BVerwG 7 VR 1.02 , Beschluss vom 19. Dezember 2002 | Bundesverwaltungsgericht

Beschluss

BVerwG 7 VR 1.02 OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 27.11.2002 - AZ: OVG 20 B 1926/02

In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Dezember 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
S a i l e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
K l e y und H e r b e r t
beschlossen:

Die Anträge der Antragstellerinnen werden abgelehnt. Von den Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Antragstellerinnen zu 2 bis 6, 8, 10, 11, 13, 14, 17, 20, 22, 24 und 25 jeweils 1,4 %, die Antragstellerinnen zu 1, 7, 9, 12, 15, 16 und 18 jeweils 3 %, die Antragstellerinnen zu 19 und 23 jeweils 12,5 % sowie die Antragstellerin zu 21 33 %. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20 Millionen € festgesetzt.

Gründe

I
Die Antragstellerinnen - 22 Brauereien, zwei Verpackungshersteller und ein Einzelhandelsunternehmen - begehren vorläufigen Rechtsschutz gegen das Wirksamwerden der Rücknahme- und Pfandpflichten für bestimmte Einweg-Getränkeverpackungen zum 1. Januar 2003.
Nach der Verpackungsverordnung sind Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen verpflichtet, gebrauchte Verpackungen zurückzunehmen und ordnungsgemäß zu verwerten (§ 6 Abs. 1 und 2 VerpackV). Diese Pflichten entfallen bei Verpackungen, für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem System beteiligt, das flächendeckend eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher gewährleistet (§ 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV) und deren ordnungsgemäße Verwertung sicherstellt (§ 6 Abs. 3 Satz 2 VerpackV). Die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde oder die von ihr bestimmte Behörde stellt auf Antrag des Systembetreibers fest, dass ein System nach § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV flächendeckend eingerichtet ist (§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV). Die zuständige Behörde kann ihre Entscheidung nach § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV widerrufen, sobald und soweit sie feststellt, dass die in § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV genannten Anforderungen nicht eingehalten werden (§ 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV).
Vertreiber von Getränken in Einweg-Verpackungen sind darüber hinaus verpflichtet, von ihrem jeweiligen Abnehmer ein Pfand zu erheben, das bei der Rücknahme der Verpackungen zu erstatten ist (§ 8 Abs. 1 VerpackV). Von ihren individuellen Pflichten sind sie freigestellt bei Einweg-Getränkeverpackungen, für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem kollektiven Abholsystem im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV beteiligt (§ 9 Abs. 1 Satz 1 VerpackV). Die Freistellung steht unter dem Vorbehalt, dass der Gesamtanteil der in Mehrwegverpackungen abgefüllten Getränke Bier, Mineralwasser, Erfrischungsgetränke mit Kohlensäure, Fruchtsäfte und Wein im Kalenderjahr bundesweit die Quote von 72 % nicht wiederholt unterschreitet (§ 9 Abs. 2 Satz 1 VerpackV). Die Mehrweganteile werden, wenn die Regelerhebung erstmals eine Unterschreitung ergeben hat, in einer an deren Bekanntmachung anschließenden Nacherhebungsfrist von zwölf Monaten erneut festgestellt. Das Ergebnis der Erhebungen hat die Bundesregierung jährlich bekanntzugeben (§ 9 Abs. 3 VerpackV). Ergibt auch die Nacherhebung ein Unterschreiten der Mehrwegquote, gilt die Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV ab dem ersten Tag des auf die Bekanntgabe folgenden sechsten Kalendermonats bundesweit für diejenigen Getränkesegmente als widerrufen, deren Mehrweganteil unter dem im Jahr 1991 festgestellten Anteil liegt (§ 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV).
