BVerwG 7 CN 6.04 , Urteil vom 17. Februar 2005 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 7 CN 6.04 VGH Mannheim - 02.03.2004 - AZ: VGH 10 S 15/03 - VGH Baden-Württemberg - 02.03.2004 - AZ: VGH 10 S 15/03

In der Normenkontrollsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Februar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht S a i l e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht K l e y , H e r b e r t , K r a u ß und N e u m a n n
für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 2. März 2004 wird geändert. § 8 Abs. 1 und 2 sowie Abschnitt IV "Benutzungsgebühren" der Satzung des Antragsgegners über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung vom 19. November 2001 in der Fassung der Änderungssatzungen vom 21. Oktober 2002, vom 17. November 2003 und vom 7. Juni 2004) werden für nichtig erklärt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt. Die weitergehende Revision wird zurückgewiesen. Von den Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens tragen die Antragstellerinnen jeweils ein Zwanzigstel und der Antragsgegner die Hälfte; die Kosten des Revisionsverfahrens tragen die Antragstellerinnen jeweils zu einem Zehntel.

Gründe

I
Die Antragstellerinnen, eine öffentlich-rechtliche Körperschaft sowie private Trägerinnen von Gewerbebetrieben, die im Gebiet des Antragsgegners ansässig und bisher nicht an dessen Abfallentsorgung angeschlossen sind, wenden sich gegen die Satzung des Antragsgegners über die Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen (Abfallwirtschaftssatzung - AWS -). Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die Satzung insgesamt. Im Kern sehen sich die Antragstellerinnen durch die in § 14 Abs. 7 AWS vorgesehene Behälternutzungspflicht in ihren Rechten verletzt.
Die Vorschrift lautet:
Für Grundstücke, auf denen ausschließlich Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen anfallen, sind gemäß § 7 Satz 4 der GewAbfV in angemessenem Umfang Abfallbehälter nach Abs. 1 Ziffer 1, mindestens ein Abfallbehälter nach Abs. 1 Ziffer 1 vorzuhalten und zu nutzen. Bioabfallbehälter können vorgehalten werden.
Bei einem Missverhältnis zwischen dem auf dem Grundstück vorhandenen Behältervolumen und der Menge der üblicherweise auf dem Grundstück anfallenden Abfälle, die gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG und nach Maßgabe dieser Satzung in den Behältern zu überlassen sind, bestimmt der Landkreis das vorzuhaltende Behältervolumen.
.......
Die Behälternutzungspflicht verstößt nach Auffassung der Antragstellerinnen vornehmlich deswegen gegen Bundesrecht und Europarecht, weil Umfang und Reichweite der Pflicht zur Überlassung von Abfällen im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG - abschließend geregelt seien und eine Pflicht zur Vorhaltung von Abfallbehältern, die unabhängig davon bestehe, ob es eine Überlassungspflicht von Abfällen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG gebe, den in Art. 3 Abs. 1 Buchstabe b der EG-Abfallrahmenrichtlinie (EG-AbfRRL) vorgeschriebenen Vorrang der Abfallverwertung aushöhle. Daneben beanstanden die Antragstellerinnen insbesondere die Satzungsbestimmungen zur Abfallvermeidung und -verwertung (§ 1), zum Anschluss und Benutzungszwang (§ 3), zu den Auskunfts- und Anzeigepflichten (§ 8), zur Bereitstellung der Abfälle (§ 10), zum Gebührentatbestand (§ 25), zur Bemessung der Gebühr für die Entsorgung hausmüllähnlicher gewerblicher Siedlungsabfälle (§ 22 Abs. 4 bis 7) sowie die Regelung der Ordnungswidrigkeiten (§ 28).
Der Verwaltungsgerichtshof hat § 8 Abs. 2 Nr. 1, § 22 Abs. 4 bis 7 und § 25 Abs. 1 Satz 1 AWS für nichtig erklärt und den Antrag im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Der Antrag sei nur zum Teil zulässig. Soweit er sich gegen § 28 AWS (Ordnungswidrigkeiten) richte, sei er nicht statthaft, weil Antragsgegenstand nur Rechtsvorschriften sein könnten, deren Überprüfung nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesen sei. Hinsichtlich der übrigen Normen der Satzung seien die Antragstellerinnen nur zum Teil antragsbefugt. Da die einzelnen Bestimmungen grundsätzlich voneinander unabhängige Regelungen zum Gegenstand hätten, seien sie einer gesonderten rechtlichen Würdigung in Bezug auf die Antragsbefugnis zugänglich. Diese Würdigung führe dazu, dass die gewerblich tätigen Antragstellerinnen hinsichtlich der selbständigen Satzungsbestimmungen für die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushalten nicht antragsbefugt seien, weil es sich bei ihnen um Erzeuger und Besitzer von Abfällen aus anderen Herkunftsbereichen im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG handele. Unzulässig sei der Normenkontrollantrag auch, soweit er sich gegen § 1 Abs. 3, § 2, § 3 Abs. 3, §§ 4 bis 6, § 7 Abs. 2 bis 18, § 8 Abs. 3 bis 5, § 9, § 10 Abs. 3 bis 5, §§ 11 bis 13, § 14 Abs. 1 bis 6 und Abs. 8, §§ 15 bis 21, § 22 Abs. 1 bis 3 und Abs. 8, §§ 23 und 24, § 25 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 bis 10 sowie §§ 26,
27 und 29 AWS richte; denn die Antragstellerinnen hätten es an jeglichem inhaltlichen Vortrag in Bezug auf die genannten Satzungsbestimmungen vermissen lassen und seien daher ihrer Darlegungslast nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht nachgekommen. Der im Übrigen zulässige Normenkontrollantrag sei zum Teil begründet. Keinen rechtlichen Bedenken begegne die Mehrheit der abfallwirtschaftlichen Satzungsbestimmungen; lediglich § 8 Abs. 2 Nr. 1 AWS sei rechtswidrig und damit nichtig. Fehl gehe die Auffassung der Antragstellerinnen, einer Satzungsbefugnis des Antragsgegners "im Rahmen der Überlassungspflichten" stehe die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG entgegen. Erlaubt seien konkretisierende Regelungen zu der Frage, wie die Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung ihren bundesrechtlichen Überlassungspflichten nachzukommen hätten. Die in diesem Zusammenhang maßgeblichen Satzungsbestimmungen seien überwiegend bedenkenfrei. Der Inhalt des § 1 Abs. 1 und Abs. 2 AWS beschränke sich auf eine nachrichtliche Übernahme bundesgesetzlicher Vorgaben in eine kommunale Satzung. Der in § 3 Abs. 1 und 2 AWS normierte Anschluss- und Benutzungszwang lasse den durch § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG gezogenen Rahmen der Überlassungspflichten unberührt. Die in § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 und 3 AWS geregelten Auskunfts- und Anzeigepflichten seien ebenfalls nicht zu beanstanden, wobei § 8 Abs. 1 AWS sich bei der im Hinblick auf § 40 KrW-/AbfG notwendigen gesetzeskonformen Auslegung auf Fragen im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung beschränken müsse. Die Regelung des § 8 Abs. 2 Nr. 1 AWS überschreite demgegenüber ihre kommunalabgabenrechtliche Ermächtigungsgrundlage, weil sie keinen gebührenrechtlichen Bezug aufweise, und sei daher nichtig. Rechtswirksam seien demgegenüber § 10 Abs. 1 und 2 AWS. Insbesondere § 10 Abs. 1 AWS knüpfe an die bundesrechtliche Überlassungspflicht an. Auch § 14 Abs. 7 AWS sei bei restriktiver Deutung mit höherrangigem Recht vereinbar. Die Vorschrift sei auf § 7 Satz 4 der Gewerbeabfallverordnung - GewAbfV - gestützt. Da diese Verordnungsbestimmung den Anschluss- und Benutzungszwang des § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen konkretisiere, könnten bei einem gesetzeskonformen Verständnis der Norm nur diejenigen Besitzer und Erzeuger von gewerblichen Siedlungsabfällen zur Vorhaltung und Nutzung von Abfallbehältern des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verpflichtet werden, die Besitzer oder Erzeuger von Abfällen seien, die nicht verwertet würden. Folglich könne es eine rechtssatzmäßig angeordnete ausnahmslose Pflicht für Gewerbetreibende zur Vorhaltung und Nutzung von Abfallbehältern nicht geben. Dieses Ergebnis werde durch die systematische Auslegung der Verordnungsbestimmung bestätigt. Sie beziehe sich ausweislich ihrer Überschrift und der in ihrem Satz 1 getroffenen Regelung nicht auf alle Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen, sondern nur auf diejenigen, die Abfälle besäßen, die nicht verwertet würden. Auch der Vollzugsleitfaden zur Gewerbeabfallverordnung gehe davon aus, dass es sich bei § 7 Satz 4 GewAbfV um eine widerlegliche Vermutung handele; denn einem Abfallerzeuger oder -besitzer werde im Einzelfall die Nachweismöglichkeit zugestanden, keine Abfälle zur Beseitigung produziert zu haben oder zu besitzen. Dieses Normverständnis stehe im Einklang mit § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG, sei aber auch europarechtlich geboten; denn es stelle sicher, dass die zur Verwertung bestimmten Abfälle nicht dem Beseitigungsregime zugeordnet würden. Die Vorschrift des § 14 Abs. 7 AWS überschreite bei restriktiver Auslegung die Verordnungsermächtigung nicht. Hinreichender satzungsrechtlicher Anknüpfungspunkt sei die Formulierung in § 14 Abs. 7 AWS, dass Abfallbehälter "gemäß § 7 Satz 4 der GewAbfV ... vorzuhalten und zu nutzen" seien. Demgemäß bestehe bei allen Fallgestaltungen, die von der Verordnungsbestimmung nicht erfasst würden, ebenfalls keine Pflicht nach § 14 Abs. 7 AWS. Schließlich müssten die zulässigerweise angegriffenen gebührenrechtlichen Satzungsbestimmungen für nichtig erklärt werden. Die Regelung zum Gebührentatbestand nach § 25 Abs. 1 Satz 1 AWS sei nicht vereinbar mit § 2 Abs. 1 oder § 9 Abs. 1 KAG; denn sie bestimme entweder nicht hinreichend den Beginn des gebührenrechtlichen Benutzungsverhältnisses oder messe dem Willen des Gebührenschuldners hinsichtlich der Entstehung des Benutzungsverhältnisses nicht die rechtlich notwendige Bedeutung zu. Die Nichtigkeit des Gebührentatbestandes mache die Satzungsbestimmungen zum Gebührenmaßstab und zum Gebührensatz nach § 22 Abs. 4 bis 7 AWS zu einem Regelungstorso, so dass der Senat aus Gründen der Rechtssicherheit diese Bestimmungen ebenfalls für nichtig erkläre.
Mit ihrer durch den Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgen die Antragstellerinnen ihr Begehren weiter, die Satzung insgesamt für nichtig zu erklären. Dazu tragen sie im Wesentlichen vor: Die Auslegung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO durch den Verwaltungsgerichtshof sei fehlerhaft. Rechtsvorschrift im Sinne dieser Bestimmung sei die gesamte Abfallwirtschaftssatzung des Antragsgegners. Mit der Darlegung, durch Bestimmungen dieser Satzung in eigenen Rechten verletzt zu sein, sei die Zulässigkeitshürde überwunden worden. Das gerichtliche Verfahren müsse danach als objektives Prüfungsverfahren seinen Gang nehmen. Eine prozessuale Vorschrift, welche die Entscheidung des Normenkontrollgerichts dem Umfang nach auf die Teile der Norm begrenze, die den Antragsteller möglicherweise in seinen Rechten verletzten, sei in § 47 VwGO nicht vorgesehen. Die Ungültigkeitserklärung dürfe nur dann auf Teile des einheitlichen Normenwerks begrenzt werden, wenn die Norm teilbar sei. Teilnichtigkeit setze nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass die Rechtsvorschrift auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibe und mit Sicherheit anzunehmen sei, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wäre. Diese Voraussetzungen habe der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt. Der Überprüfung bedürfe auch, dass der Antrag nicht statthaft sein solle, soweit er sich gegen die Ordnungswidrigkeitenregelung richte. Eine spezialgesetzliche Zuweisung an eine andere Gerichtsbarkeit bestehe insoweit nicht. Sie könne insbesondere nicht § 68 OWiG entnommen werden. Auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu § 14 Abs. 7 AWS, § 7 Satz 4 GewAbfV sowie zum Verhältnis von landesrechtlichem Anschluss- und Benutzungszwang und bundesrechtlich geregelter Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG verletzten Bundesrecht. Eine Behälternutzungspflicht sei von der Ermächtigung in § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht gedeckt. Es würden keine Umweltstandards der Abfallbeseitigung zur Sicherung der gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung definiert; geregelt werde vielmehr das Verhältnis von privater und öffentlicher Entsorgung. Soweit die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs die Kompetenz hätten, in ihren Satzungen nicht nur den Anschlusszwang, sondern auch einen Benutzungszwang für Erzeuger und Besitzer anderer Abfälle vorzusehen, verletze das Normenkontrollurteil zudem Art. 72 Abs. 1 GG; denn dies sei auf bundesgesetzlicher Ebene abschließend geregelt. Im Übrigen führten die Vorstellungen des Verwaltungsgerichtshofs dazu, dass der Landkreis als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und die staatlichen Abfallbehörden nebeneinander für den Vollzug des Benutzungszwangs zuständig seien. Eine solche Doppelzuständigkeit für den gleichen Sachgegenstand sei mit der freiheitswahrenden Funktion der Verbandskompetenz unvereinbar. Der Inhalt, den der Verwaltungsgerichtshof § 14 Abs. 7 AWS beigebe, überschreite zudem die Grenze einer rechtskonformen Auslegung; denn die Satzungsbestimmung sei nach Wortlaut und Zweck als unbedingte Verpflichtung der Erzeuger und Besitzer von anderen Abfällen zur Benutzung der Einrichtungen des Antragsgegners formuliert. § 14 Abs. 7 AWS und § 7 Satz 4 GewAbfV genüge auch nicht den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen. Die Verordnungsbestimmung regele den Umfang der Behälternutzungspflicht nicht abschließend, sondern verweise auf die näheren Festlegungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, und § 14 Abs. 7 AWS enthalte die primäre Verpflichtung, Abfallbehälter in angemessenem Umfang vorzuhalten und zu nutzen. Nähere Maßstäbe gebe es nicht. Bei einem solchen Regelungstorso könnten die Abfallerzeuger und -besitzer nicht wissen, was sie zu tun hätten, um die Erfüllung des Ordnungswidrigkeitstatbestandes in § 28 Nr. 6 AWS zu vermeiden. Schließlich sei die Verordnungsregelung auch deswegen nicht zur Erfüllung der gesetzlichen Grundpflichten der Abfallbeseitigung gerechtfertigt, weil sie auch nach Auffassung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit lediglich zu Verwaltungsaufwand, nicht jedoch zu einem ökologischen Nutzen führe. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu den Satzungsbestimmungen in §§ 1, 3 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 und 3 sowie § 10 Abs. 1 und 2 seien gleichfalls mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar. Die These, eine deklaratorische Wiedergabe und Wiederholung gesetzlicher Bestimmungen in einer kommunalen Satzung aus Gründen einer umfassenden Unterrichtung der Normadressaten sei nicht kompetenzwidrig oder keine Rechtsverletzung, überzeuge nicht. Gesetzliche Vorschriften würden zwangsläufig in ihrem Inhalt modifiziert oder verfälscht, wenn sie aus dem Gesamtzusammenhang eines Gesetzes gerissen und in dem Gesamtzusammenhang eines anderen Regelwerkes gestellt würden. Dies werde bei der Überlassungspflicht für andere Abfälle gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG besonders deutlich; denn diese Überlassungsregelung sei ohne die damit korrespondierende Regelung über die Verpflichtung der Abfallerzeuger und -besitzer zur Verwertung ihrer Abfälle unvollständig. Im Übrigen werde in der Regelung des § 3 Abs. 2 AWS ganz deutlich, dass die Satzung Pflichtenadressaten in die Überlassungs- und Benutzungspflicht einbeziehe, die nach der bundesgesetzlichen Regelung nicht zur
Überlassung verpflichtet seien. Abgesehen davon ergebe sich auch aus dem Ordnungswidrigkeitstatbestand in § 28 Nr. 1 AWS, dass die Pflichtenregelung in § 3 Abs. 1 und 2 AWS selbständige Bedeutung neben der bundesrechtlichen Überlassungspflicht habe. Dasselbe folge aus den Ausführungen des Normenkontrollurteils zu § 14 Abs. 7 AWS und zu § 7 Satz 4 GewAbfV. Schließlich führe die inhaltliche Verknüpfung des § 10 Abs. 2 AWS mit den genannten Vorschriften auch zur Ungültigkeit dieser Norm.
Der Antragsgegner beantragt, die Revision zurückzuweisen, und erwidert: Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO seien nicht zu beanstanden. Mit der seit dem 1. Januar 1997 geltenden Neufassung dieser Vorschrift habe der Gesetzgeber dem Individualrechtsschutz als Zulässigkeitsvoraussetzung ein stärkeres Gewicht geben wollen. Die Auffassung, dass hinsichtlich jeder einzelnen Satzungsbestimmung die Antragsbefugnis dargelegt werden müsse, habe daher insbesondere bei solchen Satzungen, wie sie die Antragstellerinnen angriffen, ihre Berechtigung. In der Abfallwirtschaftssatzung seien zahlreiche voneinander unabhängige Regelungen zusammengefasst, die auch unterschiedliche Regelungsadressaten hätten. Auch der vom Verwaltungsgerichtshof angenommene Ausschluss von Ordnungswidrigkeitstatbeständen von der Normenkontrollbefugnis stehe im Einklang mit Bundesrecht. Verhindert werden solle, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit die Gerichte anderer Gerichtszweige für Streitigkeiten präjudiziere, für die diese ausschließlich zuständig seien. Ebenso unberechtigt sei die Kritik an den Ausführungen des Gerichts zu § 14 Abs. 7 AWS, § 7 Satz 4 GewAbfV und zum Verhältnis von landesrechtlichem Anschluss- und Benutzungszwang und bundesrechtlich geregelter Überlassungspflicht. Die Verordnungsbestimmung halte sich im Rahmen der Ermächtigung des § 12 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG. Die Pflicht zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung habe den Vorrang der Verwertung zu beachten. Dem werde Rechnung getragen, wenn Abfälle zur Beseitigung getrennt von Abfällen zur Verwertung erfasst würden. Abfälle zur Verwertung könnten dann regelmäßig einer höherwertigen Verwertung zugeführt werden. Darüber hinaus entspreche es der Zielsetzung der gemeinwohlverträglichen Beseitigung von Abfällen, wenn diese dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen würden. Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass der Verwaltungsgerichtshof die Verordnungsregelung zugleich als Konkretisierung des Anschluss- und Benutzungszwangs verstehe. Im Vordergrund der Norm stehe die Getrennthaltung von Abfällen zur Beseitigung und Abfällen zur Verwertung. Diese Zielsetzung diene der Erfüllung der in § 11 KrW-/AbfG geregelten Pflichten zur gemeinwohlverträglichen Beseitigung entsprechend dem Stand der Technik. Im Übrigen gebe es die gerügte Abweichung von § 13 Abs. 1 Satz 2
KrW-/AbfG nicht. Während dort das "Ob" des Überlassens von Abfällen bundesrechtlich abschließend geregelt sei, behandele die Satzung das "Wie" der Abfallüberlassung. Die gleiche Unterscheidung gelte für das Verhältnis zwischen § 7 Satz 4 GewAbfV und § 14 Abs. 7 AWS. Der durch die Verordnungsregelung vorgegebene Rahmen werde mit § 14 Abs. 7 Satz 1 AWS auch eingehalten; denn die darin statuierte Pflicht bestehe nur "gemäß § 7 Satz 4 GewAbfV". Da die bundesrechtliche
die Überlassungspflicht nicht mit dem satzungsrechtlichen Anschluss- und Benutzungszwang gleichgesetzt werden könne, liege auch weder der gerügte Verstoß gegen Art. 72 Abs. 1 GG vor, noch gebe es eine verfassungswidrige administrative Doppelzuständigkeit. Ebenfalls nicht berechtigt sei der Einwand, die betreffenden Regelungen seien nicht hinreichend bestimmt. Aus den Vorschriften ergebe sich hinreichend klar, dass der Behälternutzungspflicht Rechnung getragen sei, wenn mindestens ein Behälter nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 AWS vorgehalten und genutzt werde. Die Behälternutzungspflicht sei auch nicht unverhältnismäßig. Allein mit dem Hinweis auf Deregulierungsvorschläge werde dies nicht belegt, zumal diese sich nicht durchgesetzt hätten. Soweit die Antragstellerinnen sich schließlich gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu §§ 1, 3 Abs. 1 und 2, § 8 Abs. 1 und 2 Nr. 2 und 3 sowie § 10 Abs. 1 und 2 AWS wendeten und sich auf ihre Schriftsätze im Normenkontrollverfahren bezögen, fehle es an einer ordnungsgemäßen Revisionsbegründung. Im Übrigen sei dieses Vorbringen auch nicht berechtigt. Die angebliche Kompetenzwidrigkeit des § 1 Abs. 1 AWS gehe daran vorbei, dass es sich dabei nicht um eine eigenständige satzungsrechtliche Regelung handele. § 3 Abs. 1 AWS verfälsche auch nicht die bundesrechtlich geregelte Überlassungspflicht; denn nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Norm bestehe der Anschluss- und Benutzungszwang "im Rahmen der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG". Ebenso wenig erweitere § 3 Abs. 2 AWS den Kreis der Pflichtenadressaten. Diese Vorschrift verweise in vollem Umfange auf § 3 Abs. 1 AWS, so dass die dortigen Vorgaben für den Anschluss- und Benutzungszwang in gleicher Weise für den in § 3 Abs. 2 AWS genannten Adressatenkreis Anwendung fänden.
