BVerwG 8 B 36.14 VG Halle - 30.11.2011 - AZ: VG 3 A 345/10 HAL OVG Magdeburg - 19.02.2014 - AZ: OVG 3 L 20/12
In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. Februar 2015
durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. Christ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack
beschlossen:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt. Gründe I
1 Die Klägerin, eine Gesellschaft nach englischem Recht mit Sitz in L., vermittelt auf der Grundlage einer Genehmigung der britischen Gambling Commission vom 6. August 2010 Glücksspiele der Gesellschaft "M.". Dabei handelt es sich um Wetten von Spielteilnehmern auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77", "Super 6", "Glücksspirale", "Keno" und "Plus 5", der von ihr und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie "Euromilliones", der von der spanischen Staatslotterie veranstalteten "Loteria de Navidad" und der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie "Eurojackpot". Ferner vermittelt die Klägerin die Teilnahme an von "M." veranstalteten virtuellen "Rubbellos-Spielen".
2 Der Klägerin wurde mit Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 untersagt, im Land Sachsen-Anhalt über die von ihr betriebene Internetseite ... die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen, insbesondere als gewerblicher Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften, zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern und auf der Internetseite ... für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen. Für den Fall, dass sie die angeordneten Maßnahmen nicht binnen vier Wochen ab Zustellung des Bescheides umsetze, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 € angedroht. Der von dem Beklagten per Post (Einschreiben gegen Rückschein) an die L. Adresse der Klägerin versandte Bescheid ging dieser am 13. August 2010 zu (vgl. "Received"-Stempelaufdruck auf der von der Klägerin vorgelegten Kopie des Bescheides, GA Band III Bl. 3).
3 Das Verwaltungsgericht Halle hat auf die dagegen erhobene Klage den Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 mit Urteil vom 30. November 2011 mit der Begründung aufgehoben, die dem Bescheid zugrunde liegenden Rechtsvorschriften (§ 4 Abs. 1 GlüStV und § 13 GlüG LSA) verstießen gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union und seien daher nicht anzuwenden. Daher verbleibe mangels anderer Rechtsgrundlagen "der Befund einer genehmigungsfreien Situation, die das Land Sachsen-Anhalt bis heute nicht beseitigt" habe. Im Hinblick auf die Klägerin stehe dies bereits rechtskräftig fest; insoweit sei auf das von ihr erstrittene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 im Verfahren VG 3 A 156/09 HAL zu verweisen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 19. Februar 2014 das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle abgeändert, die Klage abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Beschwerde der Klägerin. II
4 Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie alle Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO geltend macht, hat keinen Erfolg.
5 1. Die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO sowie einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach § 108 Abs. 2 VwGO sind jedenfalls unbegründet.
6 a) Soweit die Klägerin mit ihrer Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe die Akten des mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 abgeschlossenen Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht beigezogen und ihr keine Gelegenheit gegeben, hierzu Ergänzendes vorzutragen, ist eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht ersichtlich.
7 Die Klägerin zieht nicht in Zweifel, dass das vorbezeichnete rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - dem Berufungsgericht vollständig vorgelegen hat. Damit war das Oberverwaltungsgericht in die Lage versetzt, Gegenstand und Reichweite der Rechtskraftwirkung des Urteils ohne Beiziehung der Gerichtsakten und weiterer Beiakten zu prüfen und zu beurteilen.
8 Rechtskräftige Urteile binden nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteile vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 und vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75 Rn. 20 m.w.N.; Beschluss vom 14. November 2007 - 8 B 81.07 - ZOV 2008, 53; jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz ("Tenor") des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 ; BGH, Großer Senat für Zivilsachen, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 ; Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - NJW 1983, 2032 = juris Rn. 13), also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. § 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 ; BGH, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 ; Urteile vom 17. März 1964 - Ia ZR 193/63 - BGHZ 42, 340 , vom 25. September 1972 - VIII ZR 81/71 - NJW 1972, 2268 und vom 3. Oktober 1980 - V ZR 125/79 - NJW 1981, 1045). Für die Feststellung der Rechtskraftwirkungen eines Urteils reicht damit im Regelfall die Kenntnis der Entscheidungsformel sowie des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe aus. Allenfalls dann, wenn ein rechtskräftiges Urteil ohne oder mit abgekürzter Begründung ergangen ist, kann der Rückgriff auf die Prozessakte notwendig werden (vgl. dazu u.a. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 21).
