BVerwG 7 VR 1.08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
beschlossen:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragsteller gegen den Planfeststellungsbeschluss der Wasser- und Schifffahrtsdirektion West vom 28. April 2008 wird abgelehnt. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Antragsteller, eine ungeteilte Erbengemeinschaft, begehren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss der Wasser- und Schifffahrtsdirektion West vom 28. April 2008 für den Ausbau des Dortmund-Ems-Kanals von km 66,175 bis km 68,550 - Los 11 - und von km 68,550 bis km 70,350 - Los 12 - auf eine Mindestwasserspiegelbreite von 42 m (Querschnittserweiterung „Stadtstrecke Münster“). Sie sind Eigentümer landwirtschaftlich und kleingärtnerisch genutzter Grundstücke, die nördlich und südlich der Prozessionsweg-Brücke von Osten an den Kanal angrenzen (Los 12). Die dort befindliche landwirtschaftliche Hofstelle und die dazugehörigen Betriebsflächen sowie die Kleingartenanlage sind verpachtet. Durch die Ausweitung des Kanals nach Osten und insbesondere auch in Folge der Kurvenlage zwischen der Laerer-Landweg-Brücke im Süden und der Prozessionsweg-Brücke im Norden sowie wegen des gewählten Ausbauprofils werden aus den Grundstücken der Antragsteller Flächen von mehr als 10 000 qm dauerhaft und weitere ca. 10 000 qm vorübergehend in Anspruch genommen.
2 Die Antragsteller erhoben mit Schreiben vom 21. Dezember 2005 und 5. Juli 2006 gegen die ausgelegten Pläne Einwendungen: Es fehle an einer Planrechtfertigung. Die Trassenführung sei abwägungsfehlerhaft. Die Ausweitung des Kanals müsse weiter nach Westen erfolgen; der Ausbau dürfe nur in einem Flächen sparenden Rechteckprofil erfolgen. Der Betrieb der Hofstelle sei durch den Flächenverlust existentiell gefährdet.
3 Die Antragsgegnerin tritt dem vorläufigen Rechtsschutzantrag entgegen und verteidigt den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss. II
4 Der Antrag, gegen dessen Zulässigkeit keine durchgreifenden Bedenken bestehen, bleibt ohne Erfolg. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses überwiegt das Interesse der Antragsteller an der Beibehaltung des bisherigen Zustandes bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache.
5 Der Klage, für die das Bundesverwaltungsgericht erst- und letztinstanzlich zuständig ist (§ 14e Abs. 1 WaStrG i.V.m. § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO), kommt gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 14e Abs. 2 Satz 1 des Bundeswasserstraßengesetzes - WaStrG - i.d.F. des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl I, S. 2833) keine aufschiebende Wirkung zu, weil das planfestgestellte Vorhaben eine Bundeswasserstraße betrifft, die in der Anlage 2 zum Bundeswasserstraßengesetz unter der lfd. Nr. 3 mit der Bezeichnung „Dortmund-Ems-Kanal (Südstrecke)“ aufgeführt ist.
6 Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt sich, dass die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage auf der Grundlage der zur Begründung des Eilantrags vorgebrachten Gesichtspunkte voraussichtlich keinen Erfolg haben wird. Der Planfeststellungsbeschluss verstößt nicht gegen objektiv-rechtliche Vorschriften, deren Verletzung die bereits durch eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Vorhabens (§ 44 Abs. 1 Satz 1 WaStrG) in ihrem Eigentum betroffenen Antragsteller mit der Folge einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses oder der Notwendigkeit eines ergänzenden Verfahrens geltend machen können (Urteil vom 18. März 1983 - BVerwG 4 C 80.79 - BVerwGE 67, 74 = Buchholz 406.16 Eigentumsschutz Nr. 31). Es besteht daher kein Anlass, von der in § 14e Abs. 2 Satz 1 WaStrG enthaltenen Regel der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses abzugehen.