Am 28. Januar 1999 gab das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit die Ergebnisse der Regelerhebung über die Mehrweganteile von Getränkeverpackungen für das Jahr 1997 bekannt (BAnz. S. 1081) und teilte mit, dass die Mehrwegquote von 72 % für den gesamten nach § 9 Abs. 2 Satz 1 VerpackV erheblichen Getränkebereich mit 71,35 % im Jahr 1997 erstmals unterschritten worden sei. Am 4. April 2000 gab das Bundesministerium die Ergebnisse der Regelerhebung für das Jahr 1998 bekannt (BAnz. S. 6009), wonach die Mehrwegquote 70,13 % betrug. Die Ergebnisse der darauf durchgeführten Nacherhebungen für die Zeiträume Februar 1999 bis Januar 2000 und Mai 2000 bis April 2001 wurden am 2. Juli 2002 (BAnz. S. 14689, 14690) bekannt gegeben. Hiernach belief sich die Mehrwegquote für den Nacherhebungszeitraum Februar 1999 bis Januar 2000 auf 68,29 % und für den Nacherhebungszeitraum Mai 2000 bis April 2001 auf 63,81 %; in den Getränkesegmenten Mineralwasser, Bier und kohlensäurehaltige Erfrischungsgetränke lagen die Mehrweganteile zuletzt jeweils erheblich unter denen des Referenzjahrs 1991. Den für sofort vollziehbar erklärten Bekanntmachungen über die Nacherhebungen war eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt, der zufolge gegen die Bekanntmachung Klage beim Verwaltungsgericht Berlin erhoben werden konnte.
Bereits im März 2002 haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klagen gegen den Antragsgegner zu 2 erhoben und beantragt, den durch das Unterschreiten der nach § 9 Abs. 2 VerpackV erheblichen Mehrweganteile ausgelösten Widerruf der Entscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufzuheben, hilfsweise festzustellen, dass sie - soweit jeweils betroffen - auch ab dem 1. Januar 2003 nicht verpflichtet sind, beim Vertrieb von Bier, Mineralwasser und kohlensäurehaltigen Erfrischungsgetränken in Einweg-Getränkeverpackungen, für die sie oder ein anderer Vertreiber oder Hersteller sich am Abholsystem der Firma Der Grüne Punkt Duales System Deutschland AG beteiligen, von ihren Abnehmern ein Pfand nach § 8 Abs. 1 VerpackV zu erheben und ihnen zu erstatten sowie die Verpackungen nach § 6 Abs. 1 und/oder Abs. 2 VerpackV zurückzunehmen.
Auf Antrag der Antragstellerinnen hat das Verwaltungsgericht Düsseldorf durch Beschlüsse vom 3. September 2002 im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes festgestellt, dass ihre Rücknahme- und Pfandpflichten in Nordrhein-Westfalen einstweilen nicht bestehen; den Antrag festzustellen, dass die Klagen der Antragstellerinnen gegen den Widerruf der Systementscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV aufschiebende Wirkung haben, hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. In der Hauptsache hat es durch Urteile vom 10. September 2002 (NVwZ 2002, 1269) dem Feststellungsantrag der Antragstellerinnen stattgegeben und die Klagen im Übrigen abgewiesen. Gegen diese Urteile haben der Antragsgegner zu 2 und die Beigeladene die zugelassene Sprungrevision sowie die Antragstellerinnen Anschlussrevision eingelegt; hierüber ist noch nicht entschieden.
Auf die Beschwerden des Antragsgegners zu 2 und der Beigeladenen hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Beschluss vom 27. November 2002 die Anträge der Antragstellerinnen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt und ihre Anschlussbeschwerden zurückgewiesen.
Die Antragstellerinnen haben am 6. Dezember 2002 beim Senat um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie beantragen, den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts zu ändern und die aufschiebende Wirkung ihrer Anfechtungsklagen gegen den Widerruf der Systementscheidung nach § 6 Abs. 3 VerpackV festzustellen, die Fortdauer der aufschiebenden Wirkung ihrer Klagen nach Ablauf der Frist des § 80 b Abs. 1 Satz 1 VwGO anzuordnen sowie hilfsweise anzuordnen, dass die in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bestimmte Frist erst mit dem Vorliegen eines rechtskräftigen Revisionsurteils im Hauptsacheverfahren beginnt.
Die Antragsgegner und die Beigeladene treten den Anträgen auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entgegen.
II
Die Anträge der Antragstellerinnen haben keinen Erfolg.
1. Ihre auf § 80 Abs. 7 VwGO gestützten Anträge, die aufschiebende Wirkung der Klagen gegen die Widerrufsfiktion gemäß § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV festzustellen oder die Fortdauer der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 b Abs. 2 VwGO anzuordnen, sind - von allem anderen abgesehen - schon deswegen unzulässig, weil sie auf der unzutreffenden Annahme beruhen, dass die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV von einem fingierten Verwaltungsakt ausgehe, der den für die Abfallwirtschaft zuständigen obersten Länderbehörden kraft Gesetzes den Widerruf ihrer Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV zuordne.
Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 5. Juli 2002 - BVerwG 7 AV 2.02 - (zur Veröffentlichung in Buchholz bestimmt) dargelegt, dass die Rechtsfigur des fingierten Verwaltungsakts am Regelungsgehalt des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV vorbeigeht. Die Bestimmung besagt, dass mit der Bekanntgabe der im Rahmen der Nacherhebung ermittelten Unterschreitung der Mehrwegquote die Rechtswirkungen der jeweils von den Länderministerien getroffenen Systemfeststellungen nach § 6 Abs. 3 VerpackV in derselben Weise entfallen sollen, wie dies bei einem Widerruf der Fall gewesen wäre. Die Widerrufsfiktion des § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV verweist damit im Wege des Kurzausdrucks auf die Gesamtheit der für den "fingierten Tatbestand" gültigen Rechtsregeln. Das bedeutet, dass Hersteller und Vertreiber von Einweg-Getränkeverpackungen nach Ablauf der in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV genannten Frist wieder mit den Rücknahme- und Pfandpflichten (§ 6 Abs. 1 und 2, § 8 i.V.m. § 9 Abs. 1 VerpackV) belastet sind. Diese normative Wirkung wird unmittelbar durch den Bekanntgabeakt ausgelöst. Irgendwelcher weiterer Regelungen durch die obersten Länderbehörden oder sonstiger Rechtsakte, um die Rücknahme- und Pfandpflichten aufleben zu lassen, bedarf es nicht. Mangels einer Einzelfallregelung des Antragsgegners zu 1 ist für eine Feststellung oder Anordnung der Fortdauer der aufschiebenden Wirkung der Klagen gemäß §§ 80, 80 b VwGO kein Raum. Die von den Antragstellerinnen angenommene Konstellation der Anfechtung eines belastenden Verwaltungsakts besteht im Hauptsacheverfahren nicht.
2. Ohne Erfolg bleibt auch der Hilfsantrag, in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 7 VwGO den eine einstweilige Anordnung ablehnenden Beschluss des Oberverwaltungsgerichts zu ändern und den Lauf der in § 9 Abs. 2 Satz 2 VerpackV bestimmten Frist bis zum Erlass eines rechtskräftigen Revisionsurteils im Hauptsacheverfahren einstweilen auszusetzen. Nach § 80 Abs. 7 VwGO kann ein Beteiligter die Änderung oder Aufhebung eines im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschlusses beantragen, wenn er veränderte oder im früheren Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachte Umstände vorträgt, aus denen sich zumindest die Möglichkeit einer Änderung der früheren Eilentscheidung ergibt. Diese Anforderungen erfüllt das Vorbringen der Antragstellerinnen nicht.
Die Antragstellerinnen leiten veränderte Umstände aus der in der Pressemitteilung des Antragsgegners zu 1 vom 28. November 2002 wiedergegebenen Stellungnahme der Umweltministerin zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ab; nach ihrer Ansicht habe die Umweltministerin Bußgeldverfahren angedroht und damit zu erkennen gegeben, dass zwischen den Antragstellerinnen und dem Antragsgegner zu 1 ein konkretes, auf die Aktualisierung der Rücknahme- und Pfandpflichten bezogenes Rechtsverhältnis bestehe. Dem kann der Senat nicht folgen. Die Umweltministerin hat der Pressemitteilung zufolge erklärt, "angesichts drohender Bußgeldverfahren gehe ich davon aus, dass die Verpflichteten, die dem dramatischen Rückgang von Mehrwegverpackungen jahrelang tatenlos zugesehen haben, ihrer Verantwortung für die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen gerecht werden und die notwendigen Maßnahmen zur Umsetzung der Pfandpflicht treffen". Eine Verfolgung von Verstößen gegen die Rücknahme- und Pfandpflichten der Verpackungsverordnung als Ordnungswidrigkeit ist nicht geeignet, zwischen den Antragstellerinnen und dem Antragsgegner zu 1 ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zu begründen, das sich mit der Gültigkeit der Pflichtenregelung verbindet. Die Pflichten der Antragstellerinnen ergeben sich nach Fristablauf unmittelbar aus der Verordnung. Infolgedessen besteht das entsprechende Rechtsverhältnis ausschließlich zu der Beigeladenen als dem Normgeber, der die Pflichtenregelung durch die Bekanntgabe ausgelöst hat und sie wieder aufheben könnte.
Soweit die Antragstellerinnen veränderte Umstände darin sehen, dass eine "Allianz pro Mehrweg" für den Fall von Verstößen gegen die Rücknahme- und Pfandpflichten wettbewerbsrechtliche Verfahren angekündigt habe, machen sie keine Änderung der Sach- oder Rechtslage geltend, die im Rahmen des vorliegenden Verfahrens rechtserheblich ist. Auch ihr Einwand, dass weite Teile der betroffenen Wirtschaftskreise zur rechtzeitigen Erfüllung der Rücknahme- und Pfandpflichten objektiv nicht in der Lage seien, gibt zu einer Änderung der Eilentscheidung keinen Anlass. Diese Situation hängt damit zusammen, dass einige Hersteller und Vertreiber die spätestens seit der Bekanntgabe der Unterschreitung der Mehrwegquote möglichen Vorbereitungen auf das absehbare In-Kraft-Treten der Pflichten nicht getroffen haben. Da der damit entstehende Zeitdruck voraussehbar war, begründet er keine veränderten Umstände. Die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes entbindet nicht von der Pflicht, bei dessen Versagung die Norm zu befolgen und die entsprechenden Vorkehrungen hierfür zu treffen. Zu einer Änderung der Eilentscheidung führt auch nicht das Vorbringen der Antragstellerinnen, dass die Beigeladene beabsichtige, ökologisch vorteilhafte Getränkeverpackungen wie Getränkekartons für Mineralwasser und PE-Schlauchbeutel für Milch von den Rücknahme- und Pfandpflichten freizustellen. Das öffentliche Interesse an einer Beachtung geltender Rücknahme- und Pfandpflichten auch durch die Antragstellerinnen wird nicht in Frage gestellt, wenn angesichts einer konkret zu erwartenden Verordnungsänderung für untergeordnete Randbereiche die Pfandpflicht teilweise ausgesetzt werden sollte.
Für eine Änderung oder Aufhebung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts sieht der Senat auch im Übrigen keinen Anlass. Der Senat teilt die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Zulässigkeit der in der Hauptsache erhobenen Klagen entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts Düsseldorf erheblichen Bedenken begegnet. Der Feststellungsantrag läuft der Sache nach darauf hinaus, die Ungültigkeit der in der Verordnung des Bundes geregelten Rücknahme- und Pfandpflichten festzustellen, die durch den anfechtbaren und von den Antragstellerinnen vor dem zuständigen Verwaltungsgericht Berlin auch angefochtenen Bekanntgabeakt der Bundesregierung ausgelöst worden sind. Angesichts der nachhaltigen Zweifel an der Zulässigkeit des gegen den Antragsgegner zu 2 gerichteten Antrags besteht im vorliegenden Verfahren kein hinreichender Grund, das In-Kraft-Treten der Verordnungsregelung im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes einstweilen hinauszuschieben. Ein solcher Grund besteht umso weniger, als nach dem Vorbringen der Antragsgegner die zuständigen Länderbehörden bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Hauptsache davon absehen werden, Verstöße gegen die Rücknahme- und Pfandpflichten durch Bußgeldbescheide zu ahnden.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO; dabei hat sich der Senat an den jeweiligen Interessen der Antragstellerinnen am Antragserfolg orientiert, die das Oberverwaltungsgericht durch Staffelung der Streitwerte zum Ausdruck gebracht hat. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 20 Abs. 3 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.


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