9 Danach war hier eine Beiziehung der von der Klägerin bezeichneten Gerichtsakten und/oder Beiakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht erforderlich. Aus dem Tenor des in Rede stehenden Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - ergab sich eindeutig die rechtskräftige Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin "für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis bedarf". Aus dem Tatbestand des Urteils war ersichtlich, für welche Lotterien welcher Lotteriegesellschaften die Klägerin eine Vermittlungserlaubnis beantragt hatte. Diese waren nicht identisch mit den vorliegend streitgegenständlichen Lotterien und der hier in Rede stehenden Lotteriegesellschaft. Das Berufungsgericht hat im hier angegriffenen Urteil entgegen der Auffassung der Klägerin und in Abweichung von dem vorinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts dem rechtskräftigen Urteil vom 11. November 2010 nichts dafür entnehmen können, dass dieses über den klaren Wortlaut des Tenors und über den Klageantrag hinaus festgestellt haben könnte, dass die Vermittlung von erlaubten oder unerlaubten Lotterien jeglicher Art und durch jegliche Lotteriegesellschaft im In- oder Ausland in Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei zulässig wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei keinen Anlass gesehen, die Gerichtsakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL beizuziehen, um aufzuklären, was Inhalt des rechtskräftigen Urteils ist. Ein Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht des Berufungsgerichts ist damit nicht ersichtlich.
10 b) Auch den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht nicht verletzt.
11 Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf das Gericht seine Entscheidung nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse stützen, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Den Prozessbeteiligten wird die Gelegenheit, sich zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu äußern, dann prozessordnungswidrig vorenthalten, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und so dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 ; Kammerbeschluss vom 2. Januar 1995 - 1 BvR 320/94 - NJW 1996, 45; BVerwG, Urteile vom 10. April 1991 - 8 C 106.89 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 235 und vom 24. September 1992 - 3 C 88.88 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 61; Beschluss vom 12. März 2009 - 3 B 2.09 - juris). Das war hier jedoch nicht der Fall.
12 Die anwaltlich vertretene Klägerin hatte hinreichende Gelegenheit, sich schriftsätzlich sowie jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 19. Februar 2014 zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äußern. Dies betrifft auch die Möglichkeit, zu der mit der ab 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages neu eingeführten Vorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV (Glücksspielstaatsvertrag) sowie zu der Frage Stellung zu nehmen, "ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zur Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht". Dabei war der Klägerin und ihrem Prozessbevollmächtigten bekannt, dass der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich davon ausging, die von der Klägerin ausgeübte Tätigkeit der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele sei nicht erlaubnisfähig. Wenn die Klägerin der Meinung war, nach dem neuen § 4 Abs. 5 GlüStV sei dies nunmehr anders zu beurteilen, stand es ihr und ihrem Prozessbevollmächtigten frei, dies spätestens in der mündlichen Verhandlung substantiiert darzulegen. Dass das Berufungsgericht die Frage der Erlaubnisfähigkeit im Hinblick auf § 4 Abs. 5 GlüStV prüfen würde, konnte und durfte jedenfalls für einen hinreichend sachkundigen Prozessbevollmächtigten in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung keine Überraschung sein.
13 Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin nach den gerichtlichen Feststellungen im Land Sachsen-Anhalt und in anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland nicht über eine Erlaubnis für die Vermittlung der von ihr vertriebenen Glücksspiele verfügt und dass das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht verpflichtet, eine formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war und ist die Untersagung notwendig, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und so zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - NVwZ-RR 2014, 94 = juris m.w.N.). Aus den Urteilen des Senats vom 24. November 2010 (8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 ), vom 1. Juni 2011 (8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55) und vom 11. Juli 2011 (8 C 11.10 - juris Rn. 53) ergibt sich, wie der Senat mehrfach dargelegt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris Rn. 55 und vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 52), nichts anderes.
