BVerwG 7 C 14.08 OVG Bautzen - 19.02.2008 - AZ: OVG 4 B 553/05 - Sächsisches OVG - 19.02.2008 - AZ: OVG 4 B 553/05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, Neumann und Guttenberger und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. Februar 2008 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I
1 Die Beteiligten streiten darüber, ob die verschärften Anforderungen an die artgerechte Haltung von Legehennen auch auf die Anlage der Klägerin unmittelbare Anwendung finden oder die Klägerin sich bis zu einer Aufhebung bzw. Änderung der Anlagengenehmigung auf Bestandsschutz berufen kann.
2 Die Klägerin betreibt ihre Legehennenanlage mit über 780 000 Legehennenplätzen auf der Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 7. März 1996, die der Fa. P. Z. GmbH & Co. KG erteilt worden ist. Die Legehennen werden in herkömmlichen Käfigen (sog. Legebatterien) gehalten.
3 Bei Erteilung der Genehmigung waren die Anforderungen an die Legehennenhaltung in der Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) vom 10. Dezember 1987 (BGBl I S. 2622) geregelt. Diese Verordnung hat das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - (BVerfGE 101, 1 ff.) für nichtig erklärt.
4 Das Gemeinschaftsrecht bestimmt in der Richtlinie 1999/74/EG (ABl EG Nr. L 203 S. 53) Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen. Die Haltung von Legehennen in herkömmlichen Käfigen ist danach bis zum 31. Dezember 2011 zulässig. Unter anderem zur Umsetzung dieser Richtlinie wurde am 28. Februar 2002 die Erste Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (BGBl I S. 1026 ff.) erlassen. Die Verordnung sah für Altanlagen in § 17 gestaffelte Übergangsvorschriften vor. Danach sollte die herkömmliche Käfighaltung ab 1. Januar 2007 verboten sein. Für die Legehennenhaltung in sog. ausgestalteten Käfigen war eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2011 vorgesehen.
5 Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006 (BGBl I S. 1804) ist neben der Freiland- und der Bodenhaltung sowie der ökologischen Erzeugung die sog. Kleingruppenhaltung eingeführt worden. Zudem sind die Übergangsvorschriften geändert worden. Die Laufzeit für herkömmliche Käfiganlagen ist - unter bestimmten Voraussetzungen - bis zum 31. Dezember 2008 mit Verlängerungsoption bis zum 31. Dezember 2009 und für ausgestaltete Käfiganlagen bis zum 31. Dezember 2020 verlängert worden. Nach Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006 (BGBl I S. 2759) sind die für die Legehennenhaltung maßgeblichen Übergangsvorschriften nunmehr in § 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV geregelt.
6 Die nach der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung einzuhaltenden Mindestanforderungen an Haltungseinrichtungen für Legehennen lassen eine Haltung in herkömmlichen Käfigen nicht mehr zu. Vor diesem Hintergrund bemüht die Klägerin sich seit 2002 um Klärung, ob sie ihren Betrieb nach Ablauf der Übergangsfristen jedenfalls so lange in der bisherigen Form weiterführen darf, bis die immissionsschutzrechtliche Genehmigung aufgehoben oder geändert worden ist.
7 Der Rechtsvorgänger des Beklagten, der Landkreis D., teilte der Klägerin auf entsprechende Nachfrage im September 2002 mit, dass er die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung für wirksam halte und diese gegebenenfalls mit Zwangsmaßnahmen durchsetzen müsse. Der vor der Neuordnung der behördlichen Zuständigkeiten durch das Sächsische Verwaltungsneuordnungsgesetz vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl 2008, 138 ff.) in Verbindung mit der Sächsischen Immissionsschutz-Zuständigkeitsverordnung vom 26. Juni 2008 (SächsGVBl 2008, 444 ff.) als Beklagter zu 1 am Verfahren beteiligte Freistaat Sachsen ließ die Klägerin wissen, dass für eine Aufhebung der Genehmigung kein Anlass bestehe, die Klägerin die aktuellen Tierschutzbestimmungen aber gleichwohl einhalten müsse.
8 Die Klägerin hat daraufhin Feststellungsklage gegen den Freistaat Sachsen und den Landkreis D. erhoben.
9 Das Verwaltungsgericht hat der Klage gegen den Freistaat Sachsen stattgegeben und die Klage gegen den Landkreis D. als unzulässig abgewiesen.
