BVerwG 7 C 12.17 , Urteil vom 22. November 2018 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 7 C 12.17 VG Halle - 25.06.2014 - AZ: VG 5 A 156/13 HAL OVG Magdeburg - 07.12.2016 - AZ: OVG 2 L 79/14

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 22. November 2018
durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Korbmacher, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Böhmann und Dr. Löffelbein
für Recht erkannt:

Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 geändert. Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. Juni 2014 wird zurückgewiesen, soweit das Verwaltungsgericht die Bestimmung Nr. 1.2 des Bescheids des Beklagten vom 10. April 2012 aufgehoben hat. Die Revision des Beklagten wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die Klägerin, Betreiberin eines Kiessandtagebaus, wendet sich gegen die Änderung der Zulassung des Sonderbetriebsplans zur Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung einer Abbaufläche.

2 Mit Bescheid vom 6. April 2005 ließ der Beklagte den Sonderbetriebsplan "Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung innerhalb der Abbaufläche West des Kiessandtagebaus R." mit Nebenbestimmungen zu. Es wurden die mit dem Schlüssel nach der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) bezeichneten Abfallarten 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen), 20 02 02 (Boden und Steine), 17 01 01 (Beton, nicht aus Straßenaufbruch zur Verwertung), 17 01 02 (Ziegel ), 17 01 03 (Fliesen, Ziegel, Keramik) und 17 01 07 (Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06 fallen) zum Einbau von der Tagebausohle bis 2 m unter Geländeoberkante innerhalb des Abbaufeldes zugelassen. Für das einzusetzende mineralische Verfüllmaterial waren die Grenzwerte des LAGA-Merkblattes M 20 (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen; Bauschutt) in der Fassung vom 6. November 1997 mit einem Zuordnungswert Z 0, Z 1.1 für den eingeschränkten offenen Einbau einzuhalten (Nr. III. 2). Für die Überprüfung der Grundwasserstände und der Grundwasserqualität war vor Beginn der Verfüllung eine Grundwassermessstelle zu errichten (Nr. III. 12) und die Grundwasserqualität einmal jährlich auf die im LAGA-Merkblatt M 20 genannten Parameter hin zu untersuchen (Nr. III. 13.).

3 Nach Anhörung der Klägerin änderte der Beklagte durch Bescheid vom 10. April 2012 die Sonderbetriebsplanzulassung vom 6. April 2005 unter anderem dahingehend, dass für die Verfüllung neben dem tagebaueigenen Abraum nur noch Material nach dem AVV-Schlüssel 17 05 04 (Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen) zugelassen ist (Nr. 1.1). Das nunmehr zugelassene Material sollte die bodenspezifischen Zuordnungswerte Z 0 im Feststoff und Z 0 / Z 0 im Eluat nach den TR Boden 2004 einhalten (Nr. 1.2). Für die Überwachung der Grundwasserqualität waren zwei weitere Grundwassermessstellen einzurichten (Nr. 1.5.2). In der Begründung wird ein ministerieller Runderlass vom 19. Mai 2009 angeführt, wonach ein Konzept zur Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes bei der Abfallverwertung in Tagebauen und Abgrabungen eingeführt wurde, nach dem die Verwertung von Abfällen im Bergbau nach den technischen Regeln der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Abfall, des Länderausschusses Bergbau und der Bund/Länderarbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LAGA M 20, TR Boden) zu erfolgen habe. Die auf § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gestützten Anordnungen seien zur Erfüllung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich, wirtschaftlich vertretbar und nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik erfüllbar. Es seien über § 48 Abs. 2 BBergG auch die Vorschriften des Abfall-, des Bodenschutz- und des Wasserrechts zu beachten. Die nachträgliche Änderung der Auflagen, wonach bestimmte Abfallarten nicht mehr verfüllt werden dürften, diene der Vorsorge der Wiedernutzbarmachung gemäß § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BBergG. Das Ergebnis der Abwägung sei bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen bereits intendiert.