7 1. Der Eingriff in das Eigentum der Antragsteller ist nicht mangels Planrechtfertigung rechtswidrig. Eine Wasserstraßenplanung ist gerechtfertigt, wenn für das beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der vom Bundeswasserstraßengesetz verfolgten Ziele einschließlich sonstiger gesetzlicher Entscheidungen ein Bedürfnis besteht. Das ist nicht erst bei der Unausweichlichkeit des Vorhabens der Fall, sondern bereits dann, wenn es vernünftigerweise geboten ist (stRspr, vgl. Urteil vom 8. Juli 1998 - BVerwG 11 A 53.97 - BVerwGE 107, 142 = Buchholz 442.40 LuftVG Nr. 8). Der Ausbau der Bundeswasserstraßen ist eine durch Gesetz dem Bund zugewiesene Aufgabe, § 12 Abs. 1 WaStrG. Mit dem Ausbau des Dortmund-Ems-Kanals entspricht die Antragsgegnerin den Vorgaben des § 1 Abs. 1 des Binnenschifffahrtsaufgabengesetzes, nämlich den Binnenschiffverkehr als im allgemeinen deutschen Interesse liegend zu fördern und Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs abzuwehren. Zu Unrecht wenden die Antragsteller ein, dass die Planfeststellungsbehörde die Erforderlichkeit des Ausbauvorhabens maßgeblich aus der Aufnahme des Dortmund-Ems-Kanals in die Anlage 2 zu § 14e Abs. 1 WaStrG herleitet. Der Planfeststellungsbeschluss verbindet hiermit keine gesetzliche Bedarfsfeststellung, wie sie mit den in die Bedarfspläne nach dem Bundesschienenwegeausbaugesetz (§ 1 Abs. 1 BSWAG i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. Oktober 2006, BGBl I S. 2407) und dem Fernstraßenausbaugesetz (§ 1 Abs. 2 FStrAbG i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. Januar 2005, BGBl I S. 201) aufgenommenen Vorhaben einhergeht. Die Behörde misst der Aufnahme des Vorhabens in die Anlage 2 zu § 14e Abs. 1 WaStrG lediglich indizielle Bedeutung zu und sieht sich daher einer Einzelfallprüfung der Planrechtfertigung nicht enthoben, wie es bei einer gesetzlichen und damit auch für das gerichtliche Verfahren verbindlichen Bedarfsfeststellung der Fall wäre (stRspr, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 3.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131; Urteil vom 19. März 2003 - BVerwG 9 A 33.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 173). Dass das Vorhaben vernünftiger Weise geboten ist, ist im angefochtenen Planfeststellungsbeschluss nachvollziehbar dargelegt worden. Der Ausbau der DEK-Südstrecke dient der Lückenschließung. Sie verbindet den bereits ausgebauten Wesel-Datteln-Kanal im Süden mit dem ebenfalls im Wesentlichen bereits ausgebauten Mittellandkanal im Norden und dient damit der Schaffung einer leistungsfähigen Wasserstraßenverbindung vom Rhein im Westen bis zur Oder im Osten. Wegen dieser Verbindungsfunktion zu den Industriegebieten in Mittel- und Ostdeutschland aber auch zu den deutschen Seehäfen war der Ausbau der DEK-Südstrecke mit vordringlichem Bedarf bereits im Bundesverkehrswegeplan 1992 enthalten und ist im Bundesverkehrswegeplan 2003 fortgeschrieben worden. Dieser Ausbau erfolgt mit dem weiteren Ziel, eine Nutzung des Kanalnetzes mit Großmotorschiffen und Schubverbänden zu ermöglichen. Dabei liegt auf der Hand, dass mit der Einführung größerer Schiffseinheiten unzulängliche Kanalquerschnitte der wirtschaftlich sinnvollen Nutzung eines Kanals entgegenstehen (Beschluss vom 13. März 1995 - BVerwG 11 VR 4.95 - Buchholz 445.5 § 44 WaStrG Nr. 1). Die Planfeststellung stellt insoweit ausreichend auf die dem Bundesverkehrswegeplan 2003 zu Grunde liegenden prognostischen Erhebungen (Integrationsszenario 2015) über die verkehrliche Zunahme des Anteils von Großmotorschiffen und Schubverbänden mit über 1 500 t Tragfähigkeit um 575 % ab (Erläuterungsbericht Seite 7). Bei diesem Befund waren weitergehende Untersuchungen, ob und in welchem Umfang sich nachteilige Auswirkungen auf den Binnenschifffahrtsverkehr bei einer Beibehaltung des „Nadelöhr“ Stadtstrecke Münster ergeben würden, nicht geboten. Zudem handelt es sich hierbei in erster Linie um eine Frage der Abwägung, nicht aber der Planrechtfertigung (Beschluss vom 13. März 1995 - BVerwG 11 VR 2.95 - Buchholz 445.5 § 14 WaStrG Nr. 3).
8 2. Der Planfeststellungsbeschluss lässt auch keine durchgreifenden Abwägungsmängel erkennen. Dabei verweisen die Antragsteller zu Recht darauf, dass dem Eigentum in der (fachplanerischen) Abwägung mit anderen öffentlichen und privaten Belangen ein besonderes Gewicht zukommt. Sie können insbesondere die gerichtliche Prüfung einfordern, ob ihre Belange mit dem ihnen zustehenden Gewicht in die planerische Abwägung eingestellt und mit den für das Ausbauvorhaben streitenden öffentlichen und privaten Belangen in einen Ausgleich gebracht worden sind, der zur objektiven Gewichtigkeit ihrer Belange nicht außer Verhältnis steht (stRspr, Urteil vom 11. Juli 2001 - BVerwG 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364 = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 19; Beschluss vom 20. Dezember 1988 - BVerwG 7 NB 2.88 - BVerwGE 81, 128 = Buchholz 451.22 AbfG Nr. 29). Abwägungsmängel sind aber nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 14e Abs. 6 Satz 1 WaStrG). Das ist nicht der Fall.