10 Gegen dieses Urteil legte der Freistaat Sachsen die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ein, der sich die Klägerin anschloss. Mit Urteil vom 19. Februar 2008 hat das Oberverwaltungsgericht auf die Berufung des Freistaates Sachsen das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage gegen den Freistaat abgewiesen; die Anschlussberufung der Klägerin wurde verworfen.
11 Die Feststellungsklage gegen den Freistaat Sachsen sei zulässig, aber nicht begründet. Die Klägerin sei nach Ablauf der Übergangsfrist des § 33 Abs. 4 Satz 1 TierSchNutztV trotz der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 7. März 1996 nicht mehr berechtigt, ihre Käfighaltungsanlage in der bisherigen Form weiter zu betreiben. Die Genehmigung vermittle keinen Bestandsschutz gegenüber nachträglichen Änderungen der tierschutzrechtlichen Anforderungen, weil die tierschutzrechtlichen Regelungen nicht zum Prüfungsmaßstab nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG gehörten. Zweifel an der Vereinbarkeit der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung mit höherrangigem Recht seien nicht veranlasst, insbesondere lasse sich angesichts der Übergangsfristen trotz der nicht unerheblichen Investitionen der Klägerin kein Eingriff in das Eigentumsgrundrecht oder andere Grundrechte der Klägerin feststellen. Die Anschlussberufung gegen den Landkreis D. sei unzulässig, weil dieser nicht Berufungskläger sei und zwischen den beiden Beklagten keine notwendige Streitgenossenschaft bestehe.
12 Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.
13 Während des Revisionsverfahrens ist der Landkreis D. durch das Sächsische Kreisgebietsneugliederungsgesetz vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl 2008, 102 ff.) aufgelöst worden. Rechtsnachfolger ist der neu gebildete Landkreis N. Zudem sind die behördlichen Zuständigkeiten im Freistaat Sachsen durch das Sächsische Verwaltungsneuordnungsgesetz vom 29. Januar 2008 (SächsGVBl 2008, 138 ff.) in Verbindung mit der Sächsischen Immissionsschutz-Zuständigkeitsverordnung vom 26. Juni 2008 (SächsGVBl 2008, 444 ff.) neu geordnet worden. Die Zuständigkeit für die Erteilung immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen ist damit weitgehend auf die Landkreise und kreisfreien Städte übergegangen. Neuer und alleiniger Beklagter ist aufgrund gesetzlichen Parteiwechsels daher nur noch der Landkreis N.
14 Zur Begründung ihrer Revision führt die Klägerin - zuletzt mit Schriftsatz vom 5. März 2009 ergänzend - aus: Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 7. März 1996 sei entgegen der Rechtsprechung des Senats als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren. Aufgrund ihrer Gestattungswirkung habe sie insoweit Dauerwirkung als sie den Betrieb der Anlage legalisiere. In eine durch einen Dauerverwaltungsakt begründete Rechtsposition könne nur durch einen Verwaltungsakt der zuständigen Behörde eingegriffen werden. Jedenfalls dann, wenn der Betrieb der genehmigten Anlage - wie hier - durch nachträgliche Rechtsänderungen unmöglich gemacht werde und nicht nur eine Veränderung der Modalitäten des Anlagenbetriebes erforderlich sei, müsse der Genehmigung hinsichtlich des Anlagenbetriebs daher bestandsschützende Wirkung beigemessen werden. Anderenfalls wären die Käfiganlagen unbrauchbar. Die Genehmigung würde damit ihres Bezugsobjekts beraubt und zu einem inhaltsleeren Torso. Aufgrund des Substanzeingriffs sei die Rechts- und Sachlage auch nicht mit der im Urteil des Senats vom 23. Oktober 2008 (BVerwG 7 C 48.07 ) zitierten Entscheidung des Senats zur Einführung eines Emissionshandelssystems (Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 ff.) vergleichbar.
15 Auch die Auffassung des Senats, im Immissionsschutzrecht gebe es keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen seien und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen, lasse sich in dieser Allgemeinheit nicht unter Hinweis auf die im Urteil zum Emissionshandel angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts rechtfertigen.