4 Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und hob den Bescheid vom 10. April 2012 in Nr. 1.1, 1.2 und 1.5 .2 auf. Mit Urteil vom 7. Dezember 2016 hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Bestimmung Nr. 1.1 des Bescheids vom 10. April 2012 aufgehoben, soweit danach Abfälle nach den AVV-Schlüsseln 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07 und 20 02 02 nicht mehr für die Verfüllung zugelassen sind. Die Bestimmung Nr. 1.5.2 hat es insgesamt aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Das Verwaltungsgericht habe die Bestimmung Nr. 1.1 teilweise zu Recht aufgehoben. Mit dem angefochtenen Bescheid verfolge der Beklagte einen mit § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG vereinbaren Zweck. Die nachträglichen Auflagen seien zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig. Zu den öffentlichen Interessen im Sinne der Vorschrift gehörten neben der Beachtung der abfallrechtlichen Grundpflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen auch die Anforderungen des Bodenschutzrechts. Die Vorschriften fänden auch auf nachträgliche Auflagen zur Verfüllung Anwendung. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 seien jedoch nur teilweise zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG erforderlich. Die Neuregelungen des zulässigen Schadstoffinventars mit Vorsorgewerten für die Zuordnungswerte Z 0 nach den Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln (TR Boden) finde ihre Rechtsgrundlage in § 7 BBodSchG i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchV. Die Einhaltung der Zuordnungswerte durch die zur Verfüllung zugelassenen Abfälle sei zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen geboten. Soweit keine Vorsorgewerte enthalten seien, beruhten die Bestimmungen auf § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie dienten der Sicherstellung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung, deren Anforderungen durch die Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20) beschrieben würden. Die Bestimmung Nr. 1.1, mit der die bislang zur Verfüllung zugelassenen Abfallarten beschränkt wurden, sei dagegen nicht erforderlich und deshalb rechtswidrig. Weder das Bodenschutzrecht, das Abfallrecht noch das Wasserrecht enthielten eine Rechtsgrundlage für den generellen Ausschluss von Abfällen nach bestimmten AVV-Schlüsseln. Die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 seien - soweit erforderlich - für die Klägerin wirtschaftlich vertretbar, nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik umsetzbar und hielten sich im Rechtsfolgenrahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG. Unter Zugrundelegung eines gegenüber § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG weiten Verständnisses handele es sich bei der Bestimmung Nr. 1.2 um nachträgliche eigenständige Auflagen. Der Bescheid leide hinsichtlich der Bestimmungen, die erforderlich seien, auch nicht an Ermessensfehlern. Die Bestimmung Nr. 1.5.2 zur Anordnung zweier weiterer Messstellen sei rechtswidrig, weil sie jedenfalls nicht erforderlich sei.

5 Zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision und zur Revision des Beklagten trägt die Klägerin vor, die angefochtenen Bestimmungen seien keine Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG; vielmehr handele es sich um nachträgliche inhaltliche Beschränkungen der ursprünglichen Zulassung im Sinne einer Teilaufhebung. § 48 Abs. 2 BBergG sei keine Zulassungsvoraussetzung für den Betriebsplan; diese seien in § 55 Abs. 1 und 2 BBergG abschließend geregelt. Die Vorsorgewerte nach § 9 BBodSchV könnten auf Verfüllmaterial aus geeigneten Abfällen zur Verwertung weder unmittelbar noch entsprechend angewandt werden. Das Oberverwaltungsgericht habe den materiellen Maßstab von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Beurteilung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung fehlerhaft angewandt, weil keine verbindliche Festlegung durch die LAGA M 20 und TR Boden erfolgen könne. Es sei vielmehr eine Einzelfallbetrachtung erforderlich. Zutreffend habe das Oberverwaltungsgericht allerdings entschieden, dass es für den generellen Ausschluss bestimmter Abfallarten in Nr. 1.1 des angefochtenen Bescheids weder im Bodenschutz- noch im Abfallrecht eine Grundlage gebe. Das Oberverwaltungsgericht habe gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen, indem es den Beklagtenvortrag zu den geologischen Besonderheiten - trotz substantiierter Einwände - ungeprüft übernommen und so dessen Beweislast übergangen habe. Die angefochtenen Bestimmungen seien nicht wirtschaftlich vertretbar; auch lägen Ermessensfehler vor. Jedenfalls erfordere das Verhältnismäßigkeitsprinzip eine Ausgleichs- und Übergangsregelung.