Der Vertreter des Bundesinteresses macht seine Stellungnahme in dem Verfahren BVerwG 7 C 25.03 , über das der Senat ebenfalls heute entschieden hat, zum Gegenstand seines Vortrages.
Am 7. Juni 2004 hat der Kreistag des Antragsgegners eine dritte Änderung der Abfallwirtschaftssatzung beschlossen, mit der er § 8 Abs. 2 Nr. 1 und § 25 Abs. 1 Satz 1 geändert sowie § 22 Abs. 4 bis 7 neu erlassen hat. Die Änderungssatzung ist am 17. Juni 2004 bekannt gemacht worden und rückwirkend zum 1. Januar 2002 in Kraft getreten.
II
Die Revision ist zulässig, jedoch nur zu einem geringen Teil begründet.
Die Rüge des Antragsgegners, die Revision sei wegen der Bezugnahme auf einen Schriftsatz aus dem Normenkontrollverfahren entgegen § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO teilweise nicht ordnungsgemäß begründet worden, ist nicht berechtigt. Abgesehen davon, dass die Antragstellerinnen der beanstandeten Bezugnahme eine eigenständig tragende Auseinandersetzung mit den entsprechenden Ausführungen des angegriffenen Urteils folgen lassen, reicht es aus, dass sie im Übrigen eine ordnungsgemäße Revisionsbegründung vorgelegt haben; denn der Senat ist nach § 137 Abs. 3 Satz 2 VwGO im Hinblick auf die Verletzung materiellen Rechts nicht an die geltend gemachten Revisionsgründe gebunden.
In der Sache bleibt die Revision allerdings im Wesentlichen erfolglos. Zwar stehen die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrages teilweise im Widerspruch zum Bundesrecht. Dies führt jedoch nur insoweit zum Erfolg der Revision, als die einen eigenständigen Regelungsgegenstand bildenden gebührenrechtlichen Bestimmungen der angegriffenen Satzung insgesamt aufgehoben werden müssen. Die rechtliche Würdigung der verbleibenden Satzungsbestimmungen lässt demgegenüber keinen Bundesrechtsverstoß erkennen.
1. Der Normenkontrollantrag ist überwiegend zulässig. Ausgenommen ist davon nur der Angriff auf § 28 AWS, der die Ordnungswidrigkeiten regelt. Insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof im Einklang mit § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Statthaftigkeit des Rechtsbehelfs verneint; denn nach dieser Vorschrift entscheidet das Oberverwaltungsgericht "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" über die Gültigkeit von Normen. Dies hat zur Folge, dass Bestimmungen rein ordnungswidrigkeitsrechtlichen Inhalts nicht der Prüfung im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO unterliegen, weil gegen die auf solche Normen gestützten Bußgeldbescheide nach § 68 OWiG allein die ordentlichen Gerichte angerufen werden können (Beschluss vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 NB 1.95 - BVerwGE 99, 88 ). Die Auffassung der Antragstellerinnen, der Ausschluss des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens dürfe nur dann greifen, wenn es eine andere Rechtswegszuweisung speziell für Rechtsbehelfe gegen die in Rede stehende Norm gebe, geht an dem Zweck der Rechtswegbeschränkung des § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorbei. Vermieden werden sollen verwaltungsgerichtliche Präjudizien für Streitigkeiten, für die ausschließlich Gerichte anderer Gerichtszweige zuständig sind. Dies gebietet ein entsprechend enges Verständnis der Rechtswegzuweisung für das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren.
Im Übrigen ist der Antrag zulässig, insbesondere sind die Antragstellerinnen in vollem Umfange antragsbefugt. Der Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs, diese Befugnis beschränke sich von vornherein auf die Satzungsbestimmungen, mit denen sich der Vortrag der Antragstellerinnen auseinander setze, steht nicht im Einklang mit den Bestimmungen des Verwaltungsprozessrechts. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Antragsteller geltend machen muss, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit in seinen Rechten verletzt zu werden, verlangt lediglich die Darlegung, durch die angegriffene Rechtsvorschrift - das ist hier die Abfallwirtschaftssatzung des Antragsgegners - in einem bestimmten Aspekt rechtlich betroffen zu sein. Ist das Verfahren in dieser Weise zulässig angestrengt worden, muss das Gericht wegen der Funktion des Normenkontrollverfahrens als objektives Prüfungsverfahren die Norm umfassend prüfen (vgl. Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225 ; Beschluss vom 4. Juni 1991 - BVerwG 4 NB 35.89 - BVerwGE 88, 268 ). Das gilt ungeachtet des Umstandes, dass mit dem 6. Änderungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung die Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren in ihrer Formulierung dem § 42 Abs. 2 VwGO angepasst worden ist; denn diese Gesetzesnovelle, mit der die Funktion der Normenkontrolle als subjektives Rechtsschutzverfahren verstärkt werden sollte, hat an der umfassenden Prüfungs- und Entscheidungspflicht des Normenkontrollgerichts nichts geändert (vgl. Ziekow, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, § 47, Rn. 29 a). Anders als bei der Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO setzt die Nichtigerklärung der Norm weder eine Rechtsverletzung des Antragstellers voraus, noch ist die Norm nur im Umfang einer solchen Rechtsverletzung zu verwerfen. Bei Normen, die unter Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB teilbar sind, ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolle allerdings auf den Teil des Normgefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht. Das hat zur Folge, dass ein dennoch auf den gesamten Normenbestand zielender Normenkontrollantrag jedenfalls insoweit unzulässig ist, als er den Antragsteller nicht berührende Normteile erfasst, die schon aufgrund vorläufiger Prüfung offensichtlich und damit auch für den Antragsteller erkennbar unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers eigenständig lebensfähig und damit abtrennbar sind (vgl. Urteil vom 4. Juni 1991, a.a.O., S. 273 f.).
Eine solche Abteilbarkeit hat der Verwaltungsgerichtshof weder hinsichtlich der Vorschriften, hinsichtlich derer er eine Rechtsbeeinträchtigung der Antragstellerinnen ausschließt, noch hinsichtlich der Bestimmungen, welche die Antragstellerinnen in ihrem Antrag nicht erwähnt haben, festgestellt. Zwar führt er aus, dass die einzelnen Bestimmungen der Satzung grundsätzlich voneinander unabhängige Regelungen zum Gegenstand hätten und deshalb einer gesonderten rechtlichen Würdigung in Bezug auf die Antragsbefugnis zugänglich seien. Seine weiteren Ausführungen verdeutlichen jedoch, dass er damit nicht den Gedanken der Teilbarkeit aufnimmt, wie er in der bundesgerichtlichen Rechsprechung zu § 47 VwGO verwendet wird; denn das würde voraussetzen, dass neben der pauschalen Betonung der Eigenständigkeit der Satzungsbestimmungen hinsichtlich jeder dieser Einzelregelungen dargelegt würde, warum sie unter Berücksichtigung der Ziele des Normgebers abtrennbar sind, ohne das übrige Normengefüge in seinem Bestand zu beeinträchtigen. Dies geschieht jedoch nicht. Vielmehr soll mit dem Hinweis auf die Selbständigkeit der Einzelbestimmungen ausschließlich begründet werden, warum die rechtlich ohne weiteres für zulässig gehaltene differenzierende Prüfung der Antragsbefugnis überhaupt möglich ist; denn eine solche Differenzierung setzt notwendigerweise eigenständige Regelungen voraus, sie verlangt jedoch nicht zwingend die Wertung, dass diese Regelungen aus der Sicht des Normgebers auch unabhängig voneinander Bestand haben sollen. Demgemäß ist das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs bundesrechtswidrig, soweit es den Antragstellerinnen pauschal die Antragsbefugnis für alle Satzungsbestimmungen abspricht, hinsichtlich derer sie keine Rechtsverletzung geltend machen können oder geltend gemacht haben. Da die Rügen der Antragstellerinnen sowohl den abfallwirtschaftlichen Teil der Satzung als auch ihren gebührenrechtlichen Teil erfassen und keineswegs offensichtlich ist, dass einzelne Satzungsbestimmungen, von denen sie nicht in ihren Rechten betroffen sein können, unabhängig von den übrigen Bestimmungen im dargelegten Sinne Bestand haben können, bestehen in dieser Hinsicht keine Bedenken gegen die Zulässigkeit ihres Antrages. Dem Umstand, dass die Antragstellerinnen nur hinsichtlich einzelner Satzungsbestimmungen Rechtsverletzungen geltend machen, muss bei der Beurteilung der Begründetheit des Antrages durch eine entsprechende Beschränkung des Kontrollumfangs Rechnung getragen werden; denn das Rechtsschutzbegehren darf bei der Prüfung der Rechtsgültigkeit der Norm nicht aus den Augen verloren werden (vgl. Urteil vom 17. April 2002 - BVerwG 9 CN 1.01 - BVerwGE 116, 188 m.w.N.).
2. Der insoweit zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch über die bereits rechtskräftig für nichtig erklärten Bestimmungen hinaus nur begründet, soweit er sich gegen den gebührenrechtlichen Teil der Satzung wendet.
a) Die Rügen gegen die abfallwirtschaftlichen Satzungsbestimmungen und insbesondere die Behälternutzungspflicht des § 14 Abs. 7 AWS greifen nicht durch.
Der Einwand der Antragstellerinnen, die satzungsrechtliche Behälternutzungspflicht sei rechtswidrig, weil die Ermächtigungsnorm des § 7 Satz 4 GewAbfV nicht mit § 12 Abs. 1 und § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG vereinbar sei und darüber hinaus nicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einklang stehe, ist nicht begründet.
Den Widerspruch zu § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG sehen die Antragstellerinnen darin, dass § 7 Satz 4 GewAbfV keine Anforderungen zur Sicherung einer gemeinwohlverträglichen Abfallentsorgung definiere, sondern mit der Pflicht zur Benutzung von Abfallbeseitigungseinrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger das Verhältnis von privater und öffentlicher Entsorgung regele. Dieses Vorbringen wird weder dem Inhalt der gesetzlichen Vorschrift noch der Verordnungsbestimmung gerecht. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 KrW-/AbfG wird die Bundesregierung ermächtigt, zur Erfüllung der Pflichten nach § 11 entsprechend dem Stand der Technik Anforderungen an die Beseitigung von Abfällen nach Herkunftsbereich, Anfallstelle sowie nach Art, Menge und Beschaffenheit festzulegen, insbesondere Anforderungen an die Getrennthaltung und Behandlung sowie das Bereitstellen, Überlassen, das Einsammeln, die Beförderung, Lagerung und die Ablagerung von Abfällen. Nach § 11 KrW-/AbfG sind die Erzeuger und Besitzer von Abfällen, die nicht verwertet werden, zur Beseitigung nach den Grundsätzen der gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung gemäß § 10 verpflichtet, soweit in den §§ 13 bis 18 nichts anderes bestimmt ist. Diesen Vorgaben entspricht die Gewerbeabfallverordnung und insbesondere die darin geregelte Behälternutzungspflicht; denn diese lässt sich zwanglos unter die "Anforderungen an das Bereitstellen und Überlassen von Abfällen" subsumieren. Für die gegenteilige Meinung, wonach die Ermächtigung ausschließlich stoffbezogen zu verstehen sei und daher keine Behälternutzungspflicht decke, lassen sich im Wortlaut des § 12 Abs. 1 KrW-/AbfG keinerlei Anhaltspunkte finden. Die in § 7 Satz 4 GewAbfV geregelte Pflicht entspricht auch den Grundsätzen einer gemeinwohlverträglichen Abfallbeseitigung. Der Verordnungsgeber bezweckt erklärtermaßen, Anreize zu "absichtlichen Fehlwürfen" in Abfallgemische zur Verwertung auszuschließen (BRDrucks 278/02, S. 33). Er verfolgt daher im Einklang mit den bundesrechtlichen und europarechtlichen Vorgaben des Abfallrechts das Ziel, eine hochwertige Verwertung von Abfällen sicherzustellen und dabei gleichzeitig eine ordnungsgemäße Beseitigung von Abfällen zu gewährleisten, die nicht verwertet werden können. Soweit die Antragstellerinnen aus dem vorzuhaltenden Gefäßvolumen und der Gebührenstruktur herleiten, dass in Wirklichkeit Abfall zur Verwertung in die Beseitigung gelenkt werde, stellen sie nicht die verordnungsrechtlich begründete Behälternutzungspflicht als solche in Frage, sondern allein ihre satzungsrechtliche Umsetzung.
