BVerwG 7 C 6.06
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. Dezember 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Herbert, Postier, Neumann und Guttenberger
am 15. Dezember 2006 für Recht erkannt:
Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. März 2006 wird zurückgewiesen.
Von den Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen der Kläger zu 1, die Kläger zu 2 und zu 3 als Gesamtschuldner, die Kläger zu 4 und zu 5 als Gesamtschuldner, der Kläger zu 6, die Kläger zu 7 und zu 8 als Gesamtschuldner, der Kläger zu 9 und die Klägerin zu 10 jeweils ein Siebtel.
Gründe
I
1
Die Kläger wenden sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss, durch den die beklagte Bezirksregierung Arnsberg als zuständige Bergbehörde einen Rahmenbetriebsplan mit eingeschlossener Umweltverträglichkeitsprüfung der beigeladenen Deutschen Steinkohle AG zugelassen hat.
2
Die Beigeladene gewinnt seit längerem im Bergwerk Walsum untertägig Steinkohle. Sie beantragte im August 2000 beim Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für den Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2019. Der Rahmenbetriebsplan sah einen Abbau von Flözen vor, die zum Teil unter dem Rhein liegen. Die Kläger sind Eigentümer von Grundstücken im Bereich voraussichtlicher Bergsenkungen, die in dem eingereichten Rahmenbetriebsplan dargestellt waren.
3
Der Rahmenbetriebsplan lag zu jedermanns Einsicht aus. Die Kläger erhoben Einwendungen: Wegen zu erwartender Bergsenkungen werde ihr Eigentum beeinträchtigt. Zudem werde die Gefahr erhöht, dass die Rheindeiche brechen und auch ihre Grundstücke überflutet werden könnten.
4
Nach Erörterung der Einwendungen stellte die Beklagte durch Beschluss vom 7. Juni 2002 den Rahmenbetriebsplan fest. Sie wies die Einwendungen zurück. Nach einer Nebenbestimmung des Planfeststellungsbeschlusses sind für die Anhörung und Beteiligung der möglicherweise betroffenen Oberflächeneigentümer dem zuständigen Bergamt rechtzeitig Sonderbetriebspläne vorzulegen, die jeweils einen Zeitraum von maximal fünf Jahren umfassen. Der Planfeststellungsbeschuss enthält ferner den Hinweis (1.4.2), Voraussetzung für die Zulassung der planmäßig vorgesehenen Bergsenkungen sei, dass in den betroffenen Bereichen die deichbautechnischen Sicherheitselemente in vollem Umfang realisierbar seien und zur Ausführung gelangten. Einzelheiten seien in Sonderbetriebsplänen „Abbau unter dem Rhein“ sowie in wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren zu regeln.
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Die Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Kläger haben die zugelassene Berufung eingelegt und beantragt, unter Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung den angegriffenen Rahmenbetriebsplan aufzuheben, hilfsweise ihn insoweit aufzuheben, als der Abbau im Dinslakener Graben mit Auswirkungen auf die Kläger zu 6 und zu 10 zugelassen wird, weiter hilfsweise, den Rahmenbetriebsplan insoweit aufzuheben, als er bestimmte im Einzelnen bezeichnete Auswirkungen zulässt, weiter hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss um bestimmte Regelungen zu ergänzen, äußerst hilfsweise, den Planfeststellungsbeschluss bis zur Behebung von Mängeln außer Vollzug zu setzen.
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Während des Berufungsverfahrens schloss die Beigeladene mit der Landesregierung Nordrhein-Westfalen eine Vereinbarung („Walsumer Verständigung“). In ihr verzichtete sie ganz oder teilweise auf den Abbau im Einzelnen bezeichneter Bauhöhen.
7
Die Beklagte nahm in der mündlichen Verhandlung über die Berufung einer anderen Klägerin (Stadt Voerde) den Hinweis zum Hochwasserschutz (1.4.2) als weitere Nebenbestimmung in den Planfeststellungsbeschluss auf.
8
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger durch das angefochtene Urteil zurückgewiesen: Die Kläger könnten eine Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht nach § 77 VwVfG NRW beanspruchen. Die Beigeladene habe mit der „Walsumer Verständigung“ ihr Vorhaben nicht im Sinne dieser Vorschrift teilweise aufgegeben. Die Kläger könnten sich auf eine Verletzung von Verfahrensvorschriften nicht berufen, auch wenn diese auf gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben zur Umweltverträglichkeitsprüfung beruhten. Ein Verfahrensfehler bleibe prozessual folgenlos, wenn er nicht zugleich kausal für eine Verletzung materieller Rechtspositionen sei. Der Planfeststellungsbeschluss beeinträchtige indes subjektiv-öffentliche Rechte der Kläger nicht. Davon abgesehen sei ihre fehlerhafte Beteiligung im Planfeststellungsverfahren nicht erkennbar. Materiellrechtliche drittschützende Vorschriften des Bergrechts, namentlich § 48 Abs. 2 BBergG seien nicht verletzt. Die Beklagte habe mit der Zulassung des Rahmenbetriebsplans über Einwirkungen auf das Oberflächeneigentum nicht entschieden, sondern die erforderliche inhaltliche Auseinandersetzung auf nachfolgende Sonderbetriebspläne verlagert. Diese Entscheidung sei rechtmäßig, verletze jedenfalls keine Rechte der Kläger. Das Bergrecht vermittle dem Oberflächeneigentümer kein wehrfähiges Recht auf eine frühzeitige abschließende Beurteilung seiner individuellen Belange. Die Einführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung habe daran nichts geändert. Der Gesetzgeber habe vielmehr in § 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG die Kon-zentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses gerade für die Fälle des § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG durchbrochen. Die Beklagte habe ferner die konkreten Einzelheiten des bergbaubedingten Hochwasserschutzes nicht selbst regeln müssen, sondern in die wasserrechtlichen Planfeststellungsverfahren zur Errichtung und Sanierung von Deichen verweisen dürfen.