6 Die Klägerin beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. Juni 2014 zurückzuweisen, soweit das Verwaltungsgericht die Bestimmung Nr. 1.2 im Bescheid des Beklagten vom 10. April 2012 aufgehoben hat, sowie die Revision des Beklagten zurückzuweisen.

7 Der Beklagte beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 7. Dezember 2016 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 25. Juni 2014 zu ändern und die Klage hinsichtlich der Bestimmung Nr. 1.1 des Bescheids des Beklagten vom 10. April 2012 abzuweisen sowie die Revision der Klägerin zurückzuweisen.

8 Er verteidigt das Urteil des Oberverwaltungsgerichts, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Zur Begründung seiner Revision trägt er vor: Der durch die Nr. 1.1 des angefochtenen Bescheids verfügte Ausschluss von Abfallarten sei zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG sowie des vorsorgenden Bodenschutzes gemäß § 7 BBodSchG erforderlich. Die Schadlosigkeit im Sinne von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG werde durch die LAGA M 20 und die TR Boden zutreffend nicht nur hinsichtlich des Schadstoffinventars sondern auch hinsichtlich der zulässigen Abfallarten konkretisiert.

9 Der Vertreter des Bundesinteresses hält nachträgliche Auflagen gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG für zulässig. Es spreche viel dafür, dass § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG lediglich zum Erlass einer Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ermächtige und nicht darüber hinaus zu einer nachträglichen Inhaltsänderung einer Betriebsplanzulassung. II

10 Die zulässige Revision der Klägerin ist begründet; die Revision des Beklagten bleibt hingegen ohne Erfolg.

11 Das angefochtene Urteil beruht zu Lasten der Klägerin auf einem Bundesrechtsverstoß (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht zwar davon ausgegangen, dass der Erlass nachträglicher Auflagen nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG auch zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 BBergG zulässig ist. Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht dem Begriff der Auflage in dieser Ermächtigungsgrundlage jedoch ein von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichendes Verständnis zugrunde gelegt (1.). Ob der vom Beklagten gerügte Bundesrechtsverstoß zu seinen Lasten vorliegt, kann hier offenbleiben (2.). Denn der Senat kann, da fehlende Tatsachenfeststellungen insoweit nicht entgegenstehen, in der Sache selbst entscheiden und die Berufung des Beklagten gegen das stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls insgesamt zurückweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 VwGO; 3.).

12 1. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BBergG ist die nachträgliche Aufnahme von Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan beziehungsweise deren Änderung oder Ergänzung unter anderem zulässig, soweit es zur Sicherstellung der Voraussetzungen nach § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 13 und Abs. 2 erforderlich ist. § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG, wonach die für die Betriebsplanzulassung zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen kann, soweit überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, ergänzt die Zulassungsvoraussetzungen des § 55 BBergG und gilt auch für nachträgliche Auflagen zu einem zugelassenen Betriebsplan nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.