Ein Widerspruch zu § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG ist ebenfalls nicht feststellbar. Dieser soll sich daraus ergeben, dass § 7 Satz 4 GewAbfV eine satzungsrechtliche Ausgestaltung des Rahmens der bundesgesetzlich geregelten Überlassungspflicht ermöglichen soll, obwohl im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz das Verhältnis von privater und kommunaler Entsorgungswirtschaft abschließend geregelt sei. Diese Rüge lässt eine Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs vermissen und ist auch in der Sache verfehlt. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend herausgestellt, dass die Überlassungspflicht, also das "Ob" der Überlassung von Abfällen, im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz abschließend geregelt ist und die kommunale Satzungsbefugnis, für die § 7 Satz 4 GewAbfV den Rahmen absteckt, nur das "Wie" der Abfallüberlassung erfasst und demnach der kommunalrechtlich normierte Anschluss- und Benutzungszwang an die bundesrechtlich begründete Überlassungspflicht anknüpft. Dies findet seine ausdrückliche Stütze in § 3 Abs. 1 der angegriffenen Satzung, wonach der Anschluss- und Benutzungszwang "im Rahmen der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 bis 3 KrW-/AbfG" besteht. Es kann daher keine Rede davon sein, dass die in § 7 Satz 4 GewAbfV statuierte Behälternutzungspflicht von § 13 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG abweicht. Die Gewerbeabfallverordnung enthält vielmehr ausschließlich Vorgaben für die kommunalrechtlich zu regelnde Ausgestaltung der Abfallüberlassung.
Unbegründet ist schließlich auch die Rüge, der rechtsstaatlich vorgegebene Grundsatz der Verhältnismäßigkeit werde durch die Behälternutzungspflicht verletzt, weil das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit zum Zweck der Deregulierung und Entbürokratisierung die Abschaffung dieser Pflicht im Hinblick auf den hohen Verwaltungsaufwand und den fehlenden ökologischen Nutzen vorgeschlagen habe. Unabhängig davon, dass dieser Vorschlag keinen Eingang in den Referentenentwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Vorschlägen zu Bürokratieabbau und Deregulierung gefunden hat, gibt es weder nachvollziehbare Erkenntnisse dazu, dass die dargestellten Ziele der Behälternutzungspflicht nicht erreichbar sind, noch dazu, warum die Mindestnutzungspflicht eines Behälters außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen soll. Der Entbürokratisierungsvorschlag stützt sich ausschließlich darauf, dass das Problem der Scheinverwertung als nicht so gravierend beurteilt und auf die Möglichkeit hingewiesen wird, dass die Pflichtmülltonne zur Beseitigung von Verwertungsabfällen missbraucht werden kann. Solche wertenden Einschätzungen sind ohne entsprechendes Tatsachenmaterial von vornherein nicht geeignet, die Verhältnismäßigkeit der Regelung ernstlich in Frage zu stellen.
Ausgehend von den obigen Ausführungen zu § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG ist auch die Rüge der Antragstellerinnen verfehlt, die vom Verwaltungsgerichtshof anerkannte kommunale Satzungskompetenz zur Begründung eines Anschluss- und Benutzungszwangs für Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen sei unvereinbar mit Art. 72 Abs. 1 GG. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 7 C 27.98 - (Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 4) ausgeführt hat, begründen die Normen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes keine Sperrwirkung für landesrechtliche Regelungen, die in Anknüpfung an die jeweiligen örtlichen Verhältnisse Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und Weise der Überlassung regeln. Auf der anderen Seite greift aber auch § 7 Satz 4 GewAbfV nicht unzulässig in den der Kommune nach Art. 72 Abs. 2 GG vorbehaltenen Regelungsbereich des Anschluss- und Benutzungszwangs ein, weil er generelle Anforderungen stellt, die von den örtlichen Verhältnissen unabhängig sind.
Die Ausführungen der Antragstellerinnen zur verfassungswidrigen Doppelzuständigkeit zweier Gebietskörperschaften für den Vollzug des Benutzungszwangs begründen ebenfalls keinen Bundesrechtsverstoß. Abgesehen davon, dass schon nicht erkennbar ist, aufgrund welcher bundesrechtlichen Norm diese - zu einem vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragenen Konflikt zwischen Bundes- und Landeszuständigkeit entwickelte - These auf die Verhältnisse innerhalb eines Landes übertragbar sein soll, setzen die Antragstellerinnen auch an dieser Stelle zu Unrecht die bundesrechtliche Überlassungspflicht und deren Durchsetzung mit dem Vollzug von Pflichten aus der Abfallwirtschaftssatzung gleich. Zu Recht weist der Antragsgegner darauf hin, dass es sich um Pflichten auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen handelt, die von verschiedenen Rechtsträgern vollzogen werden.
Ebenso wenig bundesrechtswidrig ist die Auslegung des § 14 Abs. 7 AWS und des § 7 Satz 4 GewAbfV durch den Verwaltungsgerichtshof. Nach Auffassung der Antragstellerinnen überschreitet das dem Urteil zugrunde liegende Normverständnis den durch Wortlaut und Zweck bestimmten Sinn der Satzungsbestimmung; dadurch werde insbesondere im Hinblick auf den Ordnungswidrigkeitstatbestand die nach Art. 103 Abs. 2 GG gebotene Bestimmtheit der Norm nicht gewahrt. § 7 Satz 4 GewAbfV könne die verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen von vornherein nicht erfüllen, weil er keine Maßstäbe für die Bestimmung des Umfangs der Behälternutzungspflicht enthalte und § 14 Abs. 7 AWS zur Konkretisierung keine näheren Angaben mache.
