BVerwG 7 CN 1.08
In der Normenkontrollsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 5. Februar 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß, Neumann und Guttenberger
sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
für Recht erkannt:
Die Revision der Antragstellerinnen gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Oktober 2007 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Antragstellerinnen jeweils zu einem Drittel.
Gründe
I
1
Die Antragstellerinnen wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen eine Rechtsverordnung über die Ausweisung eines Naturschutzgebietes. Sie sind Eigentümerinnen von forstwirtschaftlich genutzten Flächen im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung, die außerhalb der Schutzzone 1 liegen.
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Am 15. November 2002 erließ der Antragsgegner die Rechtsverordnung über das Naturschutzgebiet „Stechlin“ (NSG-VO).
3
In § 2 Abs. 1 NSG-VO wird deren räumlicher Geltungsbereich grob umschrieben und auf eine der Verordnung als Anlage beigefügte und verkündete Übersichtsskizze verwiesen.
4
§ 2 Abs. 2 NSG-VO lautete ursprünglich:
„Die Grenze des Naturschutzgebietes ist in einer Übersichtskarte im Maßstab 1:25 000, in topografischen Karten im Maßstab 1:10 000 und in Flurkarten ... eingetragen. ... Maßgebend für den Grenzverlauf ist die Einzeichnung in den Flurkarten. ...“
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Mit Verordnung vom 25. September 2005 änderte der Antragsgegner § 2 Abs. 2 NSG-VO wie folgt:
„Die Grenze des Naturschutzgebietes ist in den in Anlage 3 Nr. 1, 2 und 3 dieser Verordnung aufgeführten Karten ... eingezeichnet; ... Die in Anlage 3 Nr. 1 dieser Verordnung aufgeführten zwei Übersichtskarten im Maßstab 1:25 000 dienen der räumlichen Einordnung des Naturschutzgebietes. Die Verortung im Gelände ermöglichen die in Anlage 3 Nr. 2 aufgeführten 13 topografischen Karten im Maßstab 1:10 000. Maßgeblich für den Grenzverlauf des Naturschutzgebietes ist die Einzeichnung in den in Anlage 3 Nr. 3 aufgeführten 35 Flurkarten.“
6
Die Anlage 3 wurde mit der Verordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet.
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Gemäß § 4 Abs. 1 NSG-VO sind vorbehaltlich der nach § 6 NSG-VO zulässigen Handlungen in dem Naturschutzgebiet alle Handlungen verboten, die das Gebiet, seinen Naturhaushalt oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen, verändern oder nachhaltig stören können. § 4 Abs. 2 NSG-VO enthält eine Aufzählung von Handlungen, die „insbesondere verboten“ sind. § 6 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO nimmt von den Verboten die ordnungsgemäße forstwirtschaftliche Bodennutzung auf den bisher rechtmäßig dafür genutzten Flächen außerhalb der Schutzzone 1 mit der Maßgabe aus, dass
„a) naturraumfremde oder nicht standortgerechte Baumarten nicht eingebracht werden,
...
d) Waldbestände auf sonstigen Moorflächen nicht bewirtschaftet werden,
...
h) eine naturnahe Waldentwicklung mit einem Totholzanteil von mindestens fünf Prozent des stehenden Bestandesvorrates zu gewährleisten ist ...,
i) die Verbote des § 4 Abs. 2 Nr. ... und 23 (Verbot, Pflanzenschutzmittel jeder Art anzuwenden) gelten, wobei mechanische Pflanzenschutzmaßnahmen zulässig sind“.
8
Ausgenommen von den Verboten des § 4 NSG-VO bleibt gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a Doppelbuchst. cc NSG-VO ferner die rechtmäßige Ausübung der Jagd mit der Maßgabe, dass die Jagd auf Wasservögel untersagt ist, wobei die Jagd auf Stockenten auf den Fließgewässern Döllnitz und Kleiner Rhin zulässig bleibt.
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Im Normenkontrollverfahren beantragten die Antragstellerinnen, die genannten Ver- und Gebote der Verordnung für unwirksam zu erklären.