13 a) § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG heranzuziehen. Die Vorschrift erweitert die Befugnisse der Bergbehörde im Betriebsplanzulassungsverfahren. Sie begründet nicht nur eine eigenständige, dem Betriebsplan neben- und nachgeordnete Anordnungsbefugnis der Bergbehörde, sondern ergänzt § 55 Abs. 1 BBergG. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines eingereichten Betriebsplans Umstände vor, die der Bergbehörde Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, so hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen. Es widerspräche einer sinnvollen Gesetzesanwendung, die Bergbehörde zu verpflichten, einen Betriebsplan ohne Einschränkungen zuzulassen, wenn sie gemäß § 48 Abs. 2 BBergG im Anschluss daran die Aufsuchung oder Gewinnung zu beschränken oder zu untersagen hätte (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Juli 1986 - 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 , vom 29. Juni 2006 - 7 C 11.05 - BVerwGE 126, 205 Rn. 17 und vom 30. März 2017 - 7 C 17.15 - NVwZ-RR 2017, 685 Rn. 33; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen, BBergG, 2. Aufl. 2016, § 55 Rn. 115; Vitzthum/Piens, in Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, 2. Aufl. 2013, § 48 Rn. 21). Als Teil des Prüfprogramms des Zulassungsverfahrens nach § 55 Abs. 1 BBergG muss § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG im Interesse des Gleichlaufs auch für nachträgliche Auflagen im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gelten (OVG Koblenz, Urteil vom 19. November 2007 - 1 A 10706/05 - ZfB 2008, 147 ; Kühne, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 48 Rn. 37; Vitzthum/Piens a.a.O. § 48 Rn. 24; Beckmann, ZUR 2006, 295 ). Die Möglichkeit nachträglicher Auflagen zur Sicherung der Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG entspricht dem Willen des Gesetzgebers, nach dem sich Nebenbestimmungen auf die Voraussetzungen beziehen sollen, die Gegenstand des Zulassungsverfahrens sind (BT-Drs. 8/1315 S. 89 f. und 112). § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bezieht sich nicht nur auf Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen, sondern auch auf die Verfüllung. Denn im Rahmen des § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG sind über § 48 Abs. 2 BBergG auch bei der Ergänzung oder Änderung eines Abschlussbetriebsplans und damit bei der Verfüllung zur Wiedernutzbarmachung unter anderem die bodenschutz- und abfallrechtlichen Anforderungen zu berücksichtigen (BVerwG, Urteil vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - BVerwGE 123, 247 ; von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 53 Rn. 21 m.w.N.).

14 b) Die weitere Annahme des Oberverwaltungsgerichts, § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG enthalte einen eigenständigen, von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG abweichenden Auflagenbegriff, von dem die angefochtenen Bestimmungen erfasst seien, verstößt gegen Bundesrecht. § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG ermächtigt ausschließlich zur nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 14 f.; Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum a.a.O. § 56 Rn. 115).

15 Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus der Regelungssystematik lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass das Gesetz den Begriff der Auflage nicht in dem vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht vorgegebenen Sinne verstanden wissen will. Dies wird durch die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung sah zunächst in § 55 Abs. 1 Satz 1 BBergG-E (entspricht § 56 BBergG) - "im Einklang mit der modernen Verwaltungsgesetzgebung" - eine eigenständige Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen ("Beschränkungen, Befristungen, Auflagen") bei der Zulassung eines Betriebsplans vor (BT-Drs. 8/1315 S. 112). Auf diese Regelung ist später - auf Vorschlag des Bundesrates - unter Verweis auf die ergänzende Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (siehe § 5 BBergG i.V.m. § 36 VwVfG) verzichtet worden (BT-Drs. 8/3965 S. 37, 134, 138). Die nachfolgend in § 55 Abs. 1 Satz 3 BBergG-E normierte Ermächtigungsgrundlage für den Erlass nachträglicher Auflagen, die in § 36 VwVfG keine Entsprechung findet, ist beibehalten worden, um so dem Vorbehalt des Gesetzes Rechnung zu tragen. Mit der Beschränkung auf die Auflage im Sinne des § 36 VwVfG unterscheidet sich § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG von anderen fachgesetzlichen Eingriffsbefugnissen wie etwa § 17 BImSchG oder § 13 WHG, die die Möglichkeit nachträglicher Anordnungen nicht nur für Nebenbestimmungen vorsehen und so die Umsetzung eines Konzepts "dynamischer Betreiberpflichten" umfassend erlauben (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 2008 - 7 C 48.07 - BVerwGE 132, 224 Rn. 28, vom 21. Dezember 2011 - 4 C 12.10 - BVerwGE 141, 293 Rn. 18 und vom 29. November 2012 - 4 C 8.11 - BVerwGE 145, 145 Rn. 27; Jarass, BImSchG, 12. Aufl. 2017, § 5 Rn. 2, § 17 Rn. 18).