14 Auch die Einbeziehung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Klägerin in die gerichtliche Prüfung durch das Berufungsgericht hat dem Rechtsstreit keine Wendung gegeben, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte. Die Klägerin selbst hatte diese AGB mit ihrem Schriftsatz vom 7. März 2011 in das Verfahren eingeführt und sich mit diesen darin (ebd., Seite 12) auseinandergesetzt. Zudem stellt auch die Klägerin nicht in Abrede, dass die diesbezüglichen Fragen der Erlaubnisfähigkeit der in Rede stehenden Tätigkeit in der mündlichen Verhandlung erörtert worden sind. Im Übrigen geht die Gehörsrüge an der maßgeblichen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts vorbei, wonach entgegen § 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV auf der Website keine Vorkehrungen getroffen wurden, um die Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und den zulässigen Höchsteinsatz je Spieler zu gewährleisten. Die Richtigkeit dieser Feststellung greift die Beschwerde nicht an.
15 2. Keinen Erfolg hat auch die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).
16 Die (Rechts-)Behauptung der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht sei im angegriffenen Urteil von dem vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - aufgestellten Rechtssatz abgewichen, dass "eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung (des Gesetzes) wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", trifft nicht zu. Der in der Beschwerdebegründung als davon abweichend angeführte Rechtssatz, "dass eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung auch dann inhaltlich hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", findet sich im angegriffenen Urteil weder ausdrücklich noch sinngemäß. In der Beschwerdebegründung wird insoweit auch keine genaue Fundstelle im Urteil des Oberverwaltungsgerichts angegeben. An keiner Stelle hat dieses den von der Klägerin in der Beschwerdebegründung angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Zweifel gezogen.
17 Soweit die Klägerin zum Ausdruck bringen wollte, das Oberverwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil den angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts fehlerhaft angewandt oder nicht hinreichend beachtet, reicht dies nicht aus, um eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu begründen. Denn das Aufzeigen einer - tatsächlich oder vermeintlich - fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in der Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Anforderungen einer Divergenzrüge nicht (stRspr, vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2011 - 8 B 15.11 - ZOV 2011, 226). Davon abgesehen, ist für eine fehlerhafte Anwendung auch nichts ersichtlich (vgl. UA S. 15 Abs. 3).
18 3. Auch die von der Klägerin erhobenen Grundsatzrügen haben keinen Erfolg.
19 Mit keiner der von ihr in der Beschwerdebegründung innerhalb der Begründungsfrist (5. Mai 2014) aufgeworfenen Fragen wird eine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts bezeichnet, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme (vgl. zu diesen Kriterien u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 17. Oktober 2012 - 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208).
20 a) Die Fragen,
"Liegt der Ort, an dem im Sinne von § 3 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielen (Wetten) eröffnet wird, dort, wo das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll (so UA S. 11)?,
Genügt es dabei - wie das Berufungsgericht meint (UA S. 11) -, dass ein Veranstalter - oder hier Vermittler - die Möglichkeit der Teilnahme aus Deutschland heraus auf einer Internetseite eröffnet?"
sind in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig.
21 Unmittelbar aus § 3 Abs. 4 GlüStV ergibt sich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Es ist höchstrichterlich bereits geklärt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet (BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 - NJW 2002, 2175). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet oder vermittelt, wo der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann (BGH, Urteil vom 1. April 2004 - I ZR 317/01 - NJW 2004, 2158; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 - GewArch 2004, 339 und OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - ZfWG 2006, 323 = juris Rn. 18). Dementsprechend ist der Senat ohne Weiteres von der Geltung des Internetverbots für Wettanbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Union ausgegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 Rn. 31). Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland heraus (zweite Teilfrage) reicht dagegen nicht aus.
