BVerwG 7 C 4.12 , Urteil vom 21. Februar 2013 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 7 C 4.12 VG Braunschweig - 08.07.2009 - AZ: VG 2 A 256/08 Niedersächsisches OVG - 19.10.2011 - AZ: OVG 7 LB 57/11

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Februar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. Oktober 2011 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine Verfügung, mit der ihr die Sicherung eines Bergschadens aufgegeben worden ist.

2 Sie erwarb im Jahre 1998 durch Vertrag und Umschreibung im Berggrundbuch das Bergwerkseigentum am sogenannten O. Reservatfeld von der P. AG (ehemals P. Bergwerks- und Hütten-Aktiengesellschaft). Das Reservatfeld war im Jahre 1867 vom preußischen Staat begründet und später an den Veräußerer übertragen worden. Das Bergwerkseigentum der Klägerin ist als sogenanntes altes Recht mittlerweile kraft Gesetzes erloschen. Das Gebiet des O. Reservatfeldes erstreckte sich auch auf den im 16. Jahrhundert abgeteuften Schacht St. L., der im Jahr 1842 verfüllt worden war. Im Bereich des Schachtansatzpunktes kam es in unregelmäßigen Abständen an der Erdoberfläche zu Nachsackungen mit Bildung einer Pinge, von der auch eine auf dem Nachbargrundstück verlaufende Privatstraße in Mitleidenschaft gezogen wurde. Seit Herbst 2007 traten wiederholt Nachsackungen auf; eine Gefährdungsbeurteilung wies auf eine akute Tagesbruchgefahr hin.

3 Daraufhin gab der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 5. November 2008 auf, den privaten Zufahrtsweg gegen ein weiteres Absacken zu dem Schacht St. L. und der unter der Zufahrt nachgewiesenen Radstube durch geeignete Mittel derart zu sichern, dass dauerhaft keine weiteren Bewegungen an der Fahrbahndecke zu Gefährdungen für die öffentliche Sicherheit führen könnten. Hierfür seien die Hohlräume unter der Straße zu erkunden und zu verfüllen sowie eine Bewehrung zur Rückhaltung des Verfüllmaterials unterhalb der Straße gegenüber dem Schacht St. L. zu errichten. Weiterhin ordnete der Beklagte die Herstellung eines sicheren Untergrundes unter der Straße, die Reparatur der Deckschicht der Straße und die Einzäunung des Einsturztrichters an. Zur Begründung führte er aus: Aufgrund der Nachsackungen sei ein großer Hohlraum zu befürchten. Es drohe eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben von Straßenverkehrsteilnehmern sowie spielenden Kindern. Die Klägerin sei als Rechtsnachfolgerin der P. Bergwerks- und Hütten-Aktiengesellschaft Zustandsstörerin. Zwar sei die Eigentümerin des Straßengrundstücks ebenfalls Zustandsstörerin, jedoch erscheine die Störerauswahl zu Lasten der Klägerin sachgerechter, da sie insbesondere über die nötige Sachkenntnis und finanziellen Mittel zur effektiven Gefahrenabwehr verfüge.

4 Das Verwaltungsgericht wies die von der Klägerin erhobene Klage ab. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen: Der Beklagte habe die Klägerin zu Recht nach § 11 Nds SOG zur Gefahrenabwehr herangezogen. Auf der Grundlage der Gefährdungsbeurteilung habe der Beklagte von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts ausgehen dürfen, die auf den Zustand der Schachtanlage zurückzuführen sei. Da das Eigentum am O. Reservatfeld kraft Gesetzes nach § 149 Abs. 5 BBergG mangels Anzeige erloschen sei, sei die Klägerin nach § 7 Abs. 3 Nds SOG als frühere Eigentümerin des Schachtes verantwortlich. Diese Vorschrift sei grundsätzlich auch auf kraft Gesetzes erloschenes Bergwerkseigentum anwendbar. Durch das Erlöschen des Bergwerkseigentums am O. Reservatfeld seien die erfassten Bergwerksanlagen und Schächte als dessen wesentliche Bestandteile zu herrenlosen Sachen geworden. Dieses Bergwerkseigentum habe sich auf den Schacht St. L. erstreckt. Bei bereits verfüllten bzw. verbrochenen Grubenbauen könne ein die ordnungsrechtliche Verantwortlichkeit begründender funktionaler Zusammenhang zwischen Schacht und Bergwerkseigentum angenommen werden, wenn der Schacht zuvor zur Ausnutzung des verliehenen Gewinnungsrechts abgeteuft worden sei. Sei die Nutzung eines Schachtes jedoch bereits vor der Schaffung des Bergwerkseigentums aufgegeben und der Schacht verfüllt worden, werde dieser Schacht nicht zum wesentlichen Bestandteil des neuen Bergwerkseigentums. Davon sei hier nicht auszugehen. Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob mit der Errichtung des O. Reservatfeldes durch die Verordnung vom 8. Mai 1867 neues Bergwerkseigentum zugunsten des preußischen Staates geschaffen worden sei oder lediglich eine Konsolidierung alten Bergwerkseigentums stattgefunden habe, müsse nicht entschieden werden. Unter Berücksichtigung des Wortlauts der Verordnung, ihrer Motive und ihrer historischen Entstehungsbedingungen könne nicht mehr zweifelsfrei geklärt werden, ob mit diesem Rechtsakt, der Elemente der Übernahme, Zusammenlegung und Konsolidierung in sich vereine, eine originäre Neubegründung von Bergwerkseigentum beabsichtigt und bewirkt worden sei. Der Verordnung habe nämlich eine einmalige historische Konstellation zugrunde gelegen, die zu einem atypischen und singulären Rechtsakt geführt habe, der jedenfalls nicht das Ausblenden bestehender Verantwortlichkeiten oder einen Haftungsausschluss zum Ziel gehabt habe. Insoweit sei keine rechtliche Zäsur gewollt gewesen, die dem preußischen Fiskus ein „lastenfreies“ Bergwerkseigentum habe verschaffen sollen. Da der ehemalige Schacht St. L. ausweislich der vom Beklagten vorgelegten Unterlagen dem Fiskusbergbau zugehörig gewesen sei, sei er wesentlicher Bestandteil des „alten“ Bergbaueigentums gewesen, für das der preußische Staat auch nach Begründung des Oberharzer Reservatfeldes weiterhin verantwortlich geblieben sei. Schließlich sei die Ermessensbetätigung mit Blick auf die am Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr ausgerichtete Störerauswahl des Beklagten nicht zu beanstanden.

5 Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts sowie einen Verfahrensverstoß.

6 Das Oberverwaltungsgericht habe zutreffend entschieden, dass die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Nds SOG auf das Erlöschen von Bergwerkseigentum anwendbar sei. Die Frage nach dem Umfang des erloschenen Bergwerkseigentums habe das Oberverwaltungsgericht indessen unrichtig beantwortet. Durch die Verordnung von 1867 sei mit dem O. Reservatfeld neues Bergwerkseigentum zugunsten des preußischen Fiskus geschaffen worden mit der Folge, dass der nicht mehr nutzbare Schacht nicht Bestandteil dieser Berechtigung geworden sei. Das ergebe sich bereits aus dem allein maßgeblichen Wortlaut der Verordnung. Für die Schaffung einer neuen Bergbauberechtigung spreche ferner, dass das neue Feld große Bereiche umfasse, für die zuvor noch keine Berechtigungen verliehen worden seien, und dass das Recht sich nicht nur auf einzelne Mineralien erstreckt habe. Die Überlegungen des Oberverwaltungsgerichts zu den Absichten des Verordnungsgebers hinsichtlich der Verantwortlichkeit für Gefahren, die durch bereits verfüllte Schächte verursacht werden könnten, seien rein spekulativ. Demgegenüber sei hierfür auch damals die Eigentümerstellung maßgeblich gewesen. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ergebe sich aus den vorgelegten „Acta“ nicht, dass der Schacht St. L. wesentlicher Bestandteil eines „alten“ Bergwerkseigentums gewesen sei und diese Eigenschaft weiterhin behalten habe. Die Nennung des Schachtes in der Rubrik „herrschaftliches Grubenfeld Nr. 49“ sei kein Beleg dafür, dass er wesentlicher Bestandteil dieses Grubenfelds gewesen sei; er sei vielmehr nur als Fundpunkt aufgeführt worden. Insoweit liege jedenfalls ein Verfahrensfehler in Gestalt einer Überraschungsentscheidung und eines Gehörsverstoßes vor. Denn das zutreffende Verständnis der „Acta“ sei in der mündlichen Verhandlung nicht erörtert worden, so dass sie keine Gelegenheit gehabt habe, hierzu vorzutragen.

7 Die Klägerin beantragt, das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. Oktober 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 8. Juli 2009 sowie den Bescheid des Beklagten vom 5. November 2008 aufzuheben.

8 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

9 Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt insbesondere vor, dass die Klägerin in der Sache ausschließlich die Verletzung irrevisiblen Rechts rüge. II

10 Die zulässige Revision ist nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO).

11 Das angefochtene Urteil beruht nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die auf die Anwendung materiellen Rechts bezogenen Rügen betreffen lediglich nicht revisibles Landesrecht (1.). Der behauptete Verfahrensmangel liegt nicht vor (2.).

12 1. Die Klägerin ist der Ansicht, das Oberverwaltungsgericht habe ihre Inanspruchnahme als ordnungsrechtlich Verantwortliche wegen einer nachwirkenden Zustandshaftung zu Unrecht bestätigt; es habe verkannt, dass sie niemals Eigentümerin des Schachtes St. L. gewesen sei. Diese Frage beantwortet sich indessen allein nach nicht revisiblem Recht.

13 Die angefochtene Verfügung findet nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ihre Ermächtigungsgrundlage in § 11 i.V.m. § 7 Abs. 3 des Niedersächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - Nds SOG - i.d.F. vom 19. Januar 2005 (Nds. GVBl 2005 S. 9). Zur Bestimmung der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit verwendet das Landesrecht in § 7 Abs. 3 Nds SOG den Begriff des Eigentums an einer Sache. Dieser Begriff wird von Normen des Bundesrechts ausgeformt. Hinsichtlich des Bergwerkseigentums verweist die Übergangsbestimmung des § 149 Abs. 1 Nr. 1 BBergG auf die Aufrechterhaltung alter, unter der Geltung landesrechtlicher Regelungen begründeter Berechtigungen.

14 a) Sind Normen des Landes- und des Bundesrechts durch Bezugnahmen verschränkt, liegt revisibles Bundesrecht im Sinne von § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO dann vor, wenn die Anwendung der Norm des Bundesrechts auf den konkret geregelten Sachverhalt auf dem Gesetzesbefehl eines Rechtsetzungsorgans des Bundes beruht. Kommt die Norm des Bundesrechts hingegen aufgrund eines Normsetzungsbefehls des Landesgesetzgebers zur Anwendung, ist sie nicht revisibel. Verweist das Landesrecht auf eine Norm des Bundesrechts, wird diese aufgrund eines Normsetzungsbefehls des Bundes angewendet, wenn sich ihr sachlicher Anwendungsbereich durch die Verweisung nicht ändert. Das ist der Fall, wenn der Landesgesetzgeber die bundesrechtliche Norm als geltend voraussetzt und sie lediglich zum Anknüpfungspunkt einer eigenen Regelung nimmt. Ob ihre Voraussetzungen erfüllt sind, ist deshalb eine revisible Vorfrage für die Anwendung der landesrechtlichen Norm. Demgegenüber ist der Normsetzungsbefehl des Landes maßgeblich, wenn die Verweisung auf das Bundesrecht dessen sachlichen Anwendungsbereich, wie der Bundesgesetzgeber ihn bestimmen konnte und wollte, erweitert. Regelt eine landesrechtliche Norm nur den Tatbestand eigenständig, verweist aber für die Rechtsfolge auf eine bundesrechtliche Bestimmung, liegt insoweit eine Norm des Landesrechts vor (Urteile vom 4. November 1976 - BVerwG 5 C 73.74 - BVerwGE 51, 268 = Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 80 S. 7 und vom 24. September 1992 - BVerwG 3 C 64.89 - BVerwGE 91, 77 = Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 173 S. 22; Beschlüsse vom 24. März 1986 - BVerwG 7 B 35.86 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 132 und vom 18. November 2010 - BVerwG 7 B 23.10 - juris Rn. 5; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 137 Rn. 74 ff. m.w.N.). Ob in diesem Sinne eine inhaltliche Rezeption des Bundesrechts oder eine bloße Anknüpfung gegeben ist, ist wiederum eine Frage der Auslegung des Landesrechts, die in erster Linie dem Berufungsgericht zukommt.

15 Entsprechendes gilt, wenn Bundesrecht auf eine Norm des Landesrechts verweist oder diese in Bezug nimmt. Die Regelung des Landesrechts bleibt nicht revisibles Landesrecht, wenn das Bundesrecht an die landesrechtliche Norm nur anknüpft. Dies ist dann der Fall, wenn die bundesrechtliche Norm einen Begriff verwendet, dessen inhaltliche Bestimmung sie dem Landesrecht überlässt (vgl. Urteil vom 29. Juni 1967 - BVerwG 4 C 36.66 - BVerwGE 27, 253 ). Wenn das Bundesrecht demgegenüber eine eigene, wenn auch inhaltsgleiche Regelung treffen will, liegt insgesamt eine revisible Regelung des Bundesrechts vor (Neumann, a.a.O. Rn. 77).

16 b) Nach diesen Maßstäben unterliegt die Frage, ob bei der Anwendung des § 7 Abs. 3 Nds SOG der Rechtsbegriff des Eigentums zutreffend erfasst worden ist, zwar grundsätzlich revisionsgerichtlicher Überprüfung. Denn das landesrechtliche Ordnungsrecht findet die nach den Vorschriften des Bundesrechts zu bestimmende eigentumsrechtliche Zuordnung einer Sache zu einer Person vor und knüpft daran besondere Rechtsfolgen in Gestalt der ordnungsrechtlichen Verantwortlichkeit. Von diesem Verständnis der Bezugnahme auf das Bundesrecht geht das Oberverwaltungsgericht, wenn auch nicht ausdrücklich, so der Sache nach durch die Zulassung der Revision aus. Maßgeblich sind hier in erster Linie die Vorschriften des BGB, die für das Eigentum an einer Schachtanlage allerdings durch das Rechtsinstitut des Bergwerkseigentums nach dem Bundesberggesetz ergänzt werden. Das Bergwerkseigentum als Bergbauberechtigung wird durch § 9 Abs. 1 BBergG als grundstücksgleiches Recht ausgestaltet. Die sachenrechtlichen Regelungen über Bestandteile und Zubehör sind - wie auch im zuvor geltenden Bergrecht - auch auf das Bergwerkseigentum anzuwenden. Zu den wesentlichen Bestandteilen des Bergwerkseigentums, die gemäß §§ 93 f. BGB nicht Gegenstand besonderer Rechte sein können und auch nicht dem Grundstückseigentum zugehören, zählt ein Schacht, der zur Herstellung der Bergwerksanlagen unentbehrlich ist (vgl. Boldt/Weller, Bundesberggesetz, 1984, § 9 Rn. 10 m.w.N.).

17 Mit dieser rechtlichen Einordnung der Bezugnahme des § 7 Abs. 3 Nds SOG auf bundesrechtliche Vorschriften ist die Frage nach der Revisibilität der entscheidungserheblichen Normen aber noch nicht beantwortet. Denn im vorliegenden Fall steht nicht die Aufgabe eines auf der Grundlage der Bestimmungen des Bundesberggesetzes entstandenen Bergwerkseigentums in Rede. Vielmehr geht es um das rechtliche Schicksal einer im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesberggesetzes bereits bestehenden alten Berechtigung. Das Bundesberggesetz trifft in § 149 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a BBergG eine Regelung für Rechte, die „nach den beim Inkrafttreten dieses Gesetzes geltenden bergrechtlichen Vorschriften der Länder ... aufrechterhalten, eingeführt, übertragen, begründet oder nicht aufgehoben worden sind“. Unter diesen Vorschriften wird in § 176 Abs. 1 Nr. 48 BBergG die (preußische) Verordnung betreffend die Einführung des Allgemeinen Berggesetzes vom 24. Juni 1865 in das Gebiet des vormaligen Königreichs Hannover vom 8. Mai 1867 (abgedruckt in ZfB 8 S. 145 ff.) aufgeführt. Diese Einordnung der vorkonstitutionellen Verordnung als landesrechtliche Vorschrift ist nach Art. 124 f. GG nicht zu beanstanden (siehe zum Allgemeinen Berggesetz BGH, Beschluss vom 24. November 1953 - V ZB 15/53 - BGHZ 11, 104; Boldt/Weller, a.a.O. Einleitung Rn. 36). Mit diesem Verweis werden die genannten landesrechtlichen Regelungen nicht in den bundesrechtlichen Normbestand aufgenommen. Vielmehr werden nach diesen Bestimmungen entstandene Berechtigungen lediglich übergeleitet. Das Bundesrecht knüpft demnach an unter der Geltung des alten Landesrechts abgeschlossene Vorgänge an, ohne dessen Geltungsgrund zu ändern. Die Auslegung der Verordnung vom 8. Mai 1867, die die Klägerin für unzutreffend hält, ist deshalb dem Bundesverwaltungsgericht entzogen.