16 Das vom Oberverwaltungsgericht angeführte - verwaltungspraktische - Erfordernis einer nachträglichen Korrektur eines zugelassenen Betriebsplans insbesondere zur Anpassung an geänderte materiell-rechtliche Vorgaben rechtfertigt keine andere Auslegung. Diesem Anliegen kann nur im Rahmen der vorhandenen verfahrensrechtlichen Möglichkeiten Rechnung getragen werden. Die allgemeine bergaufsichtliche Anordnungsbefugnis nach § 71 Abs. 1 BBergG hat insoweit nur eine eingeschränkte Bedeutung. Denn sie ist gegenüber allgemeinen betriebsplanbezogenen Maßnahmen nachrangig (BVerwG, Urteile vom 16. März 1989 - 4 C 36.85 - BVerwGE 81, 329 und vom 18. Dezember 2014 - 7 C 22.12 - BVerwGE 151, 156 Rn. 25, 38) und setzt eine konkrete Gefahr für Leib, Gesundheit und Sachgüter Beschäftigter oder Dritter voraus. Mangels sonstiger fachgesetzlicher Regelungen richtet sich die Möglichkeit der Änderung eines zugelassenen Betriebsplans nach den gemäß § 5 BBergG anwendbaren Bestimmungen über die (Teil-)Aufhebung eines Verwaltungsakts im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs nach §§ 48 f. VwVfG (vgl. von Hammerstein, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 56 Rn. 25 ff.). Bei der Abgrenzung der Anwendungsbereiche der beiden Vorschriften ist zu beachten, dass Dauerverwaltungsakte durch eine Änderung der Rechtslage rechtswidrig werden können und folglich eine Rücknahme ex nunc - sowie auch ex tunc ab dem Zeitpunkt der Rechtswidrigkeit - in Betracht kommt (siehe BVerwG, Urteile vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 Rn. 43, vom 28. Juni 2012 - 2 C 13.11 - BVerwGE 143, 230 Rn. 15 und vom 28. April 2016 - 4 A 2.15 - BVerwGE 155, 81 Rn. 28). Soweit sich bei der Anwendung dieser Vorschriften rechtliche Hindernisse für eine effektive Umsetzung neuer umweltrechtlicher Standards ergeben sollten, ist die Bewertung eventueller Unzulänglichkeiten und gegebenenfalls deren Beseitigung allein Sache des Gesetzgebers.

17 c) Auf die weiteren von der Klägerin geltend gemachten materiell-rechtlichen Rügen kommt es - in gleicher Weise wie auf die Verfahrensrügen - nach der Feststellung eines entscheidungserheblichen Bundesrechtsverstoßes nicht mehr an. Der Grundsatz der Vollrevision (§ 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO) verpflichtet das Revisionsgericht nicht zu Ausführungen, die nach dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht geboten sind. Das kann zwar letztlich erst im Blick auf eine abschließende Entscheidung nach Maßgabe von § 144 Abs. 3 VwGO festgestellt werden. Doch auch insoweit bedarf es, wie sich aus den nachfolgenden Ausführungen ergibt, keiner weitergehenden Prüfung.