9
Gegen dieses Urteil haben die Kläger die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie ihre Schlussanträge aus dem Berufungsverfahren weiterverfolgen: Das Oberverwaltungsgericht halte die Sicherheit der Deiche bereits dann für gewährleistet, wenn eine Lösung theoretisch denkbar erscheine. Damit blende es die technischen und wirtschaftlichen Probleme der Realisierung vollständig aus. Aus wirtschaftlichen Gründen würden keine Deiche errichtet, die jeglichem Hochwasser Stand hielten. Deshalb dürften bisher hochwasserfreie Gebiete nicht in einen hochwassergefährdeten Bereich abgesenkt werden. Die Beklagte hätte bereits im Planfeststellungsbeschluss die Einzelheiten des bergbaubedingten Hochwasserschutzes festsetzen müssen. § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG ermögliche es nicht, diese notwendigen Folgemaßnahmen außerhalb des bergrechtlichen Verfahrens zu regeln. Jedenfalls hätten nach § 78 VwVfG NRW die deichrechtliche und die bergrechtliche Planfeststellung zusammengeführt werden müssen. Der Planfeststellungsbeschluss enthalte keine geeignete Nebenbestimmung, die das Bergrecht mit dem Wasserrecht so verkopple, dass die Deichsicherheit jederzeit gewährleistet sei. Die Gefahr schwerer Bergschäden für ihre Wohngebiete hätte bereits bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans behandelt werden müssen. Konkrete Schutzvorkehrungen für ihre Wohnhäuser hätten ohne weiteres bereits festgesetzt werden können. Sie könnten nur bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans sachgemäß geregelt werden. Bei der Zulassung nachfolgender Sonderbetriebspläne prüfe die Beklagte die Gesamtauswirkungen des Abbaus in einem bestimmten Bereich nicht mehr, lasse insbesondere Zerrungen aus vorangegangenen Abbauten unberücksichtigt. Die Umweltverträglichkeitsprüfung sei unvollständig gewesen. Das Risiko von Bergschäden und die Hochwassergefahren seien nicht ausreichend ermittelt worden. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes sei verletzt. Die Kläger könnten nicht erkennen, welche Belange auf welcher Planungsebene geregelt würden. Sie müssten deshalb in einer Vielzahl von Verfahren gleichzeitig um Rechtsschutz nachsuchen. Diese Verfahren erledigten sich zumeist kurzfristig ohne Entscheidung zur Hauptsache. Das Oberverwaltungsgericht hätte den Planfeststellungsbeschluss auf der Grundlage des § 77 VwVfG NRW aufheben müssen. Die Beigeladene habe ihr Vorhaben teilweise endgültig aufgegeben. Zumindest für bestimmte Ortsteile sei ihre Erklärung räumlich eindeutig abgrenzbar. Das Oberverwaltungsgericht habe den Grundsatz rechtlichen Gehörs und den Überzeugungsgrundsatz verletzt. Es habe die Entscheidungsgründe aus dem Urteil in einem Parallelverfahren und dabei auch angebliche Aussagen übernommen, die der Sachverständige Prof. Dr. S. in der mündlichen Verhandlung des Parallelverfahrens gemacht habe. Hierzu hätten die Kläger sich nicht äußern können. Die Ausführungen des Sachverständigen seien ihnen nicht bekannt gewesen. Sie hätten an der mündlichen Verhandlung im Parallelverfahren nicht teilgenommen. Auch ihr Prozessbevollmächtigter habe diesen Termin nicht habe wahrnehmen können. Im Übrigen habe die Klägerin des Parallelverfahrens die Berichtigung des Tatbestands beantragt, weil das Oberverwaltungsgericht dem Sachverständigen Aussagen unterstellt habe, die dieser so nicht gemacht habe. Das Oberverwaltungsgericht habe ferner eine Ertüchtigung der Rheindeiche gegen bergbauliche Einwirkungen für technisch machbar gehalten, dabei aber ihre Ausführungen nicht berücksichtigt, dass dieser Annahme eine Kette von Fehleinschätzungen der Beklagten zugrunde liege.