10
Mit Urteil vom 11. Oktober 2007 hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkontrollantrag abgelehnt und zur Begründung insbesondere ausgeführt:
11
Die Verordnung vom 15. November 2002 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 25. September 2005 sei formell rechtmäßig. Der Naturschutzgebietsverordnung hafte in der nunmehr geltenden Fassung kein Ausfertigungsmangel mehr an. Die ursprüngliche Verordnung sei zwar insoweit fehlerhaft ausgefertigt gewesen, als sie zur Festlegung des genauen Grenzverlaufs des Schutzgebietes nur pauschal auf Karten verwiesen habe, ohne diese im Einzelnen zu bezeichnen oder in sonstiger Weise, etwa durch Verbindung, unverwechselbar dem ausgefertigten Verordnungstext zuzuordnen. Dieser Ausfertigungsmangel sei aber durch die Änderungsverordnung geheilt worden. Sowohl der geänderte Verordnungstext als auch die neue Anlage 3 seien vom zuständigen Minister ausgefertigt worden. In der Anlage 3 seien nunmehr sämtliche im Verordnungstext in Bezug genommenen Karten detailliert bezeichnet und zudem sei jeweils angegeben, unter welchem Datum die einzelnen Karten von einer namentlich benannten Mitarbeiterin des Ministeriums unterzeichnet und gesiegelt worden seien. Der Ausfertigungsmangel habe durch eine Änderungsverordnung geheilt werden können, weil er lediglich zur Teilnichtigkeit der Verordnung geführt habe. Der Mangel habe sich auf einen abtrennbaren Teil der Verordnung bezogen. Lediglich die in Bezug genommenen Karten seien nicht ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Zwar komme insbesondere den Flurkarten die Funktion zu, die Grenze des Naturschutzgebietes verbindlich festzulegen. Die Abgrenzung des Schutzgebietes sei aber in § 2 Abs. 1 NSG-VO grob textlich umschrieben und durch eine als Anlage beigefügte und auch verkündete Übersichtsskizze kartographisch dargestellt gewesen, sodass bereits der Verordnung vom 15. November 2002 zweifelsfrei ein Gebiet zu entnehmen gewesen sei, das in jedem Fall zum räumlichen Geltungsbereich des Naturschutzgebietes gehörte. Den in § 2 Abs. 2 NSG-VO in Bezug genommenen Karten komme lediglich die Funktion zu, den grob beschriebenen Grenzverlauf im Sinne einer „Feinjustierung“ mit der erforderlichen Genauigkeit festzulegen. Für Bereiche, hinsichtlich derer es danach zweifelhaft erscheine, ob sie zum Schutzgebiet gehörten, regele § 28 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes über den Naturschutz und die Landschaftspflege im Land Brandenburg (BbgNatSchG), dass sie im Zweifel nicht am Schutzstatus teil hätten.
12
Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung seien auch materiell rechtmäßig. Die Einbeziehung der Flächen der Antragstellerinnen in das Naturschutzgebiet sei nicht zu beanstanden. Die von ihnen bewirtschafteten Nadelforste seien schutzwürdig und -bedürftig. Zwar handele es sich dabei möglicherweise um naturferne Forste. Die Schutzzwecke der Verordnung erforderten es aber, in das Gebiet eine Randzone einzubeziehen, deren Funktion es sei, als „Pufferzone“ das Schutzgebiet zu sichern. Darüber hinaus sei die Einbeziehung der Flächen gerechtfertigt, weil Schutzzweck des Naturschutzgebietes auch die Entwicklung naturferner Forste zu an der potentiell natürlichen Vegetation ausgerichteten Mischwäldern sei.
13
Die im Einzelnen angegriffenen Bestimmungen der Verordnung seien zur Erreichung der Schutzzwecke (§ 3 NSG-VO) geeignet und erforderlich. Es handele sich auch nicht um unverhältnismäßige Eingriffe in das Eigentum der Antragstellerinnen:
- Das Verbot, naturraumfremde Baumarten einzubringen, erfahre seine Rechtfertigung durch das Ziel, naturferne Forste zu an der potentiell natürlichen Vegetation ausgerichteten Mischwäldern zu entwickeln. Das Verbot greife selbst dann nicht unverhältnismäßig in das Eigentumsgrundrecht der Antragstellerinnen ein, wenn auch die Einbringung von Douglasien vom Verbot erfasst sein sollte, was deshalb nicht abschließend geklärt werden müsse.