18 d) Das Vorbringen der Revision gibt dem Senat gleichwohl Anlass zu der Feststellung, dass an der im Beschluss vom 28. Juli 2010 - 7 B 16.10 - (Buchholz 451.222 § 2 BBodSchG Nr. 2 Rn. 10) in Ergänzung der Ausführungen im Urteil des Senats vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - (BVerwGE 123, 247 ) vertretenen Rechtsauffassung festzuhalten ist. Danach gelten die über § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG bei der Verwertung von Abfällen durch Verfüllung eines Tagebaus im Rahmen eines bergrechtlichen Betriebsplans anwendbaren Vorschriften des Bodenschutzrechts nicht nur für den Bereich des durchwurzelten oder durchwurzelbaren Bodens und beschränken sich auch nicht auf die Verfüllung mit "Boden" im Sinne des § 2 Abs. 2 Bundes-Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) (zustimmend etwa Piens, in: Piens/Schulte/Graf Vitzthum a.a.O. § 56 Rn. 88; von Mäßenhausen, in: Boldt/Weller/Kühne/von Mäßenhausen a.a.O. § 48 Rn. 88; Dazert, AbfallR 2005, 223 ; ders., AbfallR 2010, 102 ; Séché, ZfW 2006, 1 ; Attendorn, AbfallR 2006, 167 ; Frenz, AbfallR 2012, 72 ; Müggenborg, NVwZ 2012, 659 ; so auch schon zuvor die behördliche Praxis, siehe LABO in Zusammenarbeit mit LAB, LAGA, LAWA, Vollzugshilfe zu § 12 BBodSchV, Stand 11. September 2002, Anhang 4, 4.). Dies folgt aus dem Schutzzweck des Bundes-Bodenschutzgesetzes, denn auch die unterhalb des durchwurzelbaren Bodens liegende Schicht erfüllt natürliche Bodenfunktionen, insbesondere zum Schutz des Grundwassers (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. c BBodSchG). Bliebe dies unbeachtet, würde gegebenenfalls sehenden Auges ein bodenschutzrechtlicher Sanierungsfall geschaffen; das kann aber nicht Ergebnis einer sinnvollen Gesetzesanwendung sein (vgl. Séché, ZfW 2006, 1 ; Attendorn, AbfallR 2006, 167 ). Mit dem Bezug auf die Bodenfunktionen ist zugleich eine Grenze nach unten bezeichnet. Zwar finden die Vorsorgemaßstäbe im gesamten Tagebau bis in das "Tagebautiefste" grundsätzlich Anwendung. Es ist jedoch zu beachten, dass die je nach Tiefe unterschiedliche Bodenfunktion Differenzierungen beim Schutzniveau rechtfertigen kann (Attendorn, AbfallR 2006, 167 ).

19 Dieser Rechtsansicht steht der unter anderem auf der Ermächtigung des § 6 BBodSchG beruhende § 12 der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) nicht entgegen. § 12 BBodSchV beschränkt sich in Absatz 2 zwar auf die Regelung des Auf- und Einbringens von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare Bodenschicht oder zu deren Herstellung im Rahmen von Rekultivierungsvorhaben einschließlich Wiedernutzbarmachung. Die seit über 10 Jahren währenden Bemühungen zur Ergänzung der Vorschrift um eine Regelung für die nicht durchwurzelbaren Bodenschichten sind noch immer nicht zu einem Abschluss gelangt (siehe nun § 8 BBodSchV-E , BR-Drs. 566/17 S. 143, 287 ff., 296 ff.; siehe zuvor OVG Koblenz, Urteil vom 12. November 2009 - 1 A 112222/09 - ZfB 2010, 162 und Dazert, AbfallR 2010, 102 ). § 12 BBodSchV ist jedoch nicht als abschließend zu verstehen und verdrängt die Anwendbarkeit der allgemeinen bodenschutzrechtlichen Vorschriften nicht (Attendorn, AbfallR 2006, 167 ; Frenz, AbfallR 2012, 72 ).

20 2. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Bestimmung Nr. 1.1 rechtswidrig, soweit sie bestimmte mit den AVV-Schlüsseln bezeichnete Abfallarten von der Verfüllung ausschließt; eine solche Beschränkung lasse sich weder auf das Bodenschutzrecht noch auf das Abfallrecht stützen.