9 2.1 Die von den Antragstellern gewünschte Verschiebung des Ausbauvorhabens nördlich und südlich der Pleistermühlenweg-Brücke, somit gegenüberliegend ihren Grundstücken nach Westen unter Inanspruchnahme dort gelegener Grundflächen der Stadt Münster kommt aus mehreren Gründen nicht in Frage; der Planfeststellungsbeschluss hat sich hiermit in der Abwägung ausführlich und ohne erkennbare Mängel befasst. So müsste bei einer Trassenverschiebung des Kanals nach Westen unter Vermeidung von Eingriffen in das Eigentum der Antragsteller wegen der engen Kurvenausbildung des Kanals bereits im Norden, im Vorhafen der Schleuse Münster, mit der Trassenverlagerung begonnen werden. Nach Süden hin käme es dann zur Beeinträchtigung gewachsener baulicher Strukturen; zur Alt- und Innenstadt von Münster hin gelegene Flächen würden durch die Kanalausweitung in Anspruch genommen. Der Planfeststellungsbeschluss verweist auf die dort drohenden Eingriffe in die Wohnbebauung, in das Klosterwäldchen, in das Pumpwerk mit dem Regenrückhaltebecken, in die Westrampe des Prozessionswegs und der Pleistermühlenweg-Brücke (mit erheblichen Anbindungsproblemen an das innerstädtische Verkehrsnetz nach Westen wegen der Höhenlage der Rampe) sowie in den Baumbestand der Lindenallee. Demgegenüber kommt es mit der planfestgestellten Trassenführung durch die Ausweitung des Kanals nach Osten zu Eingriffen in die landwirtschaftlich genutzten Flächen der Antragsteller und in ähnlichem Ausmaß zur Inanspruchnahme von Grundflächen, die im Eigentum des Vorhabensträgers stehen. Dies alles zeigt, dass in der vorgenommenen Abwägung die Eigentumsbetroffenheit der Antragsteller erkannt und zutreffend gewichtet worden ist, deren Belange aber zur Vermeidung von weitreichenden Eingriffen in höherwertig genutzte Grundstücke an der Westseite des Kanals zurücktreten mussten. Von einer nicht vertretbaren und somit offensichtlich mangelhaften Abwägung im Sinne von § 14e Abs. 6 Satz 1 WaStrG kann insoweit keine Rede sein.
10 2.2 Dass es bei einem durchgehenden Ausbau des Loses 12 der Stadtstrecke Münster im Rechteckprofil zu einer deutlich verringerten Inanspruchnahme von Flächen aus den Grundstücken der Antragsteller kommen würde, zieht auch die Antragsgegnerin nicht in Zweifel. Sie hat die mit den jeweiligen Ausbauprofilen verbundenen Vor- und Nachteile offenkundig erkannt (vgl. S. 67 ff. und S. 192 ff. des Planfeststellungsbeschlusses). So sind die anschließenden Streckenteile im Süden und Norden im Rechteckprofil ausgebaut, während es dazwischen - insbesondere an der Ostseite und vor den Grundstücken der Antragsteller - auch zur Kombination eines Rechteckprofils mit einem Trapezprofil oder zur Ausbildung eines reinen Trapezprofils kommt. Offensichtliche Abwägungsmängel sind nicht erkennbar. Deshalb kann dahinstehen, ob die Antragsteller insoweit fristgerecht Einwendungen erhoben haben (§ 14a Nr. 7 WaStrG).
11 Die Planfeststellungsbehörde hat Alternativlösungen zur Profilgestaltung des Ausbauvorhabens in Los 12 mit der diesen zukommenden Bedeutung in einer vergleichenden Prüfung abgewogen. Dabei überwiegen die für den Ausbau des Kanals im Trapezprofil vor den Grundstücken der Antragsteller streitenden öffentlichen Interessen die privaten Interessen an einer Verhinderung dieser Variante. In der Umweltverträglichkeitsuntersuchung sind die Vor- und Nachteile zweier Varianten - nämlich der planfestgestellten Variante 1 und einer Variante 2 mit einem beidseitigen Rechteckprofil auf dem gesamten Streckenabschnitt - untersucht worden (UVU-Erläuterungsbericht S. 77 f.). Dabei zeigen sich in Bezug auf das Schutzgut Wasser und hinsichtlich städtebaulicher Belange sowie der landschaftlichen Einbindung der Uferabschnitte deutliche Vorteile für die Variante 1, während die Variante 2 vorzuziehen wäre in Bezug auf die Schutzgüter Boden, Luft/Klima sowie Arten und Lebensgemeinschaften insbesondere in Folge der um mehr als 21 000 qm geringeren Flächeninanspruchnahme (UVU-Erläuterungsbericht S. 93 f.). Wenn der Planfeststellungsbeschluss in einer umfangreichen Abwägung (S. 67 ff.) letztendlich aus städtebaulichen Gründen (zur Sicherung des Grünzugs „Prozessionsweg“ unter Vermeidung der Barrierewirkung von Spundwänden), aus Gründen der Stadtökologie und der Naherholung (der planfestgestellte Abschnitt ist Teil des Naherholungsgebiets Dortmund-Ems-Kanal) sich (entsprechend den Richtlinien für Regelquerschnitte von Schifffahrtskanälen) für das Trapezprofil der Variante 1 entscheidet, wird damit rechtsfehlerfrei öffentlichen Belangen Vorrang eingeräumt, denen gegenüber andere öffentliche Belange, aber auch private Belange der Antragsteller zurückzutreten haben. Das Abwägungsgebot wird jedenfalls nicht verletzt, wenn bei der Kollision verschiedener Belange die Behörde sich für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung eines anderen entscheidet. In der Abwägung berücksichtigt werden durfte auch der weitere Belang der Verkehrssicherheit für die Berufs- und Sportschifffahrt; bei der erheblichen Nutzung des Kanals auf der Stadtstrecke Münster für Freizeitzwecke erlaubt das Trapezprofil im Falle des Begegnungsverkehrs mit Fahrzeugen der Berufsschifffahrt ein gefahrloses Ausweichen von Sportbooten und muskelbetriebenen Fahrzeugen in den Flachwasserbereich der Böschungsufer.
12 2.3 Auch die betrieblichen Beschränkungen der verpachteten Hofstelle durch den Verlust landwirtschaftlicher Nutzflächen von annähernd 10 500 qm hat der Planfeststellungsbeschluss ausreichend bedacht. Insbesondere spricht angesichts der Einlassung des Pächters im Einwendungsverfahren nichts dafür, dass dieser Flächenverlust die weitere Rentabilität des Betriebs der landwirtschaftlichen Hofstelle ernstlich gefährden könnte; er dürfte auch nicht hinderlich sein für eventuell gebotene Betriebserweiterungen (Ausweitung der Schweinemast). Nachteilige Auswirkungen könnten durch das vom Vorhabenträger in unmittelbarer Nähe bereitgehaltene Ersatzland ausgeglichen werden; diese Möglichkeit einer Schadensbegrenzung konnte in der Planfeststellung bereits berücksichtigt werden (Urteil vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 13.99 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 16). Zu Recht verweist der Planfeststellungsbeschluss darauf, dass bei im Eigentum der Antragsteller stehenden Grundstücksflächen von 32,75 ha und bei einer (vom landwirtschaftlichen Anwesen aus) bewirtschafteten Gesamtpachtfläche von ca. 53 ha der Anteil planbetroffener Flächen von weit unter 5% in einem Bereich liegt, der einem gesunden Betrieb zugemutet und durch betriebliche Umstellungen auch ausgeglichen werden kann (stRspr, vgl. etwa BayVGH, Urteil vom 19. Juni 2002 - 8 A 01.40008 - NuR 2003, 425; VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 2006 - 8 S 967/05 - UPR 2007, 457 m.w.N.).
13 3. Ob die Abwägungsentscheidung auch hinsichtlich der Belange des Naturschutzes zutreffend ist, kann dahinstehen. Die Antragsteller sind insoweit präkludiert (§ 14a Nr. 7 WaStrG). Dem Einwendungsschreiben vom 21. Dezember 2005 ist die Forderung der Antragsteller nach einer Verschwenkung der Linienführung der Ausbaumaßnahme nach Westen sowie wegen der gerügten übermäßigen Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Betriebsflächen mittelbar möglicherweise auch der Wunsch nach einem weniger flächenintensiven Ausbauprofil zu entnehmen - wenngleich letztere Frage ausdrücklich erst verspätet mit Schreiben vom 5. Juli 2006 problematisiert wird. Es fehlen aber substantiierte Einwendungen (vgl. hierzu Beschluss vom 12. Februar 1996 - BVerwG 4 A 38.95 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 109) in Bezug auf die Belange des Naturschutzes. Auf die Ausschlusswirkung sind die Antragsteller in der Bekanntmachung der Pläne vom 31. Oktober 2005 ausreichend hingewiesen worden (§ 14a WaStrG i.V.m. § 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG).
14 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 159 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG, wobei im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vom halben Betrag der Wertminderung der in Anspruch genommenen Grundstücke auszugehen ist (Nr. 1.5 i.V.m. Nr. 34.2, Nr. 2.2.1 des Streitwertkatalogs vom 7./8. Juli 2004).
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