal, Vogelsbergkreis, vom 20. Dezember 1994 (im Folgenden: WSchGVO). Der Antragsteller ist Miteigentümer des Anwesens B.straße 15 in Schwalmtal-Hopfgarten, das er mit seiner Familie bewohnt. Das Grundstück liegt innerhalb der Zone II des Wasserschutzgebietes. Nach § 6 Nr. 1, 15 und 17 WSchGVO sind in der Zone II u.a. die Errichtung und wesentliche Änderung baulicher Anlagen, der Umgang mit und das Befördern von wassergefährdenden Stoffen sowie das Durch- und Hinausleiten von Abwasser verboten. Hiervon kann die Obere Wasserbehörde auf Antrag Ausnahmen zulassen (§ 9 Abs. 1 WSchGVO). Für das Haus B.straße 15 war im Jahr 1969 der Einbau einer Heizöltankanlage im Kellergeschoss bauaufsichtlich genehmigt worden. Auf seinen Antrag wurde dem Antragsteller am 5. März 1997 eine zunächst bis zum 30. September 1998 befristete Ausnahmegenehmigung zur Lagerung von Heizöl auf dem Grundstück erteilt. Nachdem bei einer Überprüfung der Heizöltankanlage im Mai 1999 erhebliche Mängel festgestellt worden waren, wurde die Ausnahmegenehmigung mit Wirkung vom 1. September 1999 widerrufen. Die Heizöltankanlage ist seit September 1999 stillgelegt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag des Antragstellers abgelehnt; die Revision hat er nicht zugelassen.
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision ist nicht begründet. Die vorgebrachten Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben. Weder kommt der Rechtssache die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu, noch liegt der gerügte Verfahrensmangel vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
1. Die von dem Antragsteller aufgeworfenen Fragen zur Auslegung der Wasserschutzgebietsverordnung rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
a) Der Antragsteller möchte geklärt wissen, ob eine unbestimmte, im freien Ermessen der Wasserbehörde stehende Ausnahmeregelung in einer Wasserschutzgebietsverordnung, die nicht bestimmt, unter welchen Voraussetzungen die Behörde eine Ausnahme zulassen kann oder muss, den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG an eine verfassungskonforme Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums genügt. Diese Frage zielt auf § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO, der lautet:
"Von den Bestimmungen dieser Verordnung kann das Regierungspräsidium Gießen - Obere Wasserschutzbehörde - auf Antrag Ausnahmen zulassen."
Die Frage kann, ohne dass es zu ihrer Klärung der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf, anhand der bisherigen Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts beantwortet werden. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende Bestimmtheitsgebot verlangt, gesetzliche Regelungen so zu fassen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm erhöhen sich mit der Intensität, mit der auf der Grundlage der betreffenden Regelung in grundrechtlich geschützte Bereiche eingegriffen werden kann. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die Norm dann überhaupt keine Auslegungsprobleme aufwerfen darf. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn diese mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (BVerfGE 83, 130 ).
Unter diesem Blickwinkel wirft die Auslegung der Verordnung, insbesondere § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO, keine Fragen auf, die die Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigen könnten. Die Wasserschutzgebietsverordnung bestimmt in § 6, welche Betätigungen in dem Wasserschutzgebiet verboten sind. Zwar kann der Bürger die Reichweite einer belastenden Regelung nur dann vollständig erfassen, wenn er erkennen kann, in welchen Fällen von dem Verbot Ausnahmen erteilt werden. Dementsprechend gelten die Anforderungen des Bestimmtheitsgebots in gleicher Weise für die von dem Verordnungsgeber selbst geregelten Ausnahmefälle, wie etwa die in § 6 Nr. 15 WSchGVO bestimmte Ausnahme für die Verwendung von Betriebsstoffen in land- und forstwirtschaftlichen Maschinen. Soweit es die Ausnahmeregelung in § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO betrifft, ist zu berücksichtigen, dass die Vorschrift atypische Fälle zum Gegenstand hat, die bei Erlass der Verordnung nicht vorhersehbar waren und die sich angesichts der Unterschiedlichkeit der möglichen Sachverhaltskonstellationen abstrakt nicht erschöpfend beschreiben lassen. Diese Eigenart schränkt die Möglichkeit einer Konkretisierung der Voraussetzungen für die Zulassung einer Ausnahme ein. Demgemäß ist der Normgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (lediglich) gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 93, 213 ). Erforderlich ist aber, dass der Zweck der Vorschrift und die Grenzen des Ermessens durch Auslegung ermittelt werden können (vgl. BVerfGE 48, 210 ).
Auch insoweit wirft die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO keinen weitergehenden Klärungsbedarf auf. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde auf Antrag "Ausnahmen" zulassen. Mit dem Begriff "Ausnahmen" ist nicht nur die Befreiung von einer Bestimmung der Verordnung gemeint, sondern zugleich zum Ausdruck gebracht, dass die Befreiung (nur) für Ausnahmesituationen gilt, die aus dem typischen Anwendungsbereich der Norm herausfallen und bei denen die uneingeschränkte Anwendung einer Verbotsnorm deshalb für den Betroffenen eine unverhältnismäßige Härte bedeuten würde. Die Grenzen für die Zulassung einer Ausnahme ergeben sich aus § 1 WSchGVO. Nach dieser Vorschrift bezweckt die Verordnung im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung den Schutz des Grundwassers im Einzugsgebiet der Wassergewinnungsanlage Hopfgarten. Eine Ausnahme darf danach nur zugelassen werden, wenn es sich erstens um einen atypischen Anwendungsfall handelt, der zu einer unverhältnismäßigen Härte für den Betroffenen führen würde, und wenn zweitens der Zulassung einer Ausnahme das Interesse der öffentlichen Wasserversorgung nicht entgegensteht.
2. Der Antragsteller hält ferner für klärungsbedürftig, ob Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG es erfordert, dass in Wasserschutzgebietsverordnungen bestimmt ist, unter welchen Voraussetzungen das wasserbehördliche Einvernehmen zu einer bauaufsichtlichen Genehmigung zu erteilen ist und unter welchen Voraussetzungen es nur versagt werden darf. Diese Frage nimmt Bezug auf § 9 Abs. 2 WSchGVO, der folgende Regelung enthält:
"Handlungen, die nach Inkrafttreten dieser Verordnung begonnen werden und die einer wasserrechtlichen Erlaubnis, Bewilligung oder Genehmigung, einer gewerberechtlichen, abfallrechtlichen oder bauaufsichtlichen Genehmigung bedürfen oder die auf Grund eines bergbehördlich geprüften Betriebsplans oder durch bergrechtliche Erlaubnis oder Bewilligungen oder durch Planfeststellung zugelassen werden, bedürfen keiner Ausnahmezulassung nach dieser Verordnung. Entscheidet in den vorgenannten Fällen die Obere Wasserbehörde nicht selbst, ist ihr Einvernehmen erforderlich."
Diese Frage bedarf zu ihrer Klärung ebenfalls nicht der Zulassung der Revision. Zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit einer Norm kann weitgehend auf die Ausführungen unter a) verwiesen werden. Danach müssen sich die Voraussetzungen für die Versagung des Einvernehmens zu einem Vorhaben, das im Einzugsgebiet der Wasserschutzgebietsverordnung verwirklicht werden soll, aus der Verordnung ergeben. Denn mit der Erteilung oder Versagung des Einvernehmens durch die Wasserbehörde wird darüber entschieden, ob ein Eigentümer in Ausübung seines Grundrechts das Vorhaben im Wasserschutzgebiet durchführen kann. Wie oben ausgeführt, ist dem Bestimmtheitserfordernis aber genügt, wenn die Voraussetzungen für die Versagung des Einvernehmens durch Auslegung ermittelt werden können. Insoweit gilt nichts Anderes als für die Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO. Denn der Sache nach handelt es sich, wie bereits der enge Regelungszusammenhang mit § 9 Abs. 1 Satz 1 WSchGVO zeigt, bei dem Einvernehmen um die Zulassung einer Ausnahme; aus diesem Grund befreit § 9 Abs. 2 WSchGVO (lediglich) von der "Zulassung" der Ausnahme, weil diese der Sache nach bereits mit der Erteilung des Einvernehmens erfolgt ist.
3. Der Kläger strebt eine Klärung der Frage an, ob Übergangsregelungen in einer Wasserschutzgebietsverordnung zulässigerweise zwischen einer bestandsgeschützten Nutzung für eine Anlage bei betrieblicher Nutzung einerseits und privater Nutzung andererseits differenzieren dürfen. Angesprochen ist damit die Vorschrift des § 11 Abs. 1 WSchGVO, die wie folgt lautet:
"Die Verbote des § 5 Nr. 4, § 5 Nr. 16, § 6 Nr. 15 finden auf Tätigkeiten im Rahmen von Betrieben, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung rechtmäßig betrieben werden, erst nach Ablauf eines Jahres ab dem Tage des Inkrafttretens Anwendung."
Grund der Regelung ist ersichtlich, den Betrieben eine Anpassungsfrist bis zur Erfüllung der Anforderungen der genannten Vorschriften einzuräumen. Über die zeitliche Hinausschiebung der Anwendung sieht die Verordnung keinen weiter gehenden Bestands- oder Vertrauensschutz für Betriebe vor.
Zur Klärung der aufgeworfenen Frage fehlt es an einem schützenswerten rechtlichen Interesse des Antragstellers. Ein Rechtsmittel ist nur zulässig, wenn der Rechtsmittelführer ein schützenswertes rechtliches Interesse daran hat, dass das Rechtsmittelgericht zu seinen Gunsten die Rechtslage klärt und gegenüber dem erstinstanzlichen Gericht abändernd entscheidet (Beschluss vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN 31.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 140 S. 33). Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt nach der Rechtsprechung, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts als nutzlos erweist, weil der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten Entscheidung nicht (aktuell) verbessern kann (vgl. Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 ). Der Antragsteller hat nicht dargelegt und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine Einbeziehung in die Übergangsregelung und damit das Hinausschieben der Anwendung der Verbotsvorschriften um ein Jahr, seine Rechtsstellung verbessern kann. Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass dem Antragsteller eine zunächst bis zum 30. September 1998 befristete Ausnahmegenehmigung zur Lagerung von Heizöl auf dem Grundstück B.straße 15 erteilt worden war; aufgrund dieser Ausnahmegenehmigung kam das Verbot des Lagerns von Heizöl auf dem Grundstück für ihn nicht vor dem Ablauf der Ausnahmegenehmigung zum Tragen. Auch könnte der Antragsteller, falls § 11 Abs. 1 WSchGVO mit Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig wäre, nicht die Feststellung der Nichtigkeit der Verordnung insgesamt erreichen, da es sich um eine abgrenzbare Regelung handelt, die die Gültigkeit der übrigen Vorschriften der Verordnung unberührt lässt. Auch unter diesem Gesichtspunkt lässt sich ein Rechtsschutzbedürfnis nicht begründen.
4. Als klärungsbedürftig sieht der Antragsteller außerdem an, ob die Wasserschutzgebietsverordnung eine "grundrechtskonforme Rechtsanwendung ermöglicht", wenn sie zum einen partiell unechte Rückwirkung ermöglicht und zum anderen keinen Ausgleich durch einen entsprechenden Ausnahme- oder Befreiungsanspruch normiert. Die unechte Rückwirkung sieht der Antragsteller darin, dass er seit Anfang der 70er Jahre für Heizungszwecke eine bauaufsichtlich genehmigte Heizöltankanlage betrieben habe, die durch die am 31. Januar 1995 in Kraft getretene Wasserschutzgebietsverordnung verboten worden sei (§ 6 Nr. 15 WSchGVO), sofern nicht die Zulassung einer Ausnahme erfolgt sei. Der Antragsteller möchte die Klärung erreichen, ob die mit der Verordnung verbundene unechte Rückwirkung, deren verfassungsrechtliche Zulässigkeit er nicht in Frage stellt, zur Konsequenz hat, dass eine verfassungsmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur vorliegt, wenn die Verordnung einen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme normiert.
Dies kann anhand der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verneint werden, ohne dass es zur Klärung dieser Frage der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Der grundrechtliche Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG erfordert nicht, dass dem von einer unechten Rückwirkung Betroffenen in der Verordnung ein Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme eingeräumt wird. Zwar muss sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Fall eines präventiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung erfüllt sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf. Der Bürger, dessen Grundrecht durch einen Genehmigungsvorbehalt berührt werde, müsse einen Rechtsanspruch auf Genehmigungserteilung haben, wenn ein gesetzlicher Versagungsgrund nicht vorliege (BVerfGE 49, 89 ); zum präventiven Erlaubnisverfahren mit Verbotsvorbehalt bei Wasserschutzgebieten vgl. BVerfGE 58, 300 ). Damit ist jedoch nicht zum Ausdruck gebracht, dass in das Ermessen der Verwaltung gestellte Genehmigungen im Grundrechtsbereich generell unzulässig sind. Dies folgt bereits daraus, dass das Bundesverfassungsgericht es für das Atomrecht aufgrund dessen Sonderstellung nicht beanstandet hat, dass der Gesetzgeber neben der Normierung der generellen Genehmigungsvoraussetzungen der Exekutive zusätzlich ein Versagungsermessen eingeräumt hat, um ihr so die Möglichkeit zu geben, eine an sich zu erteilende Genehmigung abzulehnen, falls besondere und unvorhergesehene Umstände es einmal notwendig machen (BVerfGE 49, 89 ). Bei repressiven Verboten mit Befreiungs- oder Ausnahmevorbehalt ist die Einräumung eines Ermessens für die Wasserbehörde jedenfalls dann nicht zu beanstanden, wenn der Ausnahmevorbehalt nach der Verordnung dazu dient, in atypischen, unvorhersehbaren Einzelfällen Befreiung von den Verboten der Verordnung zu erteilen, sofern dies mit dem Interesse der Wasserversorgung vereinbar ist. Der Rechtsprechung lassen sich keine Hinweise darauf entnehmen, dass auch in diesen Fällen dem Grundrechtsschutz nur durch einen Anspruch auf Zulassung der Ausnahme Rechnung getragen werden kann (vgl. etwa Urteil vom 13. März 1997 - BVerwG 3 C 2.97 - BVerwGE 104, 154 ). Im Rahmen der Ermessensentscheidung ist von der Oberen Wasserbehörde neben den genannten rechtlichen Maßstäben des Trinkwasserschutzes und der Berücksichtigung einer unverhältnismäßigen Härte für den Betroffenen der Schutz des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten. Unter welchen Voraussetzungen im Fall einer unechten Rückwirkung das Ermessen auf Null reduziert ist, ist eine Frage des Einzelfalles, die eine Revisionszulassung nicht rechtfertigen kann.
5. Der Antragsteller vertritt die Auffassung, dass die vorliegende Rechtssache Gelegenheit biete, die Zulässigkeit salvatorischer Entschädigungsregelungen im Anschluss an den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 2. März 1999 (BVerfGE 100, 226 ff.) erneut zu überdenken. Der Antragsteller übersieht nicht, dass die Wasserschutzgebietsverordnung keine Entschädigungsregelung enthält, sondern den Ausgleich durch eine Ausnahmeregelung herbeiführt. Insoweit könnte die Frage des Antragstellers allein dahin verstanden werden, ob das Fehlen einer Entschädigungsregelung mit Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG im Einklang steht. Diese Frage würde jedoch nicht zur Zulassung der Revision führen. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG keine gesetzlichen Vorkehrungen dafür gebietet, dass Wasserschutzgebietsverordnungen nur unter gleichzeitiger Festsetzung erforderlicher kompensatorischer Maßnahmen für die betroffenen Grundstücke erlassen werden dürfen (vgl. im Einzelnen Urteil vom 31. Januar 2001 - BVerwG 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 zu einem Naturschutzgebiet; Beschluss vom 15. April 2003 - BVerwG 7 BN 4.02 - zu einer Wasserschutzgebietsverordnung). Hierin kommt zum Ausdruck, dass Normen, die Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen, grundsätzlich auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren müssen.
6. Der Antragsteller macht als Verfahrensfehler im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht aufgeklärt habe, in welchem Umfang und mit welcher Schwere er von den Verboten des § 6 Nr. 1, 15 und 17 WSchGVO betroffen sei. Diese Rüge ist unzulässig. Sie genügt nicht den Anforderungen an die Bezeichnung eines Aufklärungsmangels. Hierzu muss substantiiert dargelegt werden, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Beweismittel für die weitere Aufklärung in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.07 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 f.). Angaben hierzu fehlen in der Beschwerdebegründung.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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