- Das Verbot, Waldbestände auf sonstigen Moorflächen zu bewirtschaften, sei nicht unbestimmt. Der Begriff der „sonstigen Moorflächen“ beziehe sich systematisch auf die Regelung in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c NSG-VO, wonach Erlenbruchwälder als einzige Moorflächen genutzt werden dürften. Der Verordnungsgeber habe Moorflächen als besonders schutzwürdig angesehen, was durch deren vielfache Erwähnung im Rahmen der Schutzzwecke seine Bestätigung finde. Dies rechtfertige das Verbot und sei nicht unverhältnismäßig.
- Die den Totholzanteil regelnde Vorschrift sei ebenfalls nicht unbestimmt. Dass sich der Totholzanteil nur auf Bäume und nicht auch auf sonstige Gewächse beziehe, folge aus einer anderen Bestimmung der Verordnung. Die Belassung eines höheren Totholzanteils fördere die mit der Unterschutzstellung bezweckte Erhaltung und Entwicklung des Gebietes als Lebensraum und potentielles Wiederausbreitungszentrum wild lebender Tierarten. Demgegenüber erwiesen sich die von den Antragstellerinnen befürchteten wirtschaftlichen Einbußen als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums.
- Auch das Verbot, Pflanzenschutzmittel jeglicher Art anzuwenden, diene den Schutzzwecken des Naturschutzgebietes und führe nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte der Antragstellerinnen. Würden sich andere Maßnahmen zum Pflanzenschutz im Einzelfall als nicht hinreichend erweisen, könne dem durch eine Befreiung (§ 8 NSG-VO) Rechnung getragen werden.
- Schließlich sei auch das Verbot, Wasservögel zu jagen, rechtlich nicht zu beanstanden. Die Erhaltung und Entwicklung des Gebietes als Lebens- bzw. Rückzugsraum und potentielles Wiederausbreitungszentrum seltener, gefährdeter oder vom Aussterben bedrohter Wasservögel sowie als Europäisches Vogelschutzgebiet zählten zu den Schutzzwecken des Naturschutzgebietes. Dies erfordere das Verbot der Wasservogeljagd. Andernfalls wären die auf oder an Gewässern rastenden Wasservögel von verschiedenen mit der Jagd verbundenen Störungen in besonderer Weise betroffen. Auch bestehe die Gefahr der Verwechslung von geschützten und jagdbaren Vogelarten. Dass die Jagd auf Stockenten an zwei Fließgewässern weiterhin zulässig bleibe, sei gerechtfertigt. Denn bei den Fließgewässern handele es sich nicht in gleicher Weise um Wasservogelrastgebiete.
14
Gegen dieses Urteil richtet sich die - vom Oberverwaltungsgericht zugelassene - Revision der Antragstellerinnen. Zur Begründung tragen sie insbesondere vor:
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Aus dem Rechtsstaatsgebot ergebe sich, dass die Verordnung vom 15. November 2002 aufgrund des Ausfertigungsmangels in vollem Umfang nichtig gewesen sei. Deshalb hätte die Änderungsverordnung keine Heilung bewirken können. Im Übrigen hafte auch der Änderungsverordnung ein Ausfertigungsmangel an, da die einzelnen Karten nicht vom zuständigen Minister persönlich ausgefertigt worden seien. Den Flächen der Antragstellerinnen fehle die für die Einbeziehung in das Schutzgebiet erforderliche Schutzwürdigkeit. Hinsichtlich der einzelnen angegriffenen Bestimmungen verkenne das Oberverwaltungsgericht die Maßstäbe, die das verfassungsrechtliche Übermaßverbot vorgebe. Auch sonst seien die Ausführungen fehlerhaft, mit denen das Normenkontrollgericht im Einzelnen die Rechtmäßigkeit der Vorschriften bejahe. Schließlich beruhe das Urteil des Oberverwaltungsgerichts auf Verfahrensmängeln. Es habe die drei von den Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisanträge zu Unrecht abgelehnt und damit seine Aufklärungspflicht (§ 86 VwGO) verletzt.
16
Der Antragsgegner tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.
17
Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
18
Ohne Verstoß gegen revisibles Recht ist das Normenkontrollgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die angefochtene Verordnung formell rechtmäßig ist (vgl. 1.). Ebenso hat das Oberverwaltungsgericht, ohne Bundesrecht zu verletzen, die materielle Rechtmäßigkeit der Verordnung bejaht (vgl. 2.). Es liegt auch kein geltend gemachter Verfahrensmangel vor (vgl. 3.).