21 Diese Rechtsansicht ist jedenfalls insoweit zutreffend, als sie sich auf das Bodenschutzrecht bezieht. Dabei kann dahinstehen, ob die beanstandeten Regelungen, die insbesondere bei der Verfüllung nicht an der (nachgewiesenen) Schadstoffbelastung des verwendeten Materials, sondern im Wege einer typisierenden und generalisierenden Betrachtungsweise an eine angenommene Schädlichkeit bestimmter Materialien anknüpfen, mit den materiell-rechtlichen Anforderungen an den vorsorgenden Bodenschutz nach § 7 Satz 2 und 3 BBodSchG in Einklang stehen. Denn ein solcher Regelungsansatz ist (bislang) nicht, wie nach § 7 Satz 4 BBodSchG erforderlich, in einer - die Wahrung einer gleichmäßigen Anwendung der Vorsorgepflicht sicherstellenden - konkretisierenden Verordnung gemäß § 8 Abs. 2 BBodSchG umgesetzt worden. In §§ 9 bis 12 BBodSchV finden sich, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausführt, keine solchen Regelungen. Vielmehr konkretisiert § 9 BBodSchV den Begriff der Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen allein in Bezug auf Schadstoffgehalte.

22 Die abfallrechtliche Bewertung anhand des § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG erscheint indessen nicht eindeutig. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 KrW-/AbfG hat die Verwertung von Abfällen ordnungsgemäß und schadlos zu erfolgen. Dem Erfordernis der Schadlosigkeit kommt neben den Anforderungen an die umfassende Ordnungsgemäßheit der Verwertung (§ 5 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG) eine Auffangfunktion zu. Sie ist dann von Bedeutung, wenn die Verwertung trotz sonstiger Rechtmäßigkeit - nicht zuletzt wegen Fehlens fachgesetzlicher Vorgaben - zu Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit führen würde (vgl. hierzu Reese, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014 § 7 Rn. 63; Kropp, in: von Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Stand 2015, § 7 KrWG Rn. 42). Dabei sind zur Ausfüllung dieses Begriffs in erster Linie Belange des Umwelt- und Gesundheitsschutzes maßgeblich. Für die Prognose, ob hiernach das Risiko eines Eintrags von Schadstoffen in Güter aller Art besteht, kommt es gemäß § 5 Abs. 3 Satz 3 KrW-/AbfG auf die Beschaffenheit der Abfälle, das Ausmaß der Verunreinigung und die Art der Verwertung an. Zur Konkretisierung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe können die Bestimmungen der LAGA M 20 und die TR Boden, die insoweit einen allgemein anerkannten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis widerspiegeln, als Orientierungshilfe herangezogen werden; eine rechtliche Bindungswirkung kommt ihnen jedoch nicht zu (BVerwG, Urteile vom 14. April 2005 - 7 C 26.03 - BVerwGE 123, 247 und vom 9. November 2017 - 3 A 4.15 - BVerwGE 160, 263 Rn. 83).

23 Ob eine Beschränkung auf bestimmte Abfallarten bei der Verfüllung insbesondere im Hinblick auf das Merkmal der Beschaffenheit der Abfälle als der stofflichen Zusammensetzung des jeweiligen Abfalls, auch unter Würdigung der Vorgaben der TR Boden, von § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG zur Gewährleistung der Schadlosigkeit der Abfallverwertung gedeckt ist, erscheint hiernach jedenfalls nicht ausgeschlossen. Dies bedarf indessen keiner weiteren Prüfung. Denn selbst wenn das Urteil des Oberverwaltungsgerichts insofern auf einem Bundesrechtsverstoß beruhte, wäre die Revision des Beklagten wegen anderweitiger Ergebnisrichtigkeit gemäß § 144 Abs. 4 VwGO zurückzuweisen.

24 3. Der Senat kann - auch wenn ein Bundesrechtsverstoß zu Lasten des Beklagten unterstellt wird - abschließend über die Sache entscheiden. Der angefochtene Bescheid ist, soweit Gegenstand des Verfahrens, rechtswidrig; er ist nicht von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG gedeckt. Das führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils des Verwaltungsgerichts.

25 a) Das Oberverwaltungsgericht hat zwar - von seinem rechtlichen Ausgangspunkt folgerichtig - dahinstehen lassen, ob mit den angefochtenen Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des Bescheids vom 10. April 2012 eine Auflage im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG oder eine Inhaltsbestimmung der Betriebsplanzulassung vom 6. April 2005 geändert worden ist. Diese Zulassung kann der Senat aber mangels insoweit bindender Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie wegen des notwendigen inhaltlichen Bezugs des angefochtenen Bescheids zum Betriebsplan selbst auslegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 und vom 14. Dezember 2005 - 10 C 6.04 - BVerwGE 125, 9 Rn. 19 sowie Kraft, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 137 Rn. 51 ff. m.w.N.).

26 aa) Die Auflage im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbständig durchsetzbar. Demgegenüber ist eine Inhaltsbestimmung ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Tun oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung bzw. das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Februar 1984 - 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 und vom 21. Februar 1992 - 7 C 11.91 - BVerwGE 90, 42 sowie Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 36 Rn. 93 m.w.N.). Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheids und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 5 C 32.08 - BVerwGE 135, 67 Rn. 11).

27 bb) Hiernach handelt es sich bei den Regelungen über die Schadstoffkriterien für das Verfüllmaterial um Inhaltsbestimmungen der Betriebsplanzulassung und nicht um Auflagen im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 2 BBergG.

28 Nach dem Sonderbetriebsplan "Geländemodellierung und Wiedernutzbarmachung innerhalb der Abbaufläche West des Kiessandtagebaus R." der Klägerin von Juni 2004 soll durch den Einbau von Überschusssanden aus der Lagerstätte sowie Baurestmassen wie Erdaushub und nicht aufbereitungswürdigem Bauschutt zur Deckung des aus der Rohstoffentnahme resultierenden Massendefizits die ursprüngliche Geländeoberfläche wieder hergestellt werden. Dabei sollten Baurestmassen und im Einzelnen bezeichnete Materialien der Zuordnungswerte Z 0 und Z 1 gemäß der LAGA M 20 - TR Boden Stand 6. November 1997 eingebaut werden (S. 7 unter 4.). Im Bescheid vom 6. April 2005 hat der Beklagte den Sonderbetriebsplan mit im Einzelnen nach AVV-Schlüsseln bezeichneten Abfallarten zugelassen. Für das einzusetzende mineralische Verfüllmaterial waren die Grenzwerte des LAGA-Merkblattes M 20 (Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Rohstoffen/Abfällen; Bauschutt) in der Fassung vom 6. November 1997 mit einem Zuordnungswert Z 0, Z 1.1 für den eingeschränkten offenen Einbau einzuhalten (Nr. III. 2.). Die Auslegung dieser als Nebenbestimmungen bezeichneten Regelungen ergibt, dass wesentlicher Inhalt des Sonderbetriebsplans die Verfüllung des Restlochs mit bestimmten Materialien ist. Dieser Regelungsbestand wird durch die Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 des angefochtenen Bescheids dahingehend eingeschränkt, dass als betriebsfremdes Verfüllmaterial nur noch bestimmte Abfallarten zugelassen werden, die strengere Zuordnungswerte im Feststoff einhalten müssen. Wird durch die Bestimmungen danach in den wesentlichen Genehmigungsinhalt der Sonderbetriebsplanzulassung eingegriffen, handelt es sich inhaltlich nicht um eine nachträgliche Änderung von Auflagen. Die weiter angefochtene Bestimmung Nr. 1.5.2 ist zwar eine Auflage, mit der die bereits bestehende Pflicht zum Grundwassermonitoring durch die Einrichtung zweier weiterer Messstellen erweitert wird. Diese Auflage ist jedoch in der Weise akzessorisch zu den Bestimmungen Nr. 1.1 und 1.2 als sie zur Einhaltung der festgesetzten Zuordnungswerte dient. Sie teilt das rechtliche Schicksal der Bestimmungen, auf die sie bezogen ist.

29 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

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