16 Es liege auch keine partielle Neuordnung eines Rechtsgebiets vor, die den Eigentumsinhalt für die Zukunft ändere. Weder sei der Inhalt eigentumsrechtlicher Positionen neu festgelegt worden, noch sei der Gesetzgeber tätig geworden. Das Recht zum Betrieb einer immissionsschutzrechtlich genehmigten und bereits errichteten Anlage unterfalle Art. 14 Abs. 1 GG und genieße Bestandsschutz, der nur unter bestimmten Voraussetzungen durchbrochen werden dürfe. Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums sowie Neuordnungen von Rechtsgebieten seien Aufgabe des parlamentarischen Gesetzgebers, der nach dem Gesetzesvorbehalt zumindest in Grundzügen selbst bestimmen müsse, inwieweit eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung und die durch sie begründete Rechtsposition durch nachträgliche Änderungen fachgesetzlicher Vorschriften beschränkt werde. Eine solche Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers sei nicht zu erkennen; sie ergebe sich weder aus dem Bundesimmissionsschutzgesetz noch aus dem Tierschutzgesetz. Die Verordnungsermächtigung in § 2a Abs. 1 TierSchG sei zu unbestimmt. Im Hinblick darauf, dass es vorliegend nicht allein um zukünftige Regelungen, sondern auch um Eingriffe in bestandskräftig gewährte Rechtspositionen gegangen sei, habe es einer ausdrücklichen Ermächtigung des Verordnungsgebers bedurft, auch Regelungen für Altanlagen zu treffen. Der Grundrechtseingriff erreiche durch die Erstreckung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung auf Altanlagen eine Intensität, die eine Entscheidung durch den Gesetzgeber gebiete.
17 Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung werde auch im Übrigen den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht gerecht. Die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV reichten nicht aus, um unverhältnismäßige und rechtswidrige Eingriffe zu verhindern. Verfassungsrecht erfordere eine angemessene Übergangsregelung. Der Gesetzgeber müsse einen schonenden Übergang vom alten zum neuen Recht ermöglichen. Daran fehle es hier, denn die Dauer der Übergangsregelung sei angesichts der im Zuge der Wiedervereinigung zur Anpassung der Anlage an bundesdeutsches Recht getätigten, umfangreichen Investitionen zu kurz bemessen. Sie sei angesichts der seit 1991 vorgenommenen Investitionen von über 32 000 000 DM und im Hinblick darauf, dass mit der Anlage bis heute keine Gewinne gemacht worden seien, außerstande, die für eine Umrüstung bei Beibehaltung des bisherigen Tierbestandes erforderlichen Investitionen von insgesamt mehr als 18 000 000 € aufzubringen.
18 Der Beklagte verteidigt die angegriffene Entscheidung. II
19 Die nach dem „doppelten“ gesetzlichen Parteiwechsel auf der Beklagtenseite nur noch gegen den stattgebenden Teil des Berufungsurteils gerichtete Revision ist zulässig, aber nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zu Recht stattgegeben und die Feststellungsklage der Klägerin abgewiesen.
20 Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass sie ihre Legehennenanlage unter Weiterverwendung der Käfiganlagen so lange fortführen darf, bis der Beklagte die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 7. März 1996 geändert oder aufgehoben hat. Der Senat hat bereits mit Urteil vom 23. Oktober 2008 - BVerwG 7 C 48.07 - (ZUR 2009, 83 f.) entschieden, dass eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung keinen Schutz vor nachträglichen Änderungen der tierschutzrechtlichen Anforderungen vermittelt (1), die Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zur Legehennenhaltung nach Maßgabe der Übergangsregelungen auch auf Altanlagen unmittelbar Anwendung finden (2) und die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV nicht zu Lasten der Legehennenhalter gegen höherrangiges Recht verstoßen (3). Die Ausführungen der Klägerin im Schriftsatz vom 5. März 2009 geben dem Senat keine Veranlassung, hiervon abzuweichen.
21 1. Nach § 6 Abs. 1 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer aufgrund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden (Nr. 1), und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen (Nr. 2). Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG gehören auch die anlagenbezogenen Vorschriften des Tierschutzrechts.