Soweit die Einwände der Antragstellerinnen sich allein gegen die Auslegung des § 14 Abs. 7 AWS richten, ist zu beachten, dass Auslegungsregeln grundsätzlich nur dann revisibel sind, wenn die auszulegenden Normen ihrerseits revisibel sind. Das hat zur Folge, dass die Prüfung des Senats sich insoweit von vornherein auf die Einhaltung bundesverfassungsrechtlicher Anforderungen an die Auslegung verengt, die auch für landesrechtliche Normen gelten. Der demnach zur Prüfung verbleibende Einwand, die Auslegung des § 14 Abs. 7 AWS durch den Verwaltungsgerichtshof verletze im Hinblick auf die Voraussehbarkeit staatlichen Handelns das Rechtsstaatsgebot, ist nicht berechtigt. Zwar scheint der Wortlaut der Norm auf den ersten Blick wenig dafür herzugeben, die angeordnete Behälternutzungspflicht restriktiv im Sinne einer widerleglichen Vermutung auszulegen. Berücksichtigt man aber die in dieselbe Richtung gehende Auslegung der Ermächtigungsnorm des § 7 Satz 4 GewAbfV durch den Verwaltungsgerichtshof und vor allem die von ihm angeführte Tatsache, dass § 14 Abs. 7 AWS für die Behälternutzungspflicht ausdrücklich auf die ermächtigende Vorschrift der Verordnung verweist, sind jedenfalls die Grenzen rechtsstaatlich zulässiger Auslegung nicht überschritten; denn das Normverständnis des Verwaltungsgerichtshofs knüpft damit an einen Umstand an, der sich erkennbar aus der auszulegenden Norm selbst ergibt.
Weitere Voraussetzung für diese Beurteilung ist jedoch, dass die Auslegung des § 7 Satz 4 GewAbfV durch die Vorinstanz ihrerseits bundesrechtlichen Anforderungen genügt. Dies ist der Fall. Der Wortlaut der Norm allein ist allerdings für die Frage, wer Adressat der in ihr begründeten Pflicht sein soll, unergiebig; er verdeutlicht nicht hinreichend, ob sich die Benutzungspflicht auf Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen beschränkt, die nicht verwertet wurden, oder ob sie alle Erzeuger und Besitzer solcher Abfälle ohne Rücksicht auf deren Zweckbestimmung trifft. Die Systematik deutet eher auf ein engeres Normverständnis hin, weil Satz 1 des § 7 GewAbfV, an den Satz 4 inhaltlich anschließt, ebenso wie die Überschrift der Vorschrift ausschließlich von "gewerblichen Siedlungsabfällen, die nicht verwertet werden", spricht. Dieser Deutung stehen jedoch die Entstehungsgeschichte der Norm und ihr Sinn und Zweck entgegen. § 7 Satz 4 GewAbfV beruht erklärtermaßen auf den Erfahrungen der Vollzugspraxis, nach denen bei jedem Erzeuger und Besitzer, der die in der Gewerbeabfallverordnung geregelten Anforderungen an die Getrennthaltung bestimmter Abfälle einhält, zwangsläufig Abfälle anfallen, die nicht verwertet werden. Diese Abfallerzeuger und -besitzer werden daher zur Behälternutzung verpflichtet (BRDrucks a.a.O., S. 33). Es ist daher fraglos beabsichtigt, diesen Personenkreis insgesamt in die Pflicht zu nehmen. Dies entspricht dem Ziel der Vorschrift, eine hochwertige Verwertung sicherzustellen und Scheinverwertungen zu verhindern (BRDrucks a.a.O., S. 16 f.). Mit diesem, an der Absicht des Verordnungsgebers orientierten Normverständnis kann es aber nicht sein Bewenden haben. Beachtet werden muss, dass die Behälternutzungspflicht nach § 7 Satz 4 GewAbfV nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes stehen darf, zu deren Konkretisierung sie geschaffen worden ist. Da § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG eine Überlassungspflicht nur für Erzeuger und Besitzer von Abfällen zur Beseitigung kennt und auch europarechtlich der Vorrang der Verwertung vorgegeben ist (Art. 3 Abs. 1 Buchst. b EG-AbfRRL), darf es eine ausnahmslose Behälternutzungspflicht für Erzeuger und Besitzer von gewerblichen Siedlungsabfällen ohne Rücksicht auf deren Verwertung oder Beseitigung nicht geben. Das zwingt zu einer gesetzeskonformen Reduktion des Anwendungsbereichs des § 7 Satz 4 GewAbfV, die allerdings die anerkannten Grenzen der Auslegung einhalten muss. Insoweit hat der Verwaltungsgerichtshof den richtigen Weg eingeschlagen, wenn er im Anschluss an die Vollzugshinweise der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall zur Gewerbeabfallverordnung vom 26. März 2003 die der Vorschrift zugrunde liegende Vermutung, dass bei jedem Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle Abfälle zur Beseitigung anfallen, als widerleglich ansieht. Das bedeutet, dass dem Willen des Verordnungsgebers entsprechend alle Erzeuger und Besitzer gewerblicher Siedlungsabfälle Adressaten der Norm sind, sie jedoch im Einzelfall nachweisen können, dass bei ihnen keine Beseitigungsabfälle anfallen; in diesem Fall unterliegen sie keiner Behälternutzungspflicht.
Die zulässigen Grenzen der Auslegung werden durch ein solches Normverständnis nicht überschritten; denn immerhin knüpft § 7 Satz 4 GewAbfV an vorausgehende Bestimmungen an, die Beseitigungsabfälle zum Gegenstand haben, wobei § 7 Satz 1 GewAbfV ausdrücklich auf § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG Bezug nimmt. Damit wird hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die dort geregelte Überlassungspflicht konkretisiert, aber eben nicht erweitert werden soll. § 7 Satz 4 GewAbfV ist in diesem Sinne eine reine Vollzugsbestimmung, die lediglich sicherstellen soll, dass die Überlassungspflicht in der Praxis umfassend durchgesetzt wird. Dazu ist es jedoch nicht erforderlich, den Adressaten der Norm den Nachweis abzuschneiden, dass sie die Voraussetzungen für eine Behälternutzungspflicht nicht erfüllen. Eine solche widerlegliche Vermutung und die daran anschließende Beweislastregel stehen weder im Widerspruch zu höherrangigem Bundesrecht noch zu den Anforderungen des Europarechts; denn der Vorrang der Verwertung bleibt gewahrt, und die Vermutung knüpft zulässigerweise daran an, dass der Besitzer von Abfällen deren Verwertung belegen muss, wenn Anlass zu Zweifeln besteht (so zu Recht die Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses in der gleichfalls heute entschiedenen Sache BVerwG 7 C 25.03 , S. 11). Solche Zweifel sind aber bei Erzeugern und Besitzern gewerblicher Siedlungsabfälle, welche die Getrennthaltungspflichten der Gewerbeabfallverordnung beachten, begründet; insoweit ist die der Regelung zugrunde liegende Einschätzung des Verordnungsgebers ohne weiteres nachvollziehbar.