22 b) In dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig sind auch die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen,
"Gilt unabhängig vom deutschen Lotteriemonopol und unabhängig von den unionsrechtlichen Anforderungen der Diskriminierungsfreiheit und der Kohärenz der deutschen Online-Glücksspiel-Regulierung nach dem GlüStV ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Spielinteressenten aus einem deutschen Bundesland zu einem im Ausland lizenzierten Zweitlotterie-Veranstalter im Sinne einer allgemeinen Zuverlässigkeitsprüfung?,
Oder führt der Umstand, dass Vermittlungserlaubnisse für Online-Lotterien nach dem GlüStV von vornherein nur zu deutschen staatlichen Lotterien erteilt werden können, aber nicht zu vergleichbaren, nicht einmal zu strukturgleichen, im EU-Ausland zugelassenen Zweitlotterien, aus unionsrechtlichen Gründen zur vollständigen Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts?".
23 In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß u.a. - Rn. 79 und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - Rn. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 m.w.N.). Ferner ist geklärt, dass der in dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt (vgl. u.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 73, 77 ff. m.w.N.). Solange das Sportwettenmonopol der bisherigen Monopolträger in Deutschland bestand, diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie jedenfalls bis zu der mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - C-64/08 [ECLI:EU:C:2010:506], Engelmann - Rn. 54 f., vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], SIA Garkalns - Rn. 42 ff. sowie vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 [ECLI:EU:C:2012:582], Stanleybet Int. Ltd. u.a. - Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.). Nichts anderes gilt mit Blick auf das staatliche Lotteriemonopol für den Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien. Bei den Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Mit der Beschwerde wird nicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich mit den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Änderungen des Glücksspielstaatsvertrages hinsichtlich des Erlaubnisvorbehalts für Vermittler insoweit Wesentliches geändert hätte, so dass nunmehr der geltend gemachte revisionsgerichtliche Klärungsbedarf besteht.
24 c) Gleiches gilt im Ergebnis auch hinsichtlich der mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage,
"Ist eine Regelung wie § 4 Abs. 1 GlüStV, die ein gewerbliches Online-Vermittlungsangebot von der Erlaubnis der zuständigen Behörde abhängig macht, (auch im unionsrechtlich nicht harmonisierten Bereich) unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter bei der Prüfung der (modifizierten, monopolunabhängigen) Erlaubnisvoraussetzungen nach deutschem Recht zu berücksichtigen ist?".
25 Auch diese Frage lässt sich anhand der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung des angestrebten Revisionsverfahrens bedürfte. Ein weitergehender - entscheidungserheblicher - Klärungsbedarf ist in der Beschwerdebegründung innerhalb der gesetzlichen Frist nicht aufgezeigt worden.
26 Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 24 m.w.N.). Danach ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Stoß u.a. - Rn. 113 und vom 12. September 2013 - C-660/11 und C-8/12, [ECLI:EU:C:2013:550] - Rn. 41). Allein der Umstand, dass ein EU-Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International Ltd. - Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung sowie Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 25). Da eine allgemeine gegenseitige Pflicht der EU-Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erlaubnissen, die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erteilt wurden, nicht besteht, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten in jedem Fall die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung überlassen.
27 Abgesehen davon geht die angeführte Rechtsfrage von der Voraussetzung aus, dass "eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter" besteht. Dies hat aber weder der Beklagte noch das Berufungsgericht im vorliegenden Fall festgestellt. Dazu hat schon deshalb keine Veranlassung bestanden, weil die Klägerin zwar über eine Genehmigung der britischen Gambling Commission für die Vermittlung von Glücksspielen der Gesellschaft "M." verfügt, sich aber bisher um keine Erlaubnis für die von der Untersagungsverfügung erfassten Tätigkeiten bei der Beklagten bemüht hat. Damit bestand und besteht schon deshalb weder für den Beklagten noch für das Gericht eine Notwendigkeit, verschiedene Schutzniveaus zueinander ins Verhