BVerwG 7 BN 6.07
In der Normenkontrollsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Dezember 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert und Guttenberger
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. Juni 2007 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
Gründe
I
1
Die Antragsteller sind Eigentümer eines zur gewerblichen Nutzung an zwei Unternehmen verpachteten Grundstücks und unterliegen mit diesem dem Anschlusszwang für die Abfallentsorgungseinrichtungen des Antragsgegners. § 5 der am 19. Dezember 2005 in Kraft getretenen Änderungssatzung über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (AbfallS) gibt dem Grundstückseigentümer Mitteilungs- und Auskunftspflichten auf. Gemäß § 12 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbfallS muss der Anschlusspflichtige in Bezug auf gewerbliche Siedlungsabfälle für jeden vollen Einwohnergleichwert (EGW) nach Anlage 2 der Satzung eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l pro Woche bereithalten (Grundausstattung/60 l - Abfallbehälter).
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Die Antragsteller haben im Verfahren der Normenkontrolle beantragt, § 5 Abs. 1 und § 12 Abs. 4 AbfallS für unwirksam zu erklären. Die nach Einwohnergleichwerten zu berechnende Behälterkapazität sei überdimensioniert. Beide auf dem Betriebsgrundstück tätigen Gewerbebetriebe hätten 2003 über je einen 120 l - Abfallbehälter verfügt, was zur Aufnahme des Restabfalls ausgereicht habe. Bei 30 Vollzeit- und 4 Teilzeitbeschäftigten bzw. bei 34 Vollzeit- und 9 Teilzeitbeschäftigten müssten nunmehr ein Restabfallbehälter von 240 l bzw. solche von 240 l und 60 l vorgehalten werden. Dies verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es müsse branchentypisch zwischen Industrie/Handwerk einerseits und Verwaltung andererseits differenziert werden. Auch § 5 Abs. 1 AbfallS sei nichtig.
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Das Oberverwaltungsgericht hat die Bestimmungen des § 5 Abs. 1 AbfallS
überwiegend für unwirksam erklärt und den Antrag im Übrigen abgewiesen. Gegen die Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht richtet sich die Beschwerde der Antragsteller.
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Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Dem auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 3 VwGO gestützten Beschwerdevorbringen lässt sich ein Zulassungsgrund nicht entnehmen.
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1. Die Beschwerde hält die Frage für rechtsgrundsätzlich bedeutsam (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), ob nach dem Gleichbehandlungsgebot bei der Bemessung der vorzuhaltenden Behältervolumina nach Einwohnergleichwerten und Branchentypen eine Differenzierung zwischen Branchen mit und ohne Publikumsverkehr geboten ist.
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Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision; sie lässt sich ohne weiteres an Hand der Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten. Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Vorbringen gegen zusätzliche und größere auf dem Betriebsgrundstück aufzustellende Abfallbehälter und damit gegen die - die gewerblich tätigen Nutzer des Grundstücks treffende (§ 2 Abs. 1 GebS) - Höhe der Abfallgebühren.
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Der Gleichheitsgrundsatz, den die Antragsteller in Bezug auf die Gleichstellung verschiedener Branchentypen in Ziffer 1 der Anlage 2 der Abfallsatzung bei der Bemessung der Abfallgebühren für verletzt halten, gestattet es dem Satzungsgeber für die Gebührenbemessung und damit auch für die Bildung entsprechender Maßstäbe nicht, wesentlich ungleiche Sachverhalte innerhalb einer Veranlagungskategorie gleich zu behandeln. Allerdings ist der Satzungsgeber bei der Bestimmung der Merkmale, nach denen Sachverhalte im wesentlichen gleich anzusehen sind, innerhalb der Grenzen der Sachgerechtigkeit frei. Die Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers endet erst dort, wo ein einleuchtender Grund für die unterlassene Differenzierung nicht mehr erkennbar ist (Urteil vom 1. Dezember 2005 - BVerwG 10 C 4.04 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 100 S. 30 m.w.N.). Dabei kann der Satzungsgeber je nach den Umständen des Einzelfalls eine Auswahl unter verschiedenen Gebührenmaßstäben treffen, ohne dass sich aus dem Gleichheitsgrundsatz eine Präferenz für einen bestimmten Maßstab ergibt (Beschluss vom 5. November 2001 - BVerwG 9 B 50.01 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 95; Urteil vom 20. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 7.00 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94 S. 5 ). Der Antragsgegner konnte bei Gestaltung der Abfallsatzung somit grundsätzlich wählen zwischen mengen- oder gewichtsbezogenen (Wirklichkeits-)Maßstäben oder auch zwischen personen-, haushalts- oder grundstücksbezogenen (Wahrscheinlichkeits-)Maßstäben. Auch Kombinationen zwischen diesen Maßstäben kommen in Betracht. Dabei würde mit der Wahl eines allein grundstücksbezogenen Maßstabs zwar ein „Realitätsverlust“ einhergehen, der auch im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG Bedenken hervorrufen könnte. Vorliegend wird in § 12 Abs. 4, Abs. 3 AbfallS i.V.m. der Anlage 2 aber in erster Linie auf dort tätige Personen abgestellt, die in Einwohnergleichwerte umgerechnet werden und nach deren Anzahl sich dann die Größe des vorzuhaltenden Abfallbehälters ergibt. Diese gemischte Maßstabbildung - Personen-/Behältermaßstab - überlagert den zusätzlichen grundstücksbezogenen Ansatz der Gebührenerhebung.
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Entgegen der Beschwerde verstößt der so bestimmte Gebührenmaßstab nicht gegen den Gleichheitssatz. Gemäß § 12 Abs. 2 AbfallS ist für Abfälle aus privaten Haushaltungen für jede Person, die auf dem Grundstück wohnt, eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l pro Woche bereitzuhalten. Für gewerbliche Siedlungsabfälle stellt die Satzung auf Einwohnergleichwerte ab, wobei nach Anlage 2 auf dem anschlusspflichtigen Grundstück beschäftigte Personen mit einem Ansatz von 0, 25 in Einwohnergleichwerte umgerechnet werden. Ist insoweit für jeden vollen Einwohnergleichwert eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l pro Woche bereitzuhalten, so reduziert sich damit die vorzuhaltende Behälterkapazität gegenüber privaten Haushaltungen auf ein 1/4 je Person. Diese Differenzierung nach dem Herkunftsbereich der Abfälle ist sachgemäß. Wenn in Ziffer 1 der Anlage 2 in Bezug auf den Herkunftsbereich der Abfälle solche aus Industrie und Handwerk und solche aus öffentlichen Verwaltungen gleichgestellt werden, ohne bei der jeweiligen Branche einen Publikumsverkehr zu berücksichtigen, verstößt auch dies in einer solch typisierenden Betrachtungsweise nicht gegen den Gleichheitssatz. Dabei mag eine weitere Differenzierung der in Ziffer 1 der Anlage 2 zusammengefassten Herkunftsbereiche möglich sein, sie ist aber nicht geboten. Denn im Rahmen seines Ermessens ist der Satzungsgeber nicht gehalten, den jeweils gewählten Maßstab derart weit auszudifferenzieren, dass möglichst jedem Einzelfall - im Sinne einer Einzelfallgerechtigkeit - entsprochen wird. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG ist bei festgestellter ungleicher Betroffenheit nur zu fragen, ob für die Differenzierung oder Nichtdifferenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, nicht hingegen, ob der Satzungsgeber die jeweils zweckmäßigste und gerechteste Lösung gefunden hat (Beschluss vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53). Eine willkürliche Satzungsgestaltung kann ihm nur vorgeworfen werden, wenn sich kein sachlicher, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für eine Ungleichbehandlung finden lässt (Urteil vom 21. Oktober 1994 - BVerwG 8 C 21.92 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 71 m.w.N.). Dieses satzungsgeberische Ermessen verbietet den Gerichten folglich auch die Prüfung, ob der vernünftigste, gerechteste oder wirklichkeitsnächste Maßstab gewählt worden ist (Beschluss vom 25. März 1985 - BVerwG 8 B 11.84 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 53). Dabei kann das Entscheidungsermessen des Satzungsgebers zusätzlich insbesondere vom Gesichtspunkt der Praktikabilität geleitet werden (Beschluss vom 19. März 1981 - BVerwG 8 B 10.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 2).
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Das von der Beschwerde geforderte Abstellen auf den jeweiligen Publikumsverkehr und eine eventuell zusätzliche Differenzierung zwischen Industrie und Handel einerseits und Verwaltung andererseits ist rechtlich nicht geboten. Zwar wird bei starkem Publikumsverkehr gewerblicher Siedlungsabfall in größerem Umfang anfallen. Publikumsverkehr ereignet sich aber je nach Branche oder geschäftlichen Stoßzeiten ganz unterschiedlich und ist auch kein bestimmendes Kennzeichen der öffentlichen Verwaltung. Wenn der Antragsgegner in Anlage 2 der Abfallsatzung für den Herkunftsbereich von Haushaltsabfällen und gewerblichen Siedlungsabfällen bereits 12 unterschiedlich gewichtete Kategorien - zum Teil auch unter Berücksichtigung von Publikumverkehr - bildet, kann das Fehlen einer zusätzlichen Ausdifferenzierung nicht als willkürlich erachtet werden.
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2. Auch die weitere Frage, ob die ausnahmslose Vorgabe eines Mindestbehältervolumens für gewerbliche Siedlungsabfälle von 15 l/Woche und EGW noch verhältnismäßig ist, wenn es keine Erfahrungswerte bezüglich des Abfallaufkommens gibt, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Dabei bezieht sich der Inhalt der Frage bei richtigem Verständnis nicht auf die Verhältnismäßigkeit behördlichen Handelns, sondern auf die Rechtmäßigkeit des Gebührenmaßstabes und der damit verbundenen Gebührenkalkulation.
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Dass in die Gebührenkalkulation oder in die Festsetzung eines Beitragssatzes einzustellende Faktoren vom Satzungsgeber gegebenenfalls geschätzt werden können, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt (zur Gebührenkalkulation Beschluss vom 12. Juni 1972 - BVerwG 7 B 117.70 - Buchholz 11 Art. 3 GG Nr. 132, zur Beitragserrechnung Urteil vom 15. November 1985 - BVerwG 8 C 41.84 - Buchholz 406.11 § 130 BBauG Nr. 35). Es liegt auf der Hand, dass der Satzungsgeber bei der Wahl eines Gebührenmaßstabes im Rahmen seiner Ermessensentscheidung nicht ausschließlich von empirisch ermittelten Faktoren ausgehen muss. Er kann sich zur Bemessung des Restbehältervolumens auch auf ähnliche Maßstäbe anderer Kommunen beziehen oder sachgerechten Empfehlungen kommunaler Spitzenverbände Rechnung tragen. Geht ein Satzungsgeber von einem alten Maßstab auf einen neuen Maßstab über, so ist ihm dies auch nicht deshalb verboten, weil es für diesen an über Jahre hinweg abgesicherten Erfahrungswerten fehlt. Um dies auszugleichen, scheiden eigene Plausibilitätserwägungen nicht aus. Ein derartiges Vorgehen ist dann zwar mit dem größeren Risiko einer Fehlerhaftigkeit der Einschätzungen verbunden; erweisen sich solchermaßen lediglich „gegriffene“ Ansätze im nachhinein aber als zutreffend, ist dies nicht zu beanstanden.
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3. Auch die weiteren Fragen, ob die ausnahmslose Vorgabe eines Mindestbehältervolumens von 15 l/Woche und EGW einschließlich einer Reserve von annähernd 37 % mit den bundesrechtlichen Zielen der Abfallvermeidung und Abfallverwertung , insbesondere Art. 20a GG, § 1, § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG und § 3 GewAbfV vereinbar ist und ob eine Bestimmung von Mindestvolumina einschließlich einer Reserve von annähernd 37 % nicht die Möglichkeit voraussetzt, das Volumen im Einzelfall und bei Nachweis eines geringeren Abfallaufkommens reduzieren zu dürfen, rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision.
