BVerwG 7 C 10.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. Februar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 6. April 2009 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1
Die Beteiligten streiten über die Notwendigkeit der Genehmigung eines Monitoringkonzepts für die Ermittlung von Treibhausgasemissionen und die Berichterstattung an die zuständige Behörde. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2007 legte die Klägerin dem Beklagten für ihr Werk B., in dem Vormauerziegel produziert werden, das Monitoringkonzept für die Handelsperiode 2008 bis 2012 vor. Die immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage umfasst Vorrichtungen zur Aufbereitung, Formgebung und Trocknung der Ziegel mit nachgeschalteten, erdgasbetriebenen Tunnelöfen. Das Monitoringkonzept geht von voraussichtlich 21 500 t/a CO2-Emissionen aus dem Betrieb der Tunnelöfen aus. Emissionen aus der Verarbeitung von Rohton und anderer Einsatzstoffe zur Masseaufbereitung werden als De-Minimis-Stoffströme auf der Grundlage der Lieferantenrechnungen angegeben (500 t/a CO2-Emissionen). Die letztgenannte Abweichung vom vorgesehenen Ebenenkonzept der Monitoring-Leitlinien 2007 (im Weiteren Monitoring-Leitlinien) billigte der Beklagte mit Bescheid vom 9. Januar 2008.
2
Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch mit dem Ziel der behördlichen Billigung des gesamten Monitoringkonzepts für die Handelsperiode 2008 bis 2012. Zur Begründung führte sie aus: Sie habe nach § 5 Abs. 1 Satz 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) die im Kalenderjahr verursachten Emissionen nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I zum TEHG zu ermitteln und bis zum 1. März des Folgejahres der zuständigen Behörde nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil II zum TEHG zu berichten. Gemäß Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 der Monitoring-Leitlinien müsse das Überwachungskonzept von der zuständigen Behörde genehmigt werden. Weder das TEHG noch die Leitlinien enthielten einen Hinweis darauf, dass die Genehmigung auf Abweichungen von den Monitoring-Leitlinien beschränkt sei.
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Der Beklagte wies den Widerspruch zurück. Die Anlage der Klägerin bedürfe weder für das Freisetzen von Treibhausgasen nach dem TEHG noch für ihr Monitoringkonzept einer Genehmigung. § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG befreie Bestandsanlagen vom emissionshandelsrechtlichen Genehmigungserfordernis; damit entfalle auch eine Genehmigung des Monitoringkonzepts. Nur Abweichungen vom Grundkonzept der Leitlinien bedürften der Genehmigung.
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Die Klägerin hat hiergegen Klage erhoben. Sie hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 9. Januar 2008 und des Widerspruchsbescheides vom 23. Oktober 2008 zu verpflichten, das Monitoringkonzept der Klägerin über die darin enthaltenen Erleichterungen bzw. Abweichungen hinaus zu genehmigen, hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide antragsgemäß zur erneuten Bescheidung verpflichtet. Das Monitoringkonzept der Klägerin sei genehmigungsbedürftig. Dies folge aus Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 der Monitoring-Leitlinien. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG habe der Verantwortliche seine Emissionen - soweit sich aus dem Gesetz nichts anderes ergebe - nach Maßgabe des Anhangs 2 Teil I Nr. 1 zu ermitteln, wo wiederum auf die Monitoring-Leitlinien verwiesen werde. Aus dieser Verweisungskette ergebe sich die Genehmigungsbedürftigkeit des gesamten anlagenspezifischen Monitoringkonzepts. Das nationale Recht enthalte in § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG keine anderslautende Regelung, insbesondere keine Genehmigungsfiktion. Eine europarechtskonforme Auslegung dieser Bestimmung anhand der Vorgaben des Art. 6 der Emissionshandelsrichtlinie komme zu keinem anderen Ergebnis. Die Pflicht zur Ermittlung der Treibhausgasemissionen und zur Berichterstattung hierüber sei zentrales Element des Emissionshandels, da sich hiernach auch die Abgabepflicht der Emissionsberechtigungen bestimme. Die Genehmigung des Monitoringkonzepts diene der Effizienz des Emissionshandelssystems. Aus Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der Monitoring-Leitlinien ergebe sich nichts anderes. Die Genehmigungspflicht sei auch nicht wegen der dort vorgesehenen Möglichkeit zum Erlass allgemeiner verbindlicher Regelungen entbehrlich. Denn diese Bestimmung stelle nur auf die Überwachungsmethodik ab, nicht aber auf Regelungen des Monitoringkonzepts an sich. Für ein Redaktionsversehen des Leitliniengebers fehlten hinreichende Anhaltspunkte. Sache des Beklagten sei es somit zu prüfen, ob das Monitoringkonzept der Klägerin mit den in den Leitlinien niedergelegten Anforderungen vereinbar sei.
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Hiergegen wendet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision des Beklagten. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor:
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Bei Bestandsanlagen bestehe keine Genehmigungspflicht für ein Monitoringkonzept. Gemäß Art. 8 der Emissionshandelsrichtlinie dürften die Anforderungen der Art. 5 bis 7 der Richtlinie in Verfahren nach der IVU-Richtlinie integriert werden. Schon in den Monitoring-Leitlinen 2004 sei in Anhang I Abschnitt 4.2 bestimmt gewesen, dass Überwachungsverfahren entweder in den Bedingungen der Genehmigung oder - sofern mit der Richtlinie vereinbar - in Form allgemeiner verbindlicher Regeln festgelegt werden. Der nationale Gesetzgeber habe daher aus den Monitoring-Leitlinien sich ergebende Pflichten als im Verfahren zur Emissionsgenehmigung mit zu prüfende Betreiberpflichten ausgestalten können, was zusätzlichen Verwaltungsaufwand erspare. Durch die Verweisung in Anhang 2 des TEHG auf die Monitoring-Leitlinien sei grundsätzlich festgelegt worden, dass diese als gesetzliche Betreiberpflicht Geltung beanspruchten und die Betreiber bei Erstellung ihres Monitoringkonzepts grundsätzlich hieran gebunden seien. Dies gelte nicht nur für Neuanlagen, sondern ebenso für Bestandsanlagen; über § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG erfasse die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht nur die Emissionen als solche, sondern schließe auch die gesetzlichen Auflagen ein, wozu die Pflichten aus den Monitoring-Leitlinien gehörten. Wollte man der Vorinstanz folgen, hätte dies zur Folge, dass jährlich die Monitoringkonzepte aller Anlagenbetreiber vor Beginn des Berichtszeitraums genehmigt werden müssten. Soweit in Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der Monitoring-Leitlinien 2007 von der „Überwachungsmethodik“ die Rede sei, was hinter dem in der Vorgängerregelung verwandten Begriff des „Überwachungsverfahrens“ zurückbleibe, handele es sich um ein Redaktionsversehen; gemeint sei das Monitoringkonzept. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Kommission hinter die Regelungen der Monitoring-Leitlinien 2004 habe zurückfallen wollen. Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - könne nicht entnommen werden, dass ein Teil der unmittelbar geltenden Betreiberpflichten einer gesonderten behördlichen Bestätigung unterliegen solle. Wenn es schon in Bezug auf die grundsätzliche Emissionsberechtigung zulässig gewesen sei, von einem Genehmigungserfordernis abzusehen, müsse dies erst recht für hierauf bezogene Nebenbestimmungen gelten. Eine in Betracht zu ziehende Klage auf Feststellung der Übereinstimmung des Monitoringkonzepts mit den Monitoring-Leitlinien müsse sich gegen die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt), somit gegen den Bund, nicht aber gegen den Beklagten richten.
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Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Die Genehmigungspflicht der zuständigen Behörde ergebe sich aus Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der in nationales Recht umgesetzten Monitoring-Leitlinien, die zumindest infolge der Verweisung in Anhang 2 Teil I zum TEHG auch für den Beklagten verbindlich seien. Absatz 2 Satz 2 dieser Bestimmung beziehe sich aber lediglich auf die Überwachungsmethodik und nicht auf das gesamte Monitoringkonzept, das somit gemäß Absatz 3 der Genehmigungspflicht unterliege. Diese Unterscheidung sei bewusst getroffen worden, was sich auch Abschnitt 4.3 Abs. 6 der Monitoring-Leitlinien entnehmen lasse. Schon die Monitoring-Leitlinien 2004 hätten die Überwachungsmethode als Bestandteil des Konzepts erfasst. Die Monitoring-Leitlinien 2007 gingen auch in einer Vielzahl weiterer Regelungen (etwa unter Abschnitt 10.2 oder Abschnitt 10.4.2) von einer Genehmigung des Monitoringkonzepts aus. Insbesondere sei die Verifizierung eines Emissionsberichts ohne ein genehmigtes Monitoringkonzept ausgeschlossen. Dessen Genehmigung könne nicht durch „allgemein verbindliche Regeln“ ersetzt werden; dem stehe der Wortlaut des Abschnitts 4.3 Abs. 2 Satz 2 der Monitoring-Leitlinien entgegen. Deren Anforderungen würden auch nicht durch § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung integriert. Durch die behördliche Genehmigung des Monitoringkonzepts werde die Gefahr einer fehlerhaften Berichterstattung minimiert, zudem verbinde sich hiermit eine Tatbestandswirkung gegenüber Sanktionen der DEHSt. Unverständlich bleibe, wenn der Beklagte für die Billigung von Abweichungen die Monitoring-Leitlinien als Rechtsgrundlage heranziehe, deren Anwendung für eine Vollgenehmigung aber verweigere.
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Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist der Rechtsauffassung des Beklagten beigetreten.
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Die Revision des Beklagten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht angenommen, dass das Monitoringkonzept der Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 im vollen Umfang der Genehmigung durch den Beklagten bedarf.
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1. Die erforderliche Rechtsgrundlage für die begehrte Genehmigung des Monitoringkonzepts ergibt sich aus Anhang I Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der Monitoring-Leitlinien. Diese auf Art. 14 der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (Emissionshandelsrichtlinie) beruhenden und durch eine Entscheidung der Kommission nach Art. 249 Abs. 4 EG umgesetzten Leitlinien sind durch die Verweisung in § 5 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anhang 2 Teil I Nr. 1 TEHG in nationales Recht transformiert worden. Danach „überprüft und genehmigt“ die zuständige Behörde das vom Anlagenbetreiber erstellte Monitoringkonzept „vor Beginn des Berichtszeitraums und erneut, wenn die ... Überwachungsmethode in wesentlichen Punkten geändert wird ...“. Dieses eindeutig formulierte Genehmigungserfordernis wird - bezogen auf das Monitoringkonzept - in den Monitoring-Leitlinien an mehreren Stellen hervorgehoben (vgl. Abschnitt 10.1, 10.2, 10.4.1 und 10.4 .2 Buchst. a) und c)). Ernstliche Zweifel am Inhalt dieser gemeinschaftsrechtlichen Regelung bestehen angesichts dieser klaren Wortwahl nicht und werden von den Beteiligten insoweit auch nicht geltend gemacht. Nach dem Willen des nationalen Gesetzgebers sollte die über die Verweisungskette des § 5 Abs. 1 Satz 1 TEHG vollzogene Umsetzung ohne Abstriche erfolgen; die Monitoring-Leitlinien sollen „insgesamt“ in deutsches Recht transformiert werden (BTDrucks 16/5240 S. 33).
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Es gibt auch keine tragfähigen Argumente, die dieses nach dem Wortlaut unzweifelhafte Auslegungsergebnis in Frage stellen könnten. Sinn und Zweck des Monitoringkonzepts bestätigen vielmehr das darauf bezogene Genehmigungserfordernis. Die in § 5 TEHG geregelte Emissionsüberwachungs- und Berichterstattungspflicht ist von zentraler Bedeutung für das Emissionshandelssystem. Um eine verlässliche Grundlage für die Bemessung der gemäß § 6 TEHG abzugebenden Berechtigungen zu gewinnen, bedarf es der plausibel belegten, korrekten Erfassung der Emissionen. Das Kernstück dieser zentralen Überwachungs- und Berichterstattungspflicht ist aber das jeweilige Monitoringkonzept des Anlagenbetreibers. Mit den Monitoring-Leitlinien 2007 sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften insoweit ausdrücklich „präzisiert und verschärft“ worden, „um die Bedeutung dieses Konzepts ... stärker hervorzuheben“ (9. Erwägungsgrund). Der zentralen Bedeutung des Monitoringkonzepts für eine „verlässliche Berichterstattung und aussagekräftige Prüfungsergebnisse“ (9. Erwägungsgrund) wird aber am ehesten die in den Monitoring-Leitlinien ausdrücklich vorgesehene behördliche Genehmigungspflicht gerecht. Denn die Koordination von Monitoringkonzept und Emissionsbericht ist - wie der im Verfahren vorgelegte Erfahrungsbericht des Umweltbundesamts vom 17. Dezember 2009 belegt - angesichts der schwierigen Materie äußerst fehleranfällig. Das Genehmigungserfordernis verhindert - oder verringert zumindest - eine zunächst fehlerhafte Bemessung der CO2-Emissionen und die unerwünschten Folgen einer erst späten Fehlerkorrektur (vgl. auch S. 20 des Erfahrungsberichts).
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Obwohl der nationale Gesetzgeber - wie dargelegt - die Monitoring-Leitlinien insgesamt übernehmen wollte, würde deren Überwachungs- und Kontrollsystem überdies grundlegend verändert, wenn man - wie der Beklagte - das Monitoringkonzept bei Bestandsanlagen nicht für genehmigungsbedürftig hielte: Während nämlich die Monitoring-Leitlinien davon ausgehen, dass die „Prüfstelle“ - also die „sachverständige Stelle“ im Sinne von § 5 Abs. 3 TEHG (vgl. Abschnitt 2 Ziff. 5 Buchst. m) der Leitlinien) - u.a. prüfen muss, „ob das Monitoringkonzept von der zuständigen Behörde genehmigt wurde“ (Abschnitt 10.4.2 Abs. 2 Buchst. a) und „ob das genehmigte Monitoringkonzept tatsächlich umgesetzt wird“ (Abschnitt 10.4.2 Abs. 2 Buchst. c), ist der Tätigkeits- und Verantwortungsbereich der Prüfstelle nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf die inhaltliche Überprüfung des Monitoringkonzepts erweitert und damit erheblich anders gestaltet.
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2. Entgegen der Auffassung des Vertreters des Bundesinteresses lässt sich Abschnitt 4.3 Abs. 2 Satz 2 der Monitoring-Leitlinien, wonach die von den Anlagen anzuwendende Überwachungsmethodik entweder in der Emissionsgenehmigung oder ... in Form allgemeiner verbindlicher Regeln festgeschrieben wird, nicht entnehmen, dass die Monitoringkonzepte (von Bestandsanlagen) keiner vollumfänglichen Genehmigung bedürfen bzw. - soweit sie mit den Monitoring-Leitlinien übereinstimmen - als genehmigt gelten. Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass in den Leitlinien insoweit nur von der Überwachungsmethodik, nicht aber von der weiter gefassten, in Abschnitt 4.3 Abs. 4 der Monitoring-Leitlinien beschriebenen Begrifflichkeit eines Monitoringkonzepts die Rede ist. Dass die Begriffe „Überwachungsmethodik“ und „Monitoringkonzept“ nicht identisch sind, findet seine Bestätigung in den Begriffsbestimmungen der Monitoring-Leitlinien: Nach Abschnitt 2 Ziff. 1 Buchst. e) ist die Überwachungsmethodik die Summe der von einem Anlagenbetreiber verwendeten Ansätze zur Bestimmung der Emissionen einer bestimmten Anlage, während das Monitoringkonzept nach Abschnitt 2 Ziff. 1 Buchst. f) eine ausführliche, vollständige und transparente Beschreibung der Überwachungsmethode einer bestimmten Anlage ist, einschließlich Angaben zur Datenerhebung und Datenverwaltung und des Systems zur Kontrolle ihrer Richtigkeit. Die Monitoring-Leitlinien verstehen die beiden Begriffe auch mit unterschiedlichem Gehalt, nämlich die Überwachungsmethodik als einen Teil des umfänglicheren Monitoringkonzepts (Abschnitt 4.3 Abs. 6 der Monitoring-Leitlinien). Angesichts dieser systematischen Aufspaltung der Begrifflichkeiten scheidet auch die Annahme eines bloßen Redaktionsversehens des Leitliniengebers aus.
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3. Das nationale Recht verweist im Anhang 2 Teil I Nr. 1 zum TEHG auf die Monitoring-Leitlinien allerdings nur unter dem Vorbehalt, dass sich „aus diesem Gesetz ... nichts anderes ergibt“. Entgegen der Ansicht des Beklagten enthält § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG aber keine abweichende Regelung in diesem Sinne. Der Senat ist bereits in seiner Entscheidung vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - (BVerwGE 124, 47 = Buchholz 451.91 EuropUmwR Nr. 19) der Annahme entgegen getreten, § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG enthalte im Hinblick auf die nach § 4 Abs. 1 TEHG auch für Bestandsanlagen erforderliche Emissionsgenehmigung einen fiktiven Verwaltungsakt. Daran hält der Senat fest. Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG gelten vielmehr unmittelbar kraft Gesetzes, wobei § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG die immissionsschutzrechtliche (Alt-)Genehmigung zum tatbestandlichen Anknüpfungspunkt für Pflichten nach dem TEHG erklärt. Damit kann der Regelung auch nicht entnommen werden, dass ein an die Emissionsgenehmigung sich anschließendes Monitoringkonzept von einem fingierten, der Genehmigungsbehörde zuzurechnenden Verwaltungsakt erfasst wird, der das Erfordernis einer Genehmigung nach den Monitoring-Leitlinien mit Blick auf die Vorbehaltsklausel im Anhang 2 Teil I Nr. 1 zum TEHG ersetzen könnte. Ebenso wenig kann von einer Genehmigung des Monitoringkonzepts der immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage kraft Gesetzes ausgegangen werden; denn die in § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG gewählte Formulierung ist nicht als unmittelbarer Zugriff auf den Genehmigungsinhalt zu verstehen (Urteil vom 30. Juni 2005 a.a.O. S. 51). § 4 Abs. 7 Satz 1 TEHG verweist nur auf die unmittelbare Geltung der Anforderungen nach §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG auch für Altanlagen. Selbst wenn man hierin im Sinne einer sich selbst vollziehenden Norm die Aktualisierung von Betreiberpflichten für Bestandsanlagen sehen wollte, ließe dies das Erfordernis einer Genehmigung des Monitoringkonzepts nicht entfallen. Für ein abweichendes Normverständnis gibt entgegen der Auffassung des Beklagten auch Art. 8 der Richtlinie 2003/87/EG nichts her. Die Vorschrift ermächtigt lediglich dazu, die Anforderungen der Art. 5, 6 und 7 der Richtlinie - mittels Übergangsbestimmungen auch für Bestandsanlagen - in die Verfahren gemäß der Richtlinie 96/61/EG zu integrieren.
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4. Das Verwaltungsgericht hat auch zu Recht angenommen, dass der Beklagte zur Prüfung und gegebenenfalls Genehmigung des Monitoringkonzepts verpflichtet ist. Zuständig für die Genehmigung des Monitoringkonzepts sind die Behörden des Landes, weil es um den Vollzug des § 5 TEHG geht (§ 20 Abs. 1 Satz 1 TEHG; vgl. Urteil vom 30. Juni 2005 a.a.O. S. 66; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des 1. Senats vom 14. Mai 2007 - 1 BvR 2036/05 - NVwZ 2007, 942 ). Dabei erstreckt sich die Genehmigung des Monitoringkonzepts - bei ausbleibenden Konzeptänderungen - auf die gesamte Handelsperiode 2008 bis 2012. Abschnitt 4.3 Abs. 3 der Monitoring-Leitlinien ist mit seiner Umsetzung in nationales Recht dahingehend zu verstehen, dass das erstellte Monitoringkonzept vor Beginn des ersten Berichtszeitraums zu überprüfen und zu genehmigen ist und erneut nur dann, wenn die von einer Anlage angewandte Überwachungsmethode in wesentlichen Punkten geändert wird. Dadurch verliert der Einwand, das Genehmigungserfordernis führe zu einem unzumutbaren Verwaltungsaufwand, an Gewicht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.