19
1. Das Oberverwaltungsgericht ist ohne Verstoß gegen revisibles Recht zum Ergebnis gelangt, dass die Verordnung über das Naturschutzgebiet „Stechlin“ vom 15. November 2002 i.d.F. der Änderungsverordnung vom 25. September 2005 (NSG-VO) formell rechtmäßig ist.
20
In Auslegung und Anwendung der die Ausfertigung von Rechtsnormen regelnden Bestimmung des Art. 81 Abs. 2 der Verfassung des Landes Brandenburg (BbgVerf) und damit von irrevisiblem Landesrecht hat es angenommen, dass die Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 15. November 2002 an einem Ausfertigungsmangel gelitten hatte.
21
Seine Auffassung, der Ausfertigungsmangel habe durch eine Änderungsverordnung geheilt werden können, weil er nur zur Teilnichtigkeit der ursprünglichen Verordnung geführt habe, verletzt Bundesrecht nicht. Das Oberverwaltungsgericht ist zu diesem Ergebnis in Auslegung von Art. 81 Abs. 2 BbgVerf und des Landesnaturschutzrechts gelangt. Die Frage, ob der Ausfertigungsmangel zur Gesamtnichtigkeit oder nur zur Teilnichtigkeit der ursprünglichen Verordnung geführt hat, beantwortet sich folglich grundsätzlich nach irrevisiblem Landesrecht; denn die allgemeinen Regeln über die Folgen fehlerhaften staatlichen Handelns gehören grundsätzlich dem Recht an, das fehlerhaft angewandt worden ist (vgl. Urteil vom 25. Februar 1981 - BVerwG 8 C 7.81 - Buchholz 406.11 § 132 BBauG Nr. 32; Beschluss vom 27. November 1981 - BVerwG 8 B 189.81 - Buchholz 406.11 § 131 BBauG Nr. 44).
22
Das vom Normenkontrollgericht gefundene Ergebnis ist mit dem Rechtsstaatsgebot (Art. 20 Abs. 3 GG) vereinbar. Dieses enthält keine in allen Einzelheiten bestimmten Gebote und Verbote für die Ausgestaltung von Normsetzungsverfahren. Es bedarf vielmehr der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten durch die zuständigen Organe. Dabei müssen fundamentale Elemente des Rechtsstaats und der Rechtsstaatlichkeit im Ganzen gewahrt bleiben, mithin ein rechtsstaatlich gebotener Mindeststandard (BVerfG, Beschluss vom 22. November 1983 - 2 BvL 25/81 - BVerfGE 65, 283 und BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 1991 - BVerwG 4 NB 26.90 - BVerwGE 88, 204 ).
23
Dies ist hier der Fall. Die Ausfertigung von Rechtsnormen ist rechtsstaatlich geboten, um sicherzustellen, dass diese nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt erlassen werden. Das Rechtsstaatsgebot verlangt die Identität der anzuwendenden Norm und ihres Inhalts mit dem vom Normgeber Beschlossenen („Identitätsfunktion“, „Beurkundungs- und Gewährleistungsfunktion“, vgl. Beschlüsse vom 16. Mai 1991 a.a.O. S. 208 f. und vom 27. Januar 1998 - BVerwG 4 NB 3.97 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 24). Diese Funktion der Ausfertigung erfordert es nicht, die Gesamtnichtigkeit einer Verordnung anzunehmen, wenn nur einzelne Bestimmungen fehlerhaft ausgefertigt wurden. Ob die ordnungsgemäß ausgefertigten Bestimmungen isoliert gelten sollen, ist vielmehr eine Frage der Teilbarkeit der Verordnung, die hier grundsätzlich nach irrevisiblem Landesrecht zu beantworten ist.
24
Dabei ist allerdings auch der Bestimmtheitsgrundsatz, der sich ebenfalls aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergibt, zu beachten. Dies ist hier geschehen. Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, dass sich aus den ordnungsgemäß ausgefertigten Bestimmungen der Verordnung zweifelsfrei ein durch die Verordnung geschütztes Gebiet entnehmen lässt. Für Bereiche, hinsichtlich derer es aufgrund des ordnungsgemäß ausgefertigten Teils der Verordnung zweifelhaft erscheine, ob sie zum Schutzgebiet gehörten, ergebe sich aus dem Naturschutzgesetz des Landes, dass sie nicht am Schutzstatus teil hätten.
25
Weiter ist das Normenkontrollgericht ohne Verletzung des Rechtsstaatsgebots zu dem Ergebnis gelangt, die danach mögliche Heilung des Ausfertigungsmangels sei durch die Änderungsverordnung vom 25. September 2005 auch tatsächlich erfolgt. Dass sich auf den einzelnen in der Anlage 3 in Bezug genommenen Karten kein Ausfertigungsvermerk des Ministers befindet, ist entgegen der Auffassung der Revision unbedenklich, weil auch ohne einen solchen nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts jeder Zweifel an der Zugehörigkeit der Karten zur Verordnung ausgeschlossen und damit eine Art „gedankliche Schnur“ hergestellt wird (vgl. Urteil vom 31. Januar 2001 - BVerwG 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 ).
26
2. Ebenfalls ohne Verstoß gegen Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass die mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Vorschriften der Verordnung auch materiell rechtmäßig sind.
27
Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung sind Bestimmungen des Landesnaturschutzgesetzes. Diese stimmen in der Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht mit den rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes überein. Das Normenkontrollgericht hat auch die Anforderungen, die sich aus dem Grundgesetz für naturschutzrechtliche Regelungen ergeben, beachtet. Dies gilt sowohl für die Einbeziehung der Grundstücke der Antragstellerinnen in den Geltungsbereich der Verordnung (vgl. a), als auch für die einzelnen angegriffenen Bestimmungen (vgl. b).
28
a) Nach Überzeugung des Oberverwaltungsgerichts wurden die Grundstücke der Antragstellerinnen zu Recht in ein Naturschutzgebiet einbezogen. Dieses Ergebnis verletzt Bundesrecht nicht.
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Ermächtigungsgrundlage für die Verordnung sind § 19 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 BbgNatSchG. Die Auslegung dieser Vorschriften durch das Normenkontrollgericht stimmt mit dem Bundesnaturschutzgesetz überein.
30
Gemäß § 23 Abs. 1 BNatSchG sind Naturschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft aus den dort genannten Gründen erforderlich ist. Die Ausweisung eines Naturschutzgebietes kommt nur dort in Betracht, wo Natur und Landschaft in ihrer Ganzheit oder in einzelnen Teilen aus den in dieser Vorschrift genannten Gründen schutzwürdig sind und dieses Schutzes aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten auch tatsächlich bedürfen. Ein Schutzbedürfnis besteht nicht erst dann, wenn die Schutzgüter, die die Ausweisung eines Naturschutzgebietes rechtfertigen, konkret gefährdet sind. Aus dem Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lässt sich nicht ableiten, dass nur solche Schutzmaßnahmen ergriffen werden dürfen, die zur Erreichung des Schutzzwecks unabweislich oder gar zwingend geboten erscheinen. Müsste die zuständige Behörde mit einer Unterschutzstellung so lange warten, bis ein Schaden unmittelbar droht oder bereits eingetreten ist, würde das mit § 23 Abs. 1 BNatSchG verfolgte Ziel häufig verfehlt. Schrankenfunktion hat das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit lediglich insofern, als der Gesetzgeber zum Ausdruck bringt, dass in den Fällen, in denen ein Gebiet besonders schutzwürdig und -bedürftig erscheint, eine Schutzausweisung nur dann in Betracht kommt, wenn sie vernünftigerweise geboten ist. Hierfür reicht schon die abstrakte Gefährdung der gesetzlichen Schutzgüter aus. Von einer solchen ist auszugehen, wenn ein Schadenseintritt ohne die vorgesehene Maßnahme nicht bloß als entfernte Möglichkeit in Betracht zu ziehen ist (stRspr, vgl. Beschluss vom 18. Juli 1997 - BVerwG 4 BN 5.97 - Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 3 m.w.N.).
31
Es entspricht allgemeiner Erfahrung, dass die äußeren Randzonen eines Schutzgebietes, wenngleich auch in ihnen die mit einer Schutzgebietsausweisung einhergehenden Verbote (§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) gelten, stärkeren Gefährdungen ausgesetzt sind als der innere Bereich. Der Schutzzweck einer zu erlassenden Verordnung kann es deshalb erfordern, in das Schutzgebiet eine Randzone einzubeziehen, deren Funktion es ist, das Schutzgebiet als „Pufferzone“ zu sichern (so bereits Beschluss vom 13. August 1996 - BVerwG 4 NB 4.96 - Buchholz 406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2 zu der bis zum 3. April 2002 geltenden Fassung von § 13 BNatSchG). Mit der am 4. April 2002 - und damit vor dem Erlass der angegriffenen Verordnung - in Kraft getretenen Bestimmung des § 22 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG wird nunmehr ausdrücklich klargestellt, dass in ein Schutzgebiet auch die für den Schutz notwendige Umgebung einbezogen werden kann.
32
Gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in der seit dem 4. April 2002 geltenden Fassung gehört auch die Entwicklung von Biotopen oder Lebensgemeinschaften bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten zu den zulässigen Schutzzwecken eines Naturschutzgebietes. Für eine „Entwicklung“ im Sinne dieser Vorschrift kommen alle Flächen in Betracht, die sich nicht oder nicht im gewünschten Maß in einem schutzwürdigen Zustand befinden, sich aber dazu entwickeln bzw. dahin entwickelt werden können. Eine Verbesserung durch Entwicklung kann sowohl qualitativ (Zustandsverbesserung) als auch quantitativ (Flächenvergrößerung) erfolgen (vgl. Amtliche Begründung, BTDrucks 14/6378 S. 51). Naturschutzgebiete kommen damit auch zur Schaffung biogenetischer Reservate in Betracht (vgl. BTDrucks 14/6378 a.a.O.). Entwicklungsflächen können Flächen, die einen guten Erhaltungszustand von Biotopen und Biozönosen aufweisen, ergänzen. So kann eine Flächenvergrößerung erreicht werden mit dem Ziel, durch Schaffung ausreichend großer Areale die Erhaltung überlebensfähiger Populationen zu gewährleisten (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, 2003, § 23 Rn. 22).
33
Zur Schaffung einer „Pufferzone“ oder zur „Entwicklung“ im Sinne des § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG können auch intensiv landwirtschaftlich genutzte Flächen und naturferne Forste in ein Naturschutzgebiet einbezogen werden. Dem Verordnungsgeber steht dabei ein nicht unerheblicher Handlungsspielraum in Form eines Gestaltungsermessens zu, das in erster Linie durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der gegenüberstehenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 4 CN 10.02 - BVerwGE 119, 312 ).
34
Davon ausgehend ist das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass die Einbeziehung der Grundstücke der Antragstellerinnen sowohl deshalb gerechtfertigt ist, weil sie - aufgrund seiner tatsächlichen Feststellungen - als „Pufferzone“ dienen als auch deshalb, weil die Entwicklung naturferner Forste zu an der potenziell natürlichen Vegetation ausgerichteten strukturreichen Mischwäldern zu den Schutzzwecken des Naturschutzgebietes zählt.
35
b) Ebenfalls ohne Bundesrecht zu verletzen, hat das Oberverwaltungsgericht die materielle Rechtmäßigkeit der einzelnen, von den Antragstellerinnen angegriffenen Bestimmungen der Verordnung bejaht. Es hat die Anforderungen, die sich aus dem Bundesnaturschutzgesetz und dem Grundgesetz für einzelne Bestimmungen einer aufgrund landesrechtlicher Ermächtigung erlassenen Naturschutzgebietsverordnung ergeben, erkannt und im Einzelfall rechtsfehlerfrei beachtet.
36
Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (stRspr, vgl. Urteil vom 24. Juni 1993 - BVerwG 7 C 26.92 - BVerwGE 94, 1 ). Sie sind grundsätzlich Ausdruck der Situationsgebundenheit des Grundeigentums - hier der Belegenheit des Grundstücks in einem in naturschutzrechtlicher Hinsicht besonders schützenswertem und schutzbedürftigem Raum - und damit als Ausdruck der Sozialbindung des Eigentums hinzunehmen, denn aus der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums lässt sich kein Anspruch auf Einräumung gerade derjenigen Nutzungsmöglichkeiten herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Oktober 1991 - 1 BvR 227/91 - BVerfGE 84, 382 ). Dabei ist auch die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG als objektive Wertentscheidung der Verfassung zu berücksichtigen. Gleichwohl unterliegt der Gesetzgeber bei der Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlichen Schranken. Er hat insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Unverhältnismäßig sind naturschutzrechtliche Nutzungsbeschränkungen vor allem dann, wenn nicht mehr genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. Beschlüsse vom 18. Juli 1997 a.a.O. und vom 17. Januar 2000 - BVerwG 6 BN 2.99 - Buchholz 11 Art. 3 GG Nr. 334).