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Die erste Fragestellung zielt auf eine mit dem Vorhalten zu großer Abfallbehälter verbundene fehlerhafte Lenkungswirkung des streitigen Maßstabs, der nach Auffassung der Beschwerde damit einem tragenden Grundsatz des Kreislaufwirtschafts- und Abfallsgesetzes - nämlich dem Gebot der Vermeidung von Abfällen - widerspricht. Mit der zweiten Frage rügt die Beschwerde eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit wegen eines offensichtlichen Missverhältnisses von Bedarf und zur Verfügung gestellter Behälterkapazität. Beide Fragen sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt bzw. lassen sich in deren Anwendung ohne weiteres beantworten.
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Die in der Gewerbeabfallverordnung geregelte Behälternutzungspflicht schließt es aus, dass Verwertungsabfälle in rechtswidriger Weise in Restabfallbehälter entsorgt werden. § 3 Abs. 1 GewAbfV gebietet in Übereinstimmung mit § 4 Abs. 1 und § 5 Abs. 2 KrW-/AbfG dem Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen, diese zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und möglichst hochwertigen Verwertung in zumindest fünf Abfallfraktionen getrennt zu halten. Der dann verbleibende Restabfall ist dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zu überlassen, § 7 GewAbfV. Mit den Pflichten der Absonderung des Verwertungsabfalls in verschiedene Fraktionen und des Bereithaltens zumindest eines Restabfallbehälters (§ 7 Satz 4 GewAbfV) bezweckt der Verordnungsgeber erklärtermaßen, Anreize zu „absichtlichen Fehlwürfen“ auszuschließen (Urteil vom 17. Februar 2005 - BVerwG 7 CN 6.04 - Buchholz 451.221 § 12 KrW-/AbfG Nr.3). Soweit die Antragsteller aus dem vorzuhaltenden Behältervolumen herleiten, dass in Wirklichkeit Abfälle zur Verwertung in die Beseitigung gelenkt werden, stellen sie weder verordnungsrechtlich noch satzungsmäßig gebildete Maßstäbe in Frage, sondern beziehen sich auf ein rechtswidriges Verhalten des Erzeugers oder Besitzers von Abfällen, dem allein durch Satzungsregelungen oder eine andere Maßstabbildung nicht begegnet werden kann. Darüber hinaus wäre es auch nicht sachgerecht, das Volumen des vorzuhaltenden Abfallbehälters an einem exakt errechneten (Durchschnitts-)Regelbedarf auszurichten. Hiergegen spricht schon, dass die in normierten Größen zur Verfügung gestellten Behältnisse dem durchschnittlich anfallenden Abfall nicht „mengengenau“ angepasst werden können. Auch muss in Zeiten erhöhten Anfalls von Restabfällen dieser Platz in den Abfallbehältern finden, weil andernfalls der Abfall in rechtswidriger Weise beseitigt zu werden drohte.