22 Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung, die kein Dauerverwaltungsakt ist (Beschluss vom 11. Januar 1991 - BVerwG 7 B 102.90 - Buchholz 406.25 § 4 BImSchG Nr. 5), bewirkt zweierlei: Zum einen gestattet sie die Errichtung und den Betrieb der genehmigten Anlage. Zum anderen stellt sie fest, dass die Anlage mit den zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften vereinbar ist. Es kann offenbleiben, wie weit die Feststellungswirkung der Genehmigung im Einzelnen reicht. Aufgrund der Anknüpfung der Feststellungswirkung an den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung kann sie sich jedenfalls nicht auf nachträgliche Rechtsänderungen erstrecken. Nachträglichen Rechtsänderungen kann daher nicht mit dem Einwand begegnet werden, in einen als rechtmäßig festgestellten Bestand dürfe nicht eingegriffen werden (vgl. Sendler, Bestandsschutz im Wirtschaftsleben, WiVerw 1993, 235, 279). Im Immissionsschutzrecht gibt es danach keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderungen zu belassen sind und nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (Urteil vom 30. Juni 2005 - BVerwG 7 C 26.04 - BVerwGE 124, 47 = Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 19). Daraus folgt zugleich, dass es bei nachträglichen Rechtsänderungen weder auf den Genehmigungsinhalt noch darauf ankommt, ob der Genehmigung Nebenbestimmungen zur Einhaltung der im Genehmigungszeitpunkt geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften beigefügt waren. Maßgeblich ist allein, ob die Verpflichtung, die Anlage nachträglichen Rechtsänderungen anzupassen, auf einer gesetzlichen Grundlage beruht und in ihrer konkreten Ausgestaltung verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
23 Das Vorbringen der Klägerin, eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung sei aufgrund ihrer Gestattungswirkung jedenfalls insoweit als Dauerverwaltungsakt zu qualifizieren, als sie den Betrieb der Anlage legalisiere, rechtfertigt keine andere Bewertung. Die Gestattungswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bezieht sich nur auf den Genehmigungsgegenstand, nicht aber die Genehmigungsvoraussetzungen und bewirkt schon deshalb keinen Schutz vor nachträglichen Rechtsänderungen.
24 Im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG folgt die Anpassungspflicht an nachträgliche Rechtsänderungen schon aus der dynamischen Natur der Betreiberpflichten im Sinne von § 5 BImSchG. Zu ihrer Umsetzung dienen die §§ 7, 17, 20 und 21 BImSchG.
25 Dass das Bundesimmissionsschutzgesetz für Rechtsänderungen im Bereich der öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG - auch derjenigen, die anlagenbezogene Anforderungen regeln - weder eine ausdrückliche Anpassungspflicht bestimmt noch spezielle Ermächtigungsgrundlagen für die Umsetzung nachträglicher Änderungen vorsieht, rechtfertigt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht den Schluss, dass die Anlagen insoweit größeren Schutz genießen als im Bereich der dynamischen Betreiberpflichten. Für die abweichende Auffassung der Klägerin geben auch die von ihr zitierten Passagen aus dem Aufsatz von Sendler (in: WiVerw 1993, 235 ff.) nichts her. Die Klägerin verschließt sich der Erkenntnis, dass nicht nur die Betreiberpflichten nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, sondern auch die Verpflichtungen, die sich aus öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG zusätzlich ergeben, Änderungen unterworfen sein können. Die Verpflichtung, eine Anlage an solche nachträglichen Änderungen anzupassen, beurteilt sich im Anwendungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG allein nach dem jeweils einschlägigen Fachrecht, hier also den tierschutzrechtlichen Vorschriften, insbesondere den §§ 2, 2a TierSchG und den Regelungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung.
26 2. Die Anpassung bestehender Anlagen an nachträgliche Rechtsänderungen kann entgegen der Auffassung der Klägerin nicht nur im Wege einer konkretisierenden behördlichen Anordnung, sondern auch durch eine unmittelbar anwendbare, hinreichend konkrete Rechtsvorschrift erfolgen.
27 Für die Umsetzung der (verschärften) tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Haltung von Legehennen hat der Gesetzgeber den Weg über eine unmittelbar geltende Verordnung beschritten. Aus Wortlaut und Regelungszweck der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung geht eindeutig hervor, dass sie die Pflichten der Betreiber von Haltungsanlagen für Legehennen zu Erwerbszwecken und die Anforderungen an die Haltungseinrichtungen unmittelbar gestaltet. Die Verordnung richtet sich unmittelbar an die Halter von Nutztieren (§ 4 TierSchNutztV) und bestimmt konkrete Haltungsvoraussetzungen und anlagenbezogene Anforderungen (§§ 3, 13 bis 14 TierSchNutztV). Sie begründet Ordnungswidrigkeitentatbestände, die voraussetzen, dass die im Einzelnen aufgeführten Gebote und Verbote der Verordnung unmittelbare Wirkung entfalten (§ 32 TierSchNutztV). Zudem enthält sie Übergangsvorschriften, die aus der unmittelbaren Geltung der Verordnung entstehende Härten für zugelassene Haltungseinrichtungen nach Maßgabe gestufter Regelungen abmildern sollen (§ 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV).
28 Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung wirkt damit unmittelbar auf die Rechtsposition der Betreiber bereits zugelassener Anlagen zur Haltung von Legehennen ein. Eine Aufhebung oder Änderung der Genehmigung vom 7. März 1996 oder eine nachträgliche Anordnung sind zur Durchsetzung der Anforderungen der Verordnung daher nicht erforderlich. Sollten diese Anforderungen nicht beachtet werden, ist es Aufgabe der Tierschutzbehörde, die notwendigen Anordnungen zu treffen (§ 16a Satz 1 TierSchG).
29 3. Die durch die unmittelbar wirkende Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung begründete Anpassungspflicht für Altanlagen bewegt sich im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen. An dieser Bewertung hält der Senat auch in Ansehung der ergänzenden Ausführungen der Klägerin im Schriftsatz vom 5. März 2009 fest.
30 Entgegen der Auffassung der Klägerin bedurfte es in § 2a Abs. 1 TierSchG keiner ausdrücklichen Ermächtigung an den Verordnungsgeber, auch Übergangsvorschriften für Altanlagen zu regeln. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, dass der Gesetzgeber Ermächtigungen zum Erlass von rückwirkenden Verordnungen oder Übergangsregelungen ausdrücklich erteilt. Es reicht aus, wenn sich die Ermächtigung dazu aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes ergibt (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1977 - 2 BvR 499/74, 2 BvR 1042/75 - BVerfGE 45, 142 ff.). Dies trifft auf § 2a TierSchG zu.
31 Sinn und Zweck der Verordnungsermächtigung in § 2a TierSchG ist es, eine am Maßstab der Gebots- und Verbotstatbestände des § 2 TierSchG ausgerichtete tierschutzgerechte Haltung sicherzustellen. Die Verordnungsgewalt des § 2a Abs. 1 TierSchG reicht so weit, wie dies „zum Schutz der Tiere erforderlich ist“. Innerhalb des dem Verordnungsgeber dadurch zuwachsenden Regelungsermessens ist daher jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, die die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt. Für den Verordnungsgeber ist damit ein hinreichend bestimmter Regelungsrahmen abgesteckt, innerhalb dessen er einen Ausgleich zwischen den Belangen des Tierschutzes und den rechtlich geschützten Interessen von Tierhaltern durch untergesetzliche Bestimmungen erreichen soll (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - a.a.O. S. 31 ff.).
32 Dieser Verordnungszweck legt es nahe, die im Lichte gewonnener Erfahrungen und wissenschaftlicher Erkenntnisse sowie gewandelter Auffassungen über den angemessenen Umgang mit (Nutz-)Tieren verschärften Haltungsanforderungen so schnell wie möglich zur Geltung zu bringen, um den ethisch begründeten Tierschutz zu befördern. Dieses Ziel würde verfehlt, wenn Altanlagen dem verschärften Rechtsregime nicht unterworfen würden. Überdies verpflichtete auch die Richtlinie 1999/74/EG zu einer Regelung für Altanlagen (vgl. Art. 5 Abs. 2).
33 Der Gesetzgeber war auch im Hinblick auf den Parlamentsvorbehalt weder wegen der Eigenart des zu regelnden Sachbereichs noch der berührten Grundrechte oder der Eingriffsintensität verpflichtet, den gesamten Sachbereich einschließlich der Übergangsregelungen für Altanlagen selbst zu regeln. Die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs, insbesondere der ungesicherte Erkenntnisstand im Bereich des ethologischen Tierschutzes, legte es im Gegenteil nahe, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher dem neuesten Stand der Erkenntnisse im ethologischen Bereich anpassen kann (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 a.a.O. S. 34 f.). Diese Erwägungen gelten auch und gerade für die Bemessung der Übergangsfristen, die sich von der Bestimmung und Ausgestaltung der Haltungsanforderungen nicht sinnvoll trennen lässt.
34 Die Übergangsvorschriften in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV verstoßen nicht gegen die Grundrechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG.
35 Die Neuregelung der Anforderungen an die Haltung von Legehennen und die damit einhergehende nähere Ausgestaltung des Bestandsschutzes ist eine zulässige, insbesondere verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.