37
Welcher Regelungsmittel sich der Verordnungsgeber bedient, um die betroffenen Eigentümer vor unverhältnismäßigen Nutzungsbeschränkungen zu bewahren, bleibt seiner Entscheidung vorbehalten. In Betracht kommen u.a. Bestimmungen, die den Weg zur Erteilung einer Befreiung von Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse eröffnen (vgl. Beschluss vom 18. Juli 1997 a.a.O.). Die Revision meint dagegen, repressive Verbote mit Befreiungsmöglichkeit seien in Naturschutzgebiets-Verordnungen regelmäßig unverhältnismäßig, weil präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt ausreichten. Dies trifft nicht zu. In Naturschutzgebieten sind unter anderem alle Handlungen, die zu einer Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder seiner Bestandteile führen können, nach Maßgabe der einzelnen Bestimmungen der Naturschutzgebietsverordnung verboten (§ 23 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG). Erfordert der Schutzzweck danach ein Verbot, ist es regelmäßig sachgerecht, dieses als repressives Verbot auszugestalten und lediglich - wie hier geschehen - die Möglichkeit einer Befreiung von dem Verbot vorzusehen.
38
Durch die angegriffenen Bestimmungen der Verordnung über das Naturschutzgebiet „Stechlin“ werden bisher ausgeübte Nutzungen nicht unterbunden, sondern nur beschränkt. Die ordnungsgemäße forstwirtschaftliche Bodennutzung (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO) und die rechtmäßige Ausübung der Jagd (vgl. § 6 Abs. 1 Nr. 5 NSG-VO) bleiben grundsätzlich zulässig. Deren Beschränkungen sind - wie das Oberverwaltungsgericht für die einzelnen angegriffenen Bestimmungen rechtsfehlerfrei begründet hat - vom Naturschutzrecht gedeckt und verhältnismäßig:
39
- Im Rahmen der tatrichterlichen Sachverhalts- und Beweiswürdigung ist das Gericht zu dem Ergebnis gelangt, dass das Verbot, naturraumfremde oder nicht standortgerechte Baumarten einzubringen (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a NSG-VO), zur Erreichung des Schutzzwecks, naturferne Forsten zu an der potentiell natürlichen Vegetation ausgerichteten Mischwäldern zu entwickeln (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 NSG-VO), geeignet und erforderlich ist. Selbst wenn das Verbot auch den Anbau von Douglasien ausschließt, was das Oberverwaltungsgericht ausdrücklich offen lässt, wird - wie es zutreffend ausführt - die forstwirtschaftliche Bodennutzung nicht unverhältnismäßig beschränkt. Vielmehr ist das Verbot auch im Hinblick auf den von den Antragstellerinnen beim Anbau von Douglasien erhofften Ertragsgewinn nicht unzumutbar.
40
- Weiter hat das Oberverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des Verbots, Waldbestände auf sonstigen Moorflächen zu bewirtschaften (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d NSG-VO) rechtsfehlerfrei bejaht. Wie das Gericht im Einzelnen dargelegt hat, ist auch dieses Verbot zur Erreichung der Schutzzwecke der Verordnung geeignet und erforderlich und beschränkt schon deshalb die wirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeiten der Eigentümer nicht unverhältnismäßig, weil auf Moorflächen ohnehin allenfalls geringe volkswirtschaftliche Erträge erwirtschaftet werden können. Das Verbot ist auch hinreichend bestimmt. In Auslegung des Landesrechts ist das Oberverwaltungsgericht insoweit zu dem Ergebnis gelangt, dass sonstige Moorflächen alle Moorflächen mit Ausnahme der in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c NSG-VO genannten Erlenbruchwälder sind.
41
- Auch das Gebot der Belassung eines Totholzanteils (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. h der Verordnung) ist nach Überzeugung des Oberverwaltungsgerichts rechtmäßig. Dessen Urteil ist auch insoweit mit Bundesrecht vereinbar. Im Rahmen seiner tatrichterlichen Sachverhalts- und Beweiswürdigung ist das Gericht zum Ergebnis gelangt, dass dieses Gebot zur Erreichung der Schutzzwecke der Verordnung erforderlich ist. Auch hat es festgestellt, dass diese Bestimmung nur zu einem geringen Ernteverzicht führt. Davon ausgehend hat es deren Verhältnismäßigkeit zu Recht bejaht.