18 c) In dieser Situation ist das Revisionsgericht auf die Überprüfung beschränkt, ob der durch die Auslegung ermittelte Inhalt der nicht revisiblen Normen mit Bundesrecht, insbesondere den Grundrechten und den bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen, widerspricht (vgl. Urteil vom 12. Februar 1998 - BVerwG 3 C 55.96 - BVerwGE 106, 177 = Buchholz 421.8 Stiftungsrecht Nr. 6 S. 8). Ein solcher Verstoß wird aber weder von der Klägerin behauptet, noch ist er sonst ersichtlich.

19 2. Mit der Verfahrensrüge dringt die Klägerin nicht durch. Die Klägerin wendet sich gegen die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, dass der ehemalige Schacht St. L. bereits bei Erlass der Verordnung von 1867 dem Fiskusbergbau zugehörig gewesen sei, und meint, dass das Oberverwaltungsgericht aus den vorliegenden Akten und der darin verwendeten Bezeichnung „herrschaftliches Grubenfeld“ unzutreffende Schlüsse gezogen habe. Ein Verstoß gegen die Garantie des rechtlichen Gehörs in Gestalt einer Überraschungsentscheidung ist indessen nicht dargetan.

20 Die Garantie des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG gebietet, dass die Beteiligten sich sowohl zu den der gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Tatsachen (siehe auch § 108 Abs. 2 VwGO) als auch zu den Rechtsfragen äußern können. Damit soll gewährleistet werden, dass sie von der abschließenden Entscheidung des Gerichts nicht überrascht werden. Eine dem zuwiderlaufende unzulässige Überraschungsentscheidung liegt vor, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und damit dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit welcher die Beteiligten nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchten (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 15. November 2012 - BVerwG 7 C 1.12 - juris Rn. 16, 18 m.w.N.).

21 Das trifft hier nicht zu. Es lag auf der Hand, dass die „Acta“ mit der dort enthaltenen Bezeichnung „herrschaftliches Grubenfeld“ für die Beantwortung der Frage nach der bergrechtlichen Verantwortlichkeit der Klägerin von Bedeutung sein konnten. Bereits der angefochtene Bescheid hat auf die „Acta“ ausdrücklich Bezug genommen und auch auf dieser Grundlage eine vor Erlass der Verordnung bestehende Verantwortlichkeit des hannoverschen Fiskus bejaht, die später auf den preußischen Staat als den Rechtsvorgänger der Klägerin übergegangen sei. Im gerichtlichen Verfahren sind die Beteiligten hierauf auch weiter eingegangen. So hat der Beklagte im Schriftsatz vom 16. Dezember 2008 nochmals ausgeführt, dass das der herrschaftlichen Zehntkasse verliehene Bergwerkseigentum am T. Stollen auch den Schacht St. L. als Hilfsbau erfasst habe; die Berechtigung des Fiskus am Schacht werde durch diese Unterlage bestätigt. Die Klägerin hat die Frage, welche Bedeutung der Bezeichnung als „herrschaftliches Grubenfeld“ in den „Acta“ zukommt, in ihrer Klageschrift selbst aufgeworfen und nur deshalb als nicht entscheidungserheblich angesehen, weil nach ihrer Auffassung das durch die Verordnung vom 8. Mai 1867 neu geschaffene Bergwerkseigentum den damals bereits verfüllten Schacht nicht erfasse. Die Klägerin durfte jedoch nicht davon ausgehen, dass das Oberverwaltungsgericht dieser Rechtsauffassung folgen werde, wonach die Verordnung eine strikte rechtliche Zäsur der bergrechtlichen Verhältnisse bewirkt habe. Vielmehr hatte sie allen Anlass, zu dem nach ihrer Auffassung zutreffenden Verständnis der Eintragungen in den „Acta“ bereits im Berufungsverfahren vorzutragen. Das Oberverwaltungsgericht war nicht verpflichtet, den Beteiligten die Schlüsse, die es aus den vorliegenden Akten zu ziehen beabsichtigte, vorab mitzuteilen.

22 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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