36 Substanzielle Zweifel an der Eignung und der Erforderlichkeit der neuen Haltungsanforderungen sind nicht ersichtlich und werden auch von der Klägerin nicht geltend gemacht. Der Normgeber verfügt bei der Beurteilung von Eignung und Erforderlichkeit der von ihm für die Durchsetzung seiner Regelungsziele gewählten Mittel über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum, der von der Eigenart des in Rede stehenden Sachgebiets abhängt. Je gewichtiger das gefährdete Rechtsgut desto geringer sind die Anforderungen an die Sicherheit der Prognose. Daran gemessen reicht es angesichts der verfassungsrechtlichen Verankerung des Tierschutzes als Staatszielbestimmung in Art. 20a GG aus, dass die neuen Anforderungen an die Legehennenhaltung, deren Erforderlichkeit außer Zweifel steht, jedenfalls nicht offensichtlich ungeeignet erscheinen.
37 Die zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes getroffenen Übergangsregelungen sind auch unter dem Gesichtspunkt der Belastungsgleichheit angemessen. Bei der Ausgestaltung von Übergangsregelungen steht dem Gesetz-/Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zur Verfügung (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - BVerfGE 78, 249 ). Weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch das Gebot des Vertrauensschutzes verpflichten zu einer Übergangsregelung, die jedem Betroffenen die Fortsetzung einer früheren Tätigkeit ohne Rücksicht auf deren Umfang gestattet (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvL 13/81 - BVerfGE 68, 272 ). Auch ein Recht darauf, von Neuregelungen verschont zu bleiben, bis einmal getätigte Investitionen sich vollständig amortisiert haben, besteht nicht. Ein anderslautender Grundsatz ist auch der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Steuerberatungsgesetz (Beschluss vom 15. Februar 1967 - 1 BvR 569, 589/62 - BVerfGE 21, 173 ) nicht zu entnehmen, die überdies auch hinsichtlich des zugrundeliegenden Sachverhalts mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar ist. Dasselbe gilt für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Wasserhaushaltsgesetz (Beschluss vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300 ), aus der lediglich folgt, dass eine Grundstücksnutzung, zu deren Aufnahme umfangreiche Investitionen erforderlich waren, nicht abrupt und ohne Überleitung unterbunden werden darf. Davon kann hier angesichts der Übergangsfristen keine Rede sein. Auch der Hinweis auf die Entscheidung zu den Exklusivrechten der Deutschen Post AG (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerfGE 108, 370 ) ist nicht geeignet, die Auffassung der Klägerin zu stützen. Die Klägerin übersieht, dass die enttäuschte Erwartung, getätigte Investitionen würden sich amortisieren, nicht per se den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG genießt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. November 2003 - 1 BvR 1680/03 - juris). Schutzwürdig ist vielmehr nur ein durch Investitionen betätigtes, aus einem gesetzlichen Vertrauenstatbestand abgeleitetes Vertrauen. Schon daran fehlt es hier.
38 Der Verordnungsgeber muss auch nicht jedem Einzelfall und jeder konkreten Disposition Rechnung tragen. Er ist auch nicht gehalten, im Rahmen einer gesetzlichen Übergangsregelung alle denkbaren Sonderfälle zu erfassen (BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 - BVerfGE 76, 256 ). Vielmehr ist er auch bei Übergangsregelungen befugt, zu typisieren und von untypischen Ausnahmefällen abzusehen (BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. - BVerfGE 75, 246 ). Maßgeblich ist allein, ob der Gesetz-/Verordnungsgeber bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe unter Berücksichtigung aller Umstände die Grenze der Zumutbarkeit überschritten hat (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und 3/86 - a.a.O. S. 285).
39 Daran gemessen hat der Verordnungsgeber die Grenze zulässiger Typisierung bei der Bemessung der Übergangsfristen für Altanlagen nicht überschritten. Die in § 33 Abs. 4 TierSchNutztV für die herkömmliche Käfighaltung vorgesehene Übergangsfrist bis 31. Dezember 2008 gibt den Anlagenbetreibern ausreichend Gelegenheit, sich auf die neuen Regelungen einzustellen. Ausweislich der Begründung zur Ersten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungs-verordnung (BRDrucks 429/01 S. 11 bis 14) hat der Verordnungsgeber sich bei der Bemessung der Übergangsfristen sowohl vom Zweck der Ermächtigung in § 2a TierSchG leiten lassen als auch die rechtlich geschützten Interessen der von der Neuregelung der Legehennenhaltung betroffenen Tierhalter im Auge gehabt. Die zwischen der herkömmlichen Käfighaltung und der Haltung in ausgestalteten Käfigen differenzierenden Übergangsfristen in § 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV tragen den Interessen der Anlagenbetreiber angemessen Rechnung.
40 Die Klägerin konnte nicht auf den Fortbestand der bei Genehmigungserteilung im März 1996 maßgeblichen tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Haltung von Legehennen vertrauen. Ein entsprechender gesetzlicher Vertrauenstatbestand findet sich weder im Bundesimmissionsschutzgesetz noch im Tierschutzgesetz. Zudem konnten und mussten die Betreiber von Legehennenanlagen jedenfalls seit 1990 mit der Möglichkeit einer Neuregelung rechnen. Seit dieser Zeit, also schon vor der Übernahme der Anlage und der Vornahme von Investitionen durch die Klägerin, war beim Bundesverfassungsgericht ein Normenkontrollverfahren anhängig, das die Hennenhaltungsverordnung vom 10. Dezember 1987, insbesondere die darin geregelten Haltungsanforderungen, zum Gegenstand hatte. Mit der Nichtigerklärung der Hennenhaltungsverordnung durch Urteil vom 6. Juli 1999 (- 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1 ff.) und Erlass der Richtlinie 1999/74/EG vom 19. Juli 1999 (ABl EG Nr. L 203 S. 53) stand sodann - nach jahrelangen Kontroversen und Diskussionen über die artgerechte Haltung von Legehennen - fest, dass die herkömmliche Käfighaltung ein Auslaufmodell und europarechtlich längstens bis zum 31. Dezember 2011 zulässig sein würde (Art. 5 Abs. 2). Überdies mussten die Anlagenbetreiber seither auch damit rechnen, dass der nationale Gesetzgeber gestützt auf Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie noch strengere (Übergangs-)Vorschriften erlässt. Der zeitliche Vorlauf der Neuregelung war damit insgesamt hinreichend lang, um sich darauf einzustellen (vgl. zum Gesichtspunkt der Absehbarkeit einer Neuregelung auch BVerfG, Beschlüsse vom 29. November 2000 - 1 BvR 422/94 - NJW-RR 2001, 750, vom 25. Juli 2007 - 1 BvR 1031/07 - DVBl 2007, 1097 ff. und vom 18. Februar 2009 - 1 BvR 3076/08 - juris).
41 Der Einwand der Klägerin, die Grenze zulässiger Typisierung sei jedenfalls deshalb überschritten, weil es an einer Härtefallregelung für die besonders stark, teilweise existenzgefährdend betroffenen Betriebe in den neuen Ländern fehle, führt zu keinem anderen Ergebnis. Abgesehen davon, dass die Übergangsfrist für die herkömmliche Käfighaltung durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung im August 2006 zu Gunsten der Anlagenbetreiber vom 31. Dezember 2006 bis zum 31. Dezember 2008 verlängert worden ist, findet sich die von der Klägerin vermisste Härtefallregelung in § 33 Abs. 4 Satz 3 TierSchNutztV. Nach dieser Vorschrift, von der die Klägerin offenbar auch Gebrauch gemacht hat, kann die zuständige Behörde abweichend von Satz 1 auf Antrag unter bestimmten Voraussetzungen eine weitere Nutzung um bis zu einem Jahr, d.h. bis zum 31. Dezember 2009, genehmigen. Summa summarum beträgt die Übergangsfrist für die herkömmliche Käfighaltung damit vom Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie 1999/74/EG an gerechnet mehr als zehn Jahre. Damit sind auch die Interessen der Anlagenbetreiber in den neuen Ländern, die ihre Anlagen in den 90er Jahren trotz schon damals ungewisser Zukunft der herkömmlichen Käfighaltung auf den bundesdeutschen Standard umgerüstet haben, angemessen berücksichtigt.
42 Das Vorbringen der Klägerin, die erheblichen Investitionen in die Anlage in den Jahren 1991 bis 2000 würden sich erst nach einer Nutzungsdauer von 15 bis 20 Jahren (gemittelt 2013) rechnen, und erst danach könnten Gewinne erzielt werden, führt zu keinem anderen Ergebnis. Es kann dahinstehen, wie das Vorbringen der Klägerin zu der angeblich drohenden Existenzgefährdung mit ihrem Fristverlängerungsantrag vom 22. Dezember 2008 in Einklang gebracht werden kann. Offen bleiben kann auch, ob es insoweit auf die finanzielle Situation der Klägerin oder der Genehmigungsinhaberin, der Fa. P. Z. GmbH & Co. KG, ankommt. Übergangsregelungen können und müssen nicht alle Härten, die sich aus ihrer Anwendung für Einzelne ergeben können, vermeiden oder auffangen. Der wirtschaftliche Erfolg von Investitionen hängt nicht nur von den rechtlichen Rahmenbedingungen, sondern auch und gerade von den Markt- und Wettbewerbsbedingungen und unternehmerischem Geschick ab. Es ist nicht Aufgabe von Übergangsregelungen, das unternehmerische Risiko oder die Folgen unternehmerischer Entscheidungen aufzufangen. Abgesehen davon, dass die Investitionen der Klägerin in die Gebäude und Grundstücke nicht hinfällig geworden sind, hätten sich die von ihr vorgenommenen Investitionen in die Käfiganlagen nach ihrer Kalkulation selbst bei unveränderten Rahmenbedingungen erst nach 15 bis 20 Jahren amortisiert. Als Betreiberin einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage konnte die Klägerin aber von vornherein nicht davon ausgehen, über einen Zeitraum von 15 bis 20 Jahren von Rechtsänderungen verschont zu bleiben. Für die Betreiber von Anlagen zur Legehennenhaltung galt dies umso mehr, als die Zukunft der herkömmlichen Käfighaltung schon Anfang der 90er Jahre jedenfalls ungewiss war. Überdies durfte der Verordnungsgeber bei der Bemessung der Übergangsfristen berücksichtigen, dass die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts nicht artgerechte Haltung von Legehennen schon seit Jahrzehnten praktiziert wurde und diesem - mit Art. 20a GG unvereinbaren - Zustand daher so schnell wie auch unter Berücksichtigung der Interessen und Rechte der Anlagenbetreiber möglich abgeholfen werden musste. Eine spezielle Übergangsregelung für die Legehennenbetriebe in den neuen Bundesländern konnte schließlich auch deshalb unterbleiben, weil eine günstigere Regelung für die Legehennenhalter in den neuen Bundesländern Wettbewerbsnachteile für die Legehennenhalter in den alten Bundesländern mit sich brächte, für die es angesichts der Gesamtumstände an einer hinreichenden Rechtfertigung fehlt. Der Verordnungsgeber hatte daher entgegen der Auffassung der Klägerin auch keine Veranlassung, eine weitere spezielle Härtefallregelung in Gestalt einer einzelfallbezogenen Verlängerungsmöglichkeit für die Legehennenanlagen in den neuen Bundesländern vorzusehen. Aus den von der Klägerin zitierten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu renten- und versorgungsrechtlichen Regelungen (BVerfG, Beschlüsse 28. Februar 1980 - 1 BvL 17/77 u.a. - BVerfGE 53, 257 , vom 9. Februar 1982 - 2 BvL 6/78 und 8/79 - BVerfGE 60, 16 und vom 28. April 1999 - 1 BvL 11/94 u.a. - BVerfGE 100, 138 ) folgt schon mangels Vergleichbarkeit der zugrundeliegenden Sachverhalte nichts anderes.
43 Das Grundrecht der Berufsfreiheit ist ebenfalls nicht verletzt. Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet keinen Anspruch auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten. Vielmehr unterliegen die Wettbewerbspositionen und damit auch der Umsatz und die Erträge dem Risiko laufender Veränderungen je nach den Marktverhältnissen (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 1 BvL 28, 29, 30/95 - BVerfGE 106, 275 ). Soweit mit den Regelungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit einhergehen, dienen sie vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls. Dazu gehören auch die Erfordernisse des ethisch begründeten Tierschutzes, der - wie sich schon aus Art. 20a GG ergibt - zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern zählt.
44 Die in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sind ebenfalls nicht verletzt. Sie genießen nur in den Fällen echter Rückwirkung generellen Vorrang vor dem jeweils verfolgten gesetzgeberischen Anliegen. Die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung greift aber nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden (abgeschlossenen) Sachverhalt ein, sondern knüpft lediglich im Sinne einer unechten Rückwirkung tatbestandlich an Ereignisse vor ihrem Inkrafttreten an.
45 Der Umstand, dass die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung kürzere Übergangsvorschriften vorsieht als die Richtlinie 1999/74/EG, die die herkömmliche Käfighaltung bis Ende 2011 erlaubt, stellt keine unzulässige Inländerdiskriminierung dar. Der Verordnungsgeber hat insoweit von der in Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 1999/74/EG vom 19. Juli 1999 eröffneten Möglichkeit, zum Schutz von Legehennen strengere Vorschriften beizubehalten oder anzuwenden, in verfassungsgemäßer Weise Gebrauch gemacht. Dabei versteht sich von selbst, dass strengere Vorschriften im Sinne von Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie auch kürzere Übergangsfristen sein können.
46 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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