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Der rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsgrundsatz - der im Gebührenrecht seinen Niederschlag im Äquivalenzprinzip findet - besagt, dass der Gebührenmaßstab und damit die Gebührenbemessung nicht in einem „groben Missverhältnis“ zu den verfolgten Zwecken stehen dürfen (Urteil vom 1. Dezember 2005, a.a.O. S. 50; Urteil vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 5.99 - Buchholz 451.211 GtA Nr. 2 m.w.N.). Dabei verbleibt dem Satzungsgeber bei Beantwortung der Frage, in welcher Weise eine sachgerechte Verbindung zwischen dem Wert seiner Leistung und der auf den Anschlusspflichtigen entfallende Gebühr bewirkt werden soll, ein weiter Ermessenspielraum. Zu diesbezüglichen Defiziten, insbesondere zu der Frage, ob und auf welche Weise der Satzungsgeber in Bezug auf gewerbliche Siedlungsabfälle die Schwelle eines groben Missverhältnisses überschritten hat, verhält sich die Beschwerde aber nicht und genügt damit nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Die Annahme, dass sich bei einem durchschnittlich wöchentlichen Abfallaufkommen von 10, 91 l je Einwohner eine unverhältnismäßige Reserve von 37% (bezogen auf die Restabfallmenge bei einer Mindestabfallbehälterkapazität von 15 l) bzw. von 28% (allein bezogen auf das Volumen des Abfallbehälters) ergebe, bezieht sich allein auf die Bedarfsermittlungen für Abfälle aus privaten Haushaltungen gemäß § 12 Abs. 2 AbfallS. Dagegen geht § 12 Abs. 4 i.V.m. Abs. 3 AbfallS infolge der Bildung von Einwohnergleichwerten von einem um das 4-fache reduzierten Behältermaßstab aus. Die Beschwerde zeigt nicht auf, weshalb die Schwelle der Verhältnismäßigkeit durch den Maßstab des Satzungsgebers überschritten sein soll, wonach je Einwohnergleichwert eine Mindestabfallbehälterkapazität von 15 Liter pro Woche für gewerbliche Siedlungsabfälle (unter Einschluss auch des durch den Publikumsverkehr bedingten Abfalls) bereitzuhalten ist, was bei 30 bzw. 34 Beschäftigten und zusätzlichen Teilzeitkräften das Vorhalten eines 240-l-Abfallbehälters bzw. darüber hinaus noch eines 60-l-Abfallbehälters bei 2-wöchiger Leerung zur Folge hat.
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4. Die weitere Frage, ob § 7 Satz 4 GewAbfV einer Satzungsregelung entgegen stünde, nach der mehrere auf einem Grundstück befindliche Gewerbebetriebe kommunale Restabfallbehälter gemeinsam nutzen können, würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht lediglich beantragt, § 5 Abs. 1 und § 12 Abs. 4 AbfallS i.V.m. Anlage 2 für unwirksam zu erklären. Bei einer Beschränkung des Streitgegenstandes auf diese beiden Satzungsbestimmungen musste sich das Oberverwaltungsgericht nicht mit der Frage befassen, ob der Möglichkeit des § 12 Abs. 9 und Abs. 10 AbfallS - Vorhalten eines gemeinsamen Abfallbehältnisses - im Falle mehrerer Gewerbebetriebe auf einem einzigen Grundstück § 7 GewAbfV entgegensteht. Eine derartige Ausdehnung des Streitgegenstandes könnte im Revisionsverfahren nicht mehr erfolgen, § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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5. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auch auf keinem zur Zulassung der Revision nötigen Verfahrensfehler, § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.
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Die Antragsteller werden nicht in ihrem Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO) verletzt; das Normenkontrollurteil ist insbesondere auch in ausreichendem Maße begründet. Der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts liegt die Rechtsauffassung zu Grunde (S. 14/15 UA), dass auch bei einer Nichtnutzung des vollen Volumens der bereitgestellten Behälterkapazität die Rechtmäßigkeit des Gebührenmaßstabes und damit auch des Anschlusszwangs unberührt bleibt. Damit verneint das Oberverwaltungsgericht für diese Fälle die Notwendigkeit einer satzungsmäßigen Öffnungsklausel, ohne im Weiteren auf diese Gestaltungsmöglichkeit einer Abfallsatzung ausführlich eingehen zu müssen. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Urteilsbegründung nicht alle im Verfahren aufgeworfenen Fragen problematisieren und alles Für und Wider im Einzelnen erörtern muss. Auch wenn sich das Normenkontrollgericht nicht ausdrücklich mit der Frage nach einer Öffnungsklausel auseinander gesetzt hat, bedeutet dies nicht, dass dieses Vorbringen unberücksichtigt geblieben ist (vgl. Urteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 m.w.N.).