42
Der Einwand der Revision, diese Regelung sei unbestimmt, weil nicht ersichtlich sei, ob sie sich nur auf Bäume oder auch auf sonstige Gewächse beziehe, geht fehl. In Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen ist das Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die Regelung nur auf Bäume bezieht. Dies stimmt mit dem allgemeinen Sprachgebrauch überein. Im Biotop- und Artenschutz wird „Totholz“ allgemein als Sammelbegriff für abgestorbene Bäume oder deren Teile verwendet.
43
- Auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen ist das Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangt, dass auch das Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln jeder Art mit Ausnahme mechanischer Pflanzenschutzmaßnahmen (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. i i.V.m. § 4 Abs. 2 Nr. 23 NSG-VO) zur Erreichung der Schutzzwecke der Verordnung erforderlich ist. Unverhältnismäßige Schäden für die Grundstückseigentümer sind aufgrund dieser Regelung nicht zu befürchten, weil - nach der Auslegung der landesrechtlichen Vorschriften durch das Normenkontrollgericht - solche Schäden durch Erteilung einer Befreiung gemäß § 8 NSG-VO vermieden werden können.
44
- Schließlich hält das Normenkontrollgericht die Untersagung der Jagd auf Wasservögel mit Ausnahme der Jagd auf Stockenten auf den Fließgewässern Döllnitz und Kleiner Rhin (§ 6 Abs. 1 Nr. 5 Buchst. a Doppelbuchst. cc der Verordnung) für rechtmäßig. Ein Verstoß gegen materielles Bundesrecht ist insoweit nicht in Betracht zu ziehen. Die Revision macht dies auch nicht geltend.
45
3. Der geltend gemachte Verfahrensmangel liegt nicht vor. Das Oberverwaltungsgericht hat seine Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht verletzt. Vielmehr hat es die von den Antragstellerinnen in der mündlichen Verhandlung am 11. Oktober 2007 gestellten Beweisanträge rechtsfehlerfrei abgelehnt.
46
a) Das Oberverwaltungsgericht musste nicht Beweis erheben zu der Frage, ob der Einsatz chemischer Pflanzenschutzmittel zur Bekämpfung der Spätblühenden Traubenkirsche zur Erreichung der Schutzziele der Verordnung zwingend erforderlich ist. Denn die Beantwortung dieser Frage war nach seiner für die verfahrensrechtliche Beurteilung maßgeblichen materiellrechtlichen Auffassung nicht entscheidungserheblich. Selbst wenn dies erforderlich wäre, führte dies - nach der Auffassung des Tatsachengerichts - nicht zur Rechtswidrigkeit des Verbots, Pflanzenschutzmittel jeder Art anzuwenden (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. i i.V.m. § 4 Abs. 2 Nr. 23 NSG-VO). Vielmehr käme dann eine Befreiung von dem Verbot in Betracht.
47
b) Den Antrag, Beweis zu erheben durch die Einholung eines Sachverständigengutachtens zu der Tatsache, dass gelegentliche Schussgeräusche bei der Jagd auf Wasservögel nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung europäisch geschützter Vogelarten führen, hat es ebenfalls rechtsfehlerfrei abgelehnt. Auch diese unter Beweis gestellte Tatsache war nach seiner materiellrechtlichen Überzeugung nicht entscheidungserheblich. Für die Rechtmäßigkeit der Beschränkung der Jagd war es nach seiner Auffassung ausreichend, dass gefährdete Vogelarten dabei nicht nur durch Schüsse, sondern z.B. auch durch den Einsatz von Jagdhunden gestört werden und dass bei der Wasservogeljagd die Gefahr der Verwechslung von jagdbaren und geschützten Vogelarten besteht.
48
c) Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht auch den Antrag, Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Douglasie keine naturraumfremde Baumart ist, rechtsfehlerfrei abgelehnt. Diese unter Beweis gestellte Behauptung war nach seiner materiellrechtlichen Auffassung nicht entscheidungserheblich, weil der Verordnungstext hierauf nicht abstellt und weil es das Verbot, naturraumfremde Baumarten einzubringen, selbst für den Fall, dass es Douglasien umfassen sollte, für verhältnismäßig hält.
49
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.