Dieses Normverständnis und die ihr folgende Auslegung des § 14 Abs. 7 AWS genügen auch den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit, und zwar auch im Hinblick auf den von den Antragstellerinnen herangezogenen Ordnungswidrigkeitstatbestand. Der Rechtsunterworfene, bei dem Abfälle zur Beseitigung anfallen, kann den Normen zweifellos entnehmen, dass er dafür einen Restmüllbehälter vorhalten und nutzen muss. Fällt bei ihm solcher Abfall nicht an, steht es ihm frei, dies nachzuweisen, damit ihm keine Pflichtverletzung angelastet werden kann. Soweit die Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang beanstanden, dass § 7 Satz 4 GewAbfV und § 14 Abs. 7 AWS den Umfang der Behälternutzungspflicht nicht hinreichend konkret festlegen, weist der Verwaltungsgerichtshof für den Senat bindend, aber auch ungeachtet dessen in der Sache zutreffend darauf hin, dass der Pflichtige nach der Satzung mindestens einen Behälter vorhalten muss, wobei er dessen Größe - ausgehend von der satzungsrechtlichen Mindestgröße - selbst bestimmt. Erst bei einem festgestellten Missverhältnis zwischen vorhandenem Behältervolumen und der Menge der üblicherweise auf dem Grundstück anfallenden Abfälle, das der Antragsgegner nachweisen muss, erhält dieser das Bestimmungsrecht zum vorzuhaltenden Behältervolumen. Angesichts der Ausgestaltung dieser Regelung ist die Rüge, für die Adressaten der Behälternutzungspflicht gebe es keine klaren Handlungsanweisungen, nicht nachvollziehbar.
Unbegründet ist schließlich auch die Rüge der Antragstellerinnen, die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu § 1 AWS, zum Anschluss- und Benutzungszwang nach § 3 Abs. 1 und 2 AWS sowie zu den daran anknüpfenden Satzungsbestimmungen verletzten Bundesrecht, weil der Bund diesen Sachbereich im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz abschließend geregelt habe. Dass der kommunalrechtliche Anschluss- und Benutzungszwang nicht der bundesabfallrechtlichen Überlassungspflicht gleichgesetzt werden kann, wurde bereits oben ausgeführt. Soweit die Abfallwirtschaftssatzung des Antragsgegners in den genannten Einzelbestimmungen Passagen enthält, die gleichlautend mit den im Bundesrecht geregelten Überlassungspflichten sind, muss den Antragstellerinnen eingeräumt werden, dass die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 102, 99 ) unabhängig davon eingreift, ob die landesrechtlichen Regelungen den bundesrechtlichen Regelungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen sachlich zu widersprechen. Das darf jedoch nicht dahin verstanden werden, dass jegliche Übernahme des Textes bundesrechtlicher Normen in landesrechtliche Ausführungsvorschriften von vornherein kompetenzwidrig ist; denn es liegt auf der Hand, dass solche Wiederholungen für die Lesbarkeit und Verständlichkeit der Ausführungsbestimmungen unvermeidbar sind. In diesem Sinne hat der Verwaltungsgerichtshof festgestellt, dass es sich bei den von den Antragstellerinnen beanstandeten Normwiederholungen nicht um selbständig geregelte Pflichten handele, sondern nur um deklaratorische nachrichtliche Übernahmen bundesgesetzlicher Vorgaben. An diese Auslegung des nicht revisiblen Rechts ist der Senat gebunden. Ausgehend davon gibt es keine mit dem Bundesrecht konkurrierenden kommunalrechtlichen Regelungen, die nach Art. 72 Abs. 1 GG nicht hätten erlassen werden dürfen. Das gilt auch, soweit die Antragstellerinnen geltend machen, die Wiedergabe des Bundesrechts in der Satzung verfälsche den Inhalt der bundesrechtlichen Normen. Auch in dieser Hinsicht ist die Auslegung bindend, die der Verwaltungsgerichtshof den landesrechtlichen Bestimmungen gibt und nach der der gerügte Widerspruch zu § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht besteht.
b) Begründet ist die Revision der Antragstellerinnen demgegenüber, soweit ihr Normenkontrollantrag die gebührenrechtlichen Bestimmungen der Satzung erfasst; denn der Verwaltungsgerichtshof hätte sich nicht mit der Nichtigerklärung einzelner Bestimmungen dieses Teils der Satzung begnügen dürfen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat neben der Gebührentatbestandsregelung des § 25 Abs. 1 Satz 1 AWS, die er für unvereinbar mit dem Kommunalabgabengesetz gehalten hat, auch die Bestimmungen zum Gebührenmaßstab und zum Gebührensatz für die Entsorgung von hausmüllähnlichen Siedlungsabfällen nach § 22 Abs. 4 bis 7 AWS für nichtig erklärt, weil diese ohne den Gebührentatbestand ein Regelungstorso seien. Weitere in derselben Weise mit § 25 Abs. 1 Satz 1 AWS zusammenhängende gebührenrechtliche Vorschriften hat er offenbar allein deswegen nicht für nichtig erklärt, weil er sich daran aufgrund seiner zu engen Auffassung von der Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren gehindert sah. Mit dem Gebührentatbestand als zentraler Vorschrift über die Entstehung der Gebühr steht und fällt aber eine Gebührensatzung selbst. Der Verwaltungsgerichtshof hätte daher zwar nicht die Abfallwirtschaftssatzung insgesamt, aber ihren gesamten gebührenrechtlichen Teil und damit ihren Abschnitt IV (§§ 20 ff.) sowie die Absätze 1 und 2 des § 8, die nach der den Senat bindenden Auslegung der Vorinstanz ausschließlich das gebührenbezogene Benutzungsverhältnis betreffen, für nichtig erklären müssen; denn die abfallrechtlichen und die gebührenrechtlichen Bestimmungen müssen nicht notwendigerweise in einer Satzung zusammengefasst werden.
Der zwischenzeitliche Neuerlass der für nichtig erklärten Bestimmungen hat an dieser Situation nichts geändert; denn diese Normreparatur war aufgrund der unzutreffenden Vorgaben des Verwaltungsgerichtshofs nur unzulänglich. Da der gesamte gebührenrechtliche Teil der Satzung nichtig war, hängen die neu erlassenen Gesetzesbestimmungen gleichsam "in der Luft". Demgemäß muss der gesamte gebührenrechtliche Teil der Satzung einschließlich § 8 Abs. 1 und 2 für nichtig erklärt werden.
Die Kostenentscheidung für das erstinstanzliche Verfahren beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die für das Revisionsverfahren auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO; denn die nunmehr zusätzlich für nichtig erklärten Normen waren ohnehin nicht vollzugsfähig.


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