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Die Beklagte tritt der Revision der Kläger entgegen: Die Hochwassergefahr sei im Planfeststellungsverfahren hinreichend geprüft worden. Die konkreten Einzelheiten des bergbaubedingten Hochwasserschutzes hätten im bergrechtlichen Planfeststellungsverfahren nicht geregelt werden dürfen. Die Nebenbestimmung zum Planfeststellungsbeschluss stelle sicher, dass der Abbau nur freigegeben werde, wenn die Folgemaßnahmen an den Deichen vor Abbaubeginn wasserrechtlich zugelassen und umgesetzt seien. Sie - die Beklagte - habe sich bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans nicht im Einzelnen mit Beeinträchtigungen des Oberflächeneigentums auseinandersetzen müssen, sondern insoweit auf nachfolgende Haupt- und Sonderbetriebspläne verweisen dürfen. Die Umweltverträglichkeitsprüfung habe den gesetzlichen Anforderungen entsprochen. Sie - die Beklagte - könne sich nur mit den Umweltauswirkungen des zugelassenen Vorhabens befassen. Sie könne hingegen keine gegensteuernden Maßnahmen abschließend bewerten, die in einem gesonderten Verfahren planfestgestellt würden. Die Vorschrift des § 77 VwVfG NRW sei auf den bergrechtlichen Planfeststellungsbeschluss nicht anwendbar.
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Die Beigeladene beantragt, die Revisionen zurückzuweisen: § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG nehme die abbaubedingt erforderlichen Maßnahmen des Hochwasserschutzes aus der bergrechtlichen Planfeststellung heraus. Sie seien als notwendige Folgemaßnahmen des Abbauvorhabens keine selbständigen Vorhaben, die nach § 78 VwVfG NRW mit dem bergrechtlichen Planfeststellungsverfahren hätten zusammengefasst werden dürfen. Im Übrigen hätten sämtliche Gutachter bestätigt, das erforderliche Schutzniveau an den Deichen könne nach den anerkannten Regeln der Technik eingehalten werden. Die Nebenbestimmung zum Planfeststellungsbeschluss verknüpfe die Zulassung des untertägigen Abbaus mit der vorherigen Zulassung und Durchführung erforderlicher Deichbaumaßnahmen. Ob das Oberflächeneigentum unverhältnismäßig beeinträchtigt werde, könne im Rahmen nachfolgender Betriebspläne geprüft werden. § 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG durchbreche insoweit die Konzentrationswirkung eines Rahmenbetriebsplans. Fehler der Umweltverträglichkeitsprüfung seien weder ersichtlich noch substantiiert vorgetragen. Weil für die Zulassung des Rahmenbetriebsplans allgemeine Angaben ausreichten, erfordere auch die Umweltverträglichkeitsprüfung keine detaillierte Prüfung. § 77 VwVfG NRW sei auf den bergrechtlichen Planfeststellungsbeschluss nicht anwendbar. Nach § 57a Abs. 4 Satz 2 BBergG gingen die Regelungen über den Abschlussbetriebsplan vor. Die Verfahrensrügen der Kläger seien unbegründet. Prof. Dr. S. habe in der mündlichen Verhandlung im Parallelverfahren ausdrücklich bestätigt, dass sich die bergbaubedingt erhöhte Versagenswahrscheinlichkeit von Deichen mit technischen Mitteln ausgleichen lasse. Dieser Vortrag sei den Klägern aus der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Parallelverfahren bekannt gewesen. Er habe deshalb verwertet werden dürfen.
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Die Revision der Kläger ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat ihre Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ohne Verstoß gegen Bundesrecht zurückgewiesen. Die Kläger können nicht verlangen, dass der Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 7. Juni 2002 ganz oder teilweise aufgehoben wird. Sie können ferner nicht beanspruchen, dass die Beklagte den Planfeststellungsbeschluss um weitere Regelungen ergänzt. Der Planfeststellungsbeschluss verletzt keine Rechte der Kläger.
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1. Das Oberverwaltungsgericht hat es jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgelehnt, den Planfeststellungsbeschluss in Anwendung des § 77 Satz 1 VwVfG NRW teilweise aufzuheben. Nach dieser Vorschrift hat die Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein Vorhaben endgültig aufgegeben wird, mit dessen Durchführung begonnen worden ist.
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Diese Vorschrift ist nicht anwendbar. Die Beigeladene hat ihr Vorhaben in der Vereinbarung mit der Landesregierung Nordrhein-Westfalen („Walsumer Verständigung“) nicht im Sinne des § 77 Satz 1 VwVfG NRW aufgegeben. Sie hat vielmehr das Vorhaben, das Gegenstand ihres Rahmenbetriebsplans und da-mit des Planfeststellungsbeschlusses war, im Verständnis von § 76 VwVfG NRW geändert. Sie hat auf die Ausführung des zugelassenen Vorhabens nicht insgesamt endgültig verzichtet. Auch nach der „Walsumer Verständigung“ soll weiterhin, und zwar über Jahre, Kohle abgebaut werden. Die Beigeladene will das begonnene Vorhaben fortsetzen, aber anders zu Ende führen, als ursprünglich geplant. Unerheblich ist, dass einzelne Bauhöhen überhaupt nicht abgebaut werden sollen, andere nur noch teilweise. Gegenstand des Rahmenbetriebsplans ist ein Gesamtvorhaben. An dessen Stelle tritt jetzt ein anderes Gesamtvorhaben. Dieses Gesamtvorhaben lässt sich nicht in einzelne Teile aufspalten, die aufgegeben oder nur geändert werden. Vielmehr liegt insgesamt eine Änderung des Gesamtvorhabens vor. Weil die Beigeladene das Vorhaben fortsetzt, bedarf es zunächst der behördlichen Bestandsaufnahme der tatsächlichen Folgen, die mit dieser Änderung einhergehen.
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2. Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht in einer Weise verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, dass dadurch Rechte der Kläger verletzt würden. Er verstößt nicht gegen solche Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung, die den Klägern eigene Verfahrensrechte einräumen. Entgegen ihrer Auffassung mussten im Planfeststellungsverfahren weder im Einzelnen die Auswirkungen von Bergsenkungen auf konkrete Grundstücke noch das Ausmaß ermittelt werden, in dem sich die Hochwassergefahr für das Hinterland der Rheindeiche erhöht.
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Die Umweltverträglichkeitsprüfung ist kein selbständiges Verwaltungsverfahren. Sie ist nach § 2 Abs. 1 UVPG unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens. Sie dient als verfahrensrechtliches Instrument dazu, die Umweltbelange für die abschließende Entscheidung aufzubereiten. Ihr Kernstück ist die Beteiligung der Behörden mit umweltbezogenen Aufgaben und der Öffentlichkeit. Diese Beteiligung gewährleistet das Anhörungsverfahren nach § 73 VwVfG NRW.
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Nach § 57a Abs. 2 Satz 2 BBergG muss der Rahmenbetriebsplan alle Angaben enthalten, die für die Umweltverträglichkeitsprüfung bedeutsam sind, insbesondere eine Beschreibung der zu erwartenden erheblichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt unter Berücksichtigung des allgemeinen Kenntnisstandes und der allgemein anerkannten Prüfungsmethoden sowie alle sonstigen Angaben, um solche Auswirkungen feststellen und beurteilen zu können. Notwendige Angaben im Sinne dieser Vorschrift sind insbesondere solche über alle erheblichen Auswirkungen des Vorhabens auf Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft und Kultur- und sonstige Sachgüter (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben - UVP-V Bergbau).
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Wie konkret und detailgenau diese Angaben sein müssen, bestimmt sich nach der Zulassungswirkung des Rahmenbetriebsplans. Er setzt einen verbindlichen Rahmen für die nachfolgenden Hauptbetriebspläne und Sonderbetriebspläne, die erst den konkreten Abbau zulassen. Wie noch auszuführen ist, ist die Beklagte zudem zutreffend davon ausgegangen, dass sie über Maßnahmen des Hochwasserschutzes als notwendige Folgemaßnahmen des zuzulassenden Abbaus nicht entscheiden darf, sondern diese Entscheidungen durch die dafür zuständigen Wasserbehörden zu treffen sind. Sie hatte nur über die grundsätzliche technische Möglichkeit und Ausführbarkeit von Maßnahmen des Hochwasserschutzes zu befinden, um den Rahmenbetriebsplan für das bergrechtliche Vorhaben zulassen zu können.
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Dieser eingeschränkte Gegenstand der bergrechtlichen Planfeststellung bestimmt auch den Umfang der Unterlagen, die von dem Vorhabenträger beizubringen und der Öffentlichkeit über die Auslegung nach § 73 Abs. 3 VwVfG NRW zugänglich zu machen sind. Mögliche Bergsenkungen infolge des Vorhabens und deren Auswirkungen auf Sachgüter im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UVP-V Bergbau sowie von Bergsenkungen ausgelöste Hochwassergefahren sind aus der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht ausgeblendet worden. Die Beigeladene hat die Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut „Mensch“, hier unter dem Gesichtspunkt Wohnen/Wohnumfeld, in der Weise ermittelt und in den eingereichten Unterlagen dargestellt, dass der Bereich von Bergsenkungen und deren maximale Auswirkungen festgestellt sind. Bezogen auf den Hochwasserschutz hat sie Unterlagen vorgelegt, die darlegen sollten, dass Maßnahmen des Hochwasserschutzes in den dafür vorgesehenen Verfahren machbar sind. Soweit diese möglichen Umweltauswirkungen schon für die Zulassung des Rahmenbetriebsplans entscheidungserheblich waren, sind sie damit in dem für eine Beteiligung der Öffentlichkeit erforderlichen Umfang dargestellt und zum Gegenstand der Erörterung gemacht worden.
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3. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans verstößt nicht gegen materiell-rechtliche Normen, die zugleich den Interessen der Kläger zu dienen bestimmt sind.
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a) Als solche drittschützende Normen kommen nur die Vorschriften namentlich des Bundesberggesetzes in Betracht, nach denen die beantragte Zulassung des Rahmenbetriebsplans zwingend zu versagen ist. Liegen diese zwingenden Versagungsgründe, insbesondere aus § 55 BBergG oder § 48 Abs. 2 BBergG nicht vor, hat die zuständige Bergbehörde den Planfeststellungsbeschluss zu erlassen. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans ist, auch soweit über sie gemäß § 52 Abs. 2a BBergG durch Planfeststellung zu entscheiden ist, eine gebundene Entscheidung ohne planerischen Gestaltungsspielraum der Planfeststellungsbehörde. Liegen die gesetzlich normierten Versagungsgründe nicht vor, hat mithin die zuständige Bergbehörde über die Zulassung des Vorhabens nicht aufgrund einer umfassenden Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange zu entscheiden. Das allgemeine (und drittschützende) fachplanerische Abwägungsgebot gilt für die bergrechtliche Planfeststellung nicht. Der Ausfall einer solchen Abwägung und deren angebliche Mängel können deshalb nicht zur Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses führen. Der Vortrag der Kläger hierzu ist nicht entscheidungserheblich.
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b) Als gesetzlicher Versagungsgrund mit drittschützender Wirkung kommt hier nur § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die für die Zulassung von Betriebsplänen zuständige Behörde eine Aufsuchung oder eine Gewinnung beschränken oder untersagen, soweit ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Liegen bereits bei der Entscheidung der Bergbehörde über die Zulassung eines Betriebsplans Umstände vor, die ihr Anlass geben, die Aufsuchung oder Gewinnung gemäß § 48 Abs. 2 BBergG zu beschränken oder zu untersagen, hat sie dies bei ihrer Entscheidung durch Beschränkung oder Versagung der Zulassung zu berücksichtigen (Urteil vom 4. Juli 1986 - BVerwG 4 C 31.84 - BVerwGE 74, 315 ).
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§ 48 Abs. 2 BBergG ermöglicht und verlangt, schon im Betriebsplanverfahren die mittelbaren Auswirkungen untertägigen Bergbaus auf geschützte Rechtsgüter Dritter zu berücksichtigen, die insbesondere durch Bergsenkungen betroffen sein können. Zu diesen geschützten Rechtsgütern gehört auch das Eigentum an Grundstücken. Die Bergbehörde ist deshalb über § 48 Abs. 2 Satz 1 BBergG gehalten, die beabsichtige Gewinnung des Bodenschatzes zu beschränken oder zu untersagen, wenn nur dadurch eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung des Oberflächeneigentums vermieden werden kann (Urteil vom 16. März 1989 - BVerwG 4 C 36.85 - BVerwGE 81, 329).
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Die Beklagte hat davon abgesehen, die Auswirkungen des beabsichtigten Bergbaus für die Zulassung des Rahmenbetriebsplans bezogen auf die einzelnen möglicherweise betroffenen Grundstücke zu ermitteln und zu prüfen, ob die Zulassung deshalb versagt werden muss, weil das beabsichtigte Vorhaben das Oberflächeneigentum unverhältnismäßig zu beeinträchtigen droht. Sie hat diese Prüfung und Entscheidung vielmehr auf nachfolgende Sonderbetriebspläne verwiesen. Das kann rechtlich nicht beanstandet werden. Die Beschränkung oder Untersagung des Abbaus zugunsten betroffener Oberflächeneigentümer wegen schwerer Bergschäden muss nicht zwingend bereits bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans geprüft und gegebenenfalls angeordnet werden.
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Ein solcher Zwang ergibt sich nicht aus der Funktion des Rahmenbetriebsplans, die Zulassungsfähigkeit des Gesamtvorhabens oder zumindest größerer, zeitlicher oder räumlicher Abschnitte zu prüfen. Ein Bergbauvorhaben widerspricht zwar dem öffentlichen Interesse im Sinne des § 48 Abs. 2 BBergG, wenn bereits bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans erkennbar ist, dass die Verwirklichung des Vorhabens an einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung der Rechte Dritter scheitern muss (vgl. Urteil vom 29. Juni 2006 - BVerwG 7 C 11.05 - NVwZ 2006, 1173). Diese Rechtsprechung schließt aber nicht aus, aus der Zulassung des Rahmenbetriebsplans solche Fragen auszuklammern, die sich sachgerecht erst beantworten lassen, wenn räumlich und zeitlich beschränkte Abschnitte genauer betrachtet werden können. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts hatte eine Fragestellung zum Gegenstand, die sich für alle betroffenen Eigentümer in der gleichen Weise stellte und keine grundstücksbezogene Einzelfallbetrachtung erforderte. Sie ließ sich als gleichsam vor die Klammer gezogene Frage für das Gesamtvorhaben nur einheitlich beantworten.
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Allgemeine Grundsätze des Planfeststellungsrechts zwingen ebenfalls nicht dazu, bereits bei der Zulassung des Rahmenbetriebsplans abschließend zu prüfen, ob der Abbau wegen schwerer Bergschäden beschränkt oder untersagt werden muss.
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Der Grundsatz der Problembewältigung verbietet zwar in der Regel, die Berücksichtigung vorhabensbedingter Konflikte aus dem Abwägungsvorgang mit Rücksicht auf künftige Entscheidungen auszusparen. Aufgrund seiner Herleitung aus dem allgemeinen fachplanerischen Abwägungsgebot, das hier gerade nicht gilt, ist dieser Grundsatz auf die bergrechtliche Planfeststellung jedoch nicht anwendbar.
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Die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses nach § 75 Abs. 1 VwVfG NRW erfasst zwar im Grundsatz auch Entscheidungen nach § 48 Abs. 2 BBergG. Soweit das Vorhaben die Belange Dritter berührt, erstrecken sich nach § 57a Abs. 5 Halbs. 1 BBergG die Rechtswirkungen der Planfeststellung auch auf die Zulassung und Verlängerung der zur Durchführung des Rahmenbetriebsplans erforderlichen Haupt-, Sonder- und Abschlussbetriebspläne, soweit über die sich hierauf beziehenden Einwendungen entschieden worden ist oder bei rechtzeitiger Geltendmachung hätte entschieden werden können. Notwendige Entscheidungen nach § 48 Abs. 2 BBergG können mithin grundsätzlich nicht in spätere Sonder- oder Hauptbetriebspläne verlagert werden.
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Diese Bindungswirkung schränkt § 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG aber gerade für die hier in Rede stehende Fallgruppe wieder ein. Soweit einer uneingeschränkten Gewinnung des Bodenschatzes überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, die zugleich den Schutz von Rechten Dritter umfassen, bleiben Entscheidungen nach § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG auch nach Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses möglich. Sie können deshalb auch erst zusammen mit später zu erlassenden Sonder- und Hauptbetriebsplänen getroffen werden.
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§ 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG ermächtigt danach die Bergbehörde, einem eigenständigen Sonderbetriebsplanverfahren die Entscheidung vorzubehalten, ob einer uneingeschränkten Gewinnung des Bodenschatzes überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen, die zugleich dem Schutz von Rechten Dritter dienen (§ 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG). Dazu gehört gerade der Schutz der Oberflächeneigentümer gegen schwerwiegende und unverhältnismäßige Beeinträchtigungen ihres Eigentums. § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG ist zusammen mit dem ihn in Bezug nehmenden § 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG in das Gesetz eingefügt worden, um der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Eigentumsschutz im bergrechtlichen Betriebsplanverfahren Rechnung zu tragen.
31
Die Rechtssache nötigt den Senat nicht, abschließend zu klären, aus welchen Gründen die Bergbehörde von der Möglichkeit Gebrauch machen darf, aus der Planfeststellung die Entscheidung auszuklammern, ob die Gewinnung des Bodenschatzes aus den Gründen des § 48 Abs. 2 Satz 2 BBergG untersagt oder beschränkt werden muss. Die Beklagte hat von dieser Möglichkeit aus Gründen Gebrauch gemacht, die rechtlich nicht beanstandet werden können. Sie hat in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses dargelegt, nach ihrer fachlichen Einschätzung ließen sich Feststellungen zu senkungsbedingten Folgen für konkrete Grundstücke verlässlich nur treffen, wenn der konkrete Zuschnitt des Abbaus über die allgemeinen Angaben des Rahmenbetriebsplans hinaus dargestellt ist. Der untertägige Steinkohleabbau stelle ein dynamisches Vorhaben dar, das mit zunehmendem Fortschritt einen ständig wachsenden Kenntnisstand über die Lagerstätte und die Tektonik vermittle. Der konkrete Abbau werde erst aufgrund nachfolgender Haupt- und Sonderbetriebspläne gestattet, bei deren Zulassung weitergehende Erkundungen und konkretere Detailplanungen zur Verfügung stünden. Zukünftige detailliertere Erkenntnisse könnten in den nachfolgenden Sonderbetriebsplanverfahren besser berücksichtigt werden.
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Der Rechtsschutz der Oberflächeneigentümer wird nicht verkürzt. Ein Abbau mit senkungsbedingten Auswirkungen auf ihr Eigentum darf erst stattfinden, wenn diese Einwirkungen geprüft sind und nicht zu einer Beschränkung des Abbaus, beispielsweise auch durch die von den Klägern angesprochenen alternativen Abbaumethoden führen.
33
Dabei ist für die Rechtmäßigkeit des Vorbehalts unerheblich, dass die Beklagte nach der bestrittenen Behauptung der Kläger bei der Zulassung von Sonderbetriebsplänen nicht sämtliche Auswirkungen des Vorhabens auf den jeweils in Rede stehenden Ausschnitt der Erdoberfläche betrachtet, sondern etwa Zerrungen und Pressungen aufgrund vorangegangener Abbauabschnitte unberücksichtigt lässt. Darin liegt allenfalls ein Mangel der Zulassung des jeweiligen Sonderbetriebsplans.
34
Die Sonderbetriebspläne sind ihrerseits anfechtbar. Mit Einwendungen im Sonderbetriebsplanverfahren sind Oberflächeneigentümer nach § 57a Abs. 5 Halbs. 2 BBergG gerade nicht ausgeschlossen. Das gilt im Übrigen unabhängig davon, ob sie im Planfeststellungsverfahren über die Zulassung des Rahmenbetriebsplans Einwendungen erhoben haben oder nicht.
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4. Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte keine Anordnungen getroffen hat, die dem Hochwasserschutz dienen und damit die Verhältnismäßigkeit der Einwirkung des Bergbaus auf öffentliche Belange sicherstellen, die möglicherweise zugleich dem Schutz der Kläger zu dienen bestimmt sind. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit zutreffend angenommen, dass die Beklagte zu derartigen Anordnungen nicht befugt war.
36
a) Zwar stellt die Planfeststellungsbehörde nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange fest. Neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich (§ 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwVfG NRW). Soweit Deiche als Folge abbaubedingter Bergsenkungen ertüchtigt, erhöht oder verschoben werden müssen, handelt es sich um notwendige Folgemaßnahmen im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW.
37
§ 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG enthält indes eine Ausnahmevorschrift zu § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Sind für Folgemaßnahmen nach anderen Vorschriften Planfeststellungsverfahren vorgesehen, so ist insoweit das Verfahren nach den anderen Vorschriften durchzuführen. Diese Vorschrift ist hier anwendbar. Die erforderlichen Maßnahmen des Hochwasserschutzes durch Ertüchtigung, Erhöhung oder Verschiebung der Deiche unterliegen nach § 31 Abs. 2 Satz 1 und 2 WHG, § 107 LWG einer Planfeststellung durch die dafür zuständige Wasserbehörde.
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Entgegen der Auffassung der Kläger unterscheidet § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG nicht zwischen notwendigen Folgemaßnahmen, die von § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW erfasst werden, und anderen Folgemaßnahmen, die nicht notwendig, aber sinnvoll sind. Soweit eine Folgemaßnahme nicht notwendig, sondern nur sinnvoll ist, wird sie bereits deshalb von der Planfestestellung und ihrer Konzentrationswirkung nicht erfasst. Die Planfeststellungsbehörde darf nicht alle nützlichen oder zweckmäßigen Maßnahmen an anderen Anlagen mitgenehmigen, sondern nur solche, die erforderlich sind, um nachhaltige Störungen der Funktionsfähigkeit der anderen Anlagen zu beseitigen. Im Übrigen müssen die gesetzliche Kompetenzordnung und die Zuständigkeit anderer Behörden gewahrt bleiben (vgl. Urteil vom 1. Juli 1999 - BVerwG 4 A 27.98 - BVerwGE 109, 192 ). Um nur zweckmäßige, aber nicht notwendige Folgemaßnahmen aus der Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde herauszunehmen, hätte es deshalb des § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG nicht bedurft. Diese Vorschrift erfasst von ihrem Anwendungsbereich her von vornherein nur notwendige Folgemaßnahmen. Sie differenziert innerhalb dieser notwendigen Folgemaßnahmen danach, in welcher Form sie öffentlich-rechtlich zugelassen werden. Ist für sie eine eigene Planfeststellung vorgeschrieben, bleibt es hierbei.
39
Die Beklagte war auch nicht nach § 78 VwVfG NRW befugt, notwendige Folgemaßnahmen an Deichen im Planfeststellungsbeschluss selbst anzuordnen. § 78 VwVfG erfasst nicht durch ein Vorhaben eines Vorhabenträgers ausgelöste andere unselbständige Folgemaßnahmen, die ohne das veranlassende Vorhaben nicht erforderlich geworden wären. Davon abgesehen würde § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG von vornherein leerlaufen, wenn die Herausnahme planfeststellungspflichtiger notwendiger Folgemaßnahmen aus der Zuständigkeit der Bergbehörde über § 78 VwVfG wieder zu ihrer Zuständigkeit für diese Folgemaßnahmen führte.
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b) Dennoch konnte die Beklagte nicht gänzlich unberücksichtigt lassen, dass der zugelassene Abbau von Steinkohle sich auf die Standfestigkeit der Deiche auswirken kann, aber auch zur Absenkung von Teilen des Deichhinterlandes führt und diese dadurch künftig der Gefahr von Hochwasser ausgesetzt sind. Die Beklagte hätte die Planfeststellung versagen müssen, wenn bereits bei Zulassung des Rahmenbetriebsplans festgestanden hätte, dass bergbaubedingte Einwirkungen auf die Deiche nicht durch deren Ertüchtigung, Erhöhung oder Verschiebung sicher abgefangen werden können und dem Vorhaben deshalb überwiegende Gründe des Hochwasserschutzes entgegenstehen (§ 48 Abs. 2 BBergG). Das Oberverwaltungsgericht hat deshalb zu Recht angenommen, dass die Beklagte zu klären hatte, ob die Probleme, die das Vorhaben mit Blick auf die Hochwasserschutzanlagen auslöst, in den dafür zuständigen Planfeststellungsverfahren gelöst werden können.
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In diesem Sinne hat das Oberverwaltungsgericht aber festgestellt, die Beklagte habe im Planfeststellungsverfahren geprüft, ob das Vorhaben trotz der Problematik des Hochwasserschutzes überhaupt verwirklicht werden könne. Es hat hierzu in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, die Beklagte habe diese Frage zutreffend bejaht, weil nach den anerkannten Regeln der Technik bei den unter Bergbaueinwirkung geratenden Deichen das bisherige Schutzniveau erhalten werden könne und sich die bergbaubedingt erhöhte Versagenswahrscheinlichkeit mit technischen Mitteln ausgleichen lasse.
42
Die gegen diese tatsächlichen Feststellungen erhobenen Verfahrensrügen der Kläger sind unbegründet. Sie wenden sich zum einen gegen die Feststellung des Oberverwaltungsgerichts, der Gutachter der Stadt Voerde, Prof. Dr. S., habe in deren Berufungsverfahren in der mündlichen Verhandlung auf Befragen ausdrücklich bestätigt, dass nach den anerkannten Regeln der Technik bei unter Bergbaueinwirkung geratenen Deichen das bisherige Schutzniveau erhalten werden könne und sich die bergbaubedingt erhöhte Versagenswahrscheinlichkeit mit technischen Mitteln ausgleichen lasse.
43
Das Oberverwaltungsgericht hat seine hierauf bezogenen Feststellungen aus dem Parallelverfahren der Stadt Voerde in diesem Berufungsverfahren verwertet, ohne den Klägern die Möglichkeit rechtlichen Gehörs abzuschneiden.
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Zwar machen die Kläger geltend, weder sie noch ihr Prozessbevollmächtigter hätten an der mündlichen Verhandlung im Berufungsverfahren der Stadt Voerde teilgenommen, mit der Folge, dass ihnen deshalb die Äußerungen von Prof. Dr. S. in jener mündlichen Verhandlung nicht hätten bekannt sein können. Die Rüge ist aber unbegründet. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger im Berufungsverfahren war zugleich Prozessbevollmächtigter der Stadt Voerde. Er hat zwar an der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht nicht teilgenommen. Ihm ist jedoch das Urteil in jener Sache zugestellt worden. Es enthielt die Ausführungen, auf die das Oberverwaltungsgericht sich in dem Verfahren der Kläger bezogen hat. In beiden Verfahren war einer der Hauptstreitpunkte zwischen den Beteiligten die Frage, ob die Beklagte die Maßnahmen des Hochwasserschutzes aus dem Planfeststellungsverfahren ausklammern und sich auf die Prüfung einer Machbarkeit dieser Maßnahmen beschränken durfte. Die Kläger mussten sich deshalb darauf einstellen, dass das Oberverwaltungsgericht seine Erkenntnisse aus dem Berufungsverfahren der Stadt Voerde einschließlich der ausgewerteten Ausführungen von Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung auch in diesem Verfahren verwenden würde. Ein besonderer Hinweis war nicht erforderlich.
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Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. S. keine Aussage unterstellt, die dieser nicht getroffen hat. Die Kläger zitieren in ihrer Revisionsbegründung Prof. Dr. S. wörtlich mit der Aussage, dass das bisherige Schutzniveau zweifellos mit technischen Mitteln eingehalten werden könne. Richtig ist zwar auch, dass Prof. Dr. S. weitere Untersuchungen und Nachweise zu den konkret betroffenen Deichen verlangt hat. Das hat aber auch das Oberverwaltungsgericht nicht anders verstanden.
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Soweit die Kläger sich im Weiteren gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts wenden, der Nachweis einer technischen Ausführbarkeit von Hochwasserschutzmaßnahmen sei erbracht worden, stellen sie der Wertung des Oberverwaltungsgerichts nur ihre eigene abweichende Würdigung des Sachverhalts entgegen. Die Würdigung der erhobenen Beweise ist indes Kern der Tatsachenfeststellung, die gemäß § 137 Abs. 2 VwGO als solche einer Nachprüfung durch das Revisionsgericht entzogen ist.
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c) Der Planfeststellungsbeschluss stellt sicher, dass der konkrete Abbau von Flözen nur dann durch Zulassung von Hauptbetriebsplänen oder Sonderbetriebsplänen freigegeben werden darf, wenn zuvor mit Blick auf den jeweiligen Abbauabschnitt von der dafür zuständigen Wasserbehörde festgestellt worden ist, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen des Hochwasserschutzes wegen der von dem jeweiligen Abbauabschnitt ausgehenden Bergsenkungen erforderlich sind, und wenn diese von der Wasserbehörde für erforderlich gehaltenen Maßnahmen umgesetzt sind. Unzutreffend ist der Einwand der Kläger, schon im Planfeststellungsbeschluss hätten die jeweils erforderlichen Maßnahmen genau benannt werden müssen, damit die Bergbehörde bei der Zulassung von Hauptbetriebsplänen oder Sonderbetriebsplänen prüfen könne, ob sie auch umgesetzt seien. Es obliegt vielmehr nach § 57b Abs. 3 Satz 3 BBergG der zuständigen Wasserbehörde, unter Berücksichtigung der Angaben der Beigeladenen über die in dem jeweiligen Abbauabschnitt zu erwartenden Bergsenkungen und unter Berücksichtigung der Prüfung dieser Angaben durch die Bergbehörde zu ermitteln, welche Maßnahmen zur Sicherung der Deiche erforderlich sind und hierfür ein fachliches Konzept aufzustellen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2, § 162 Abs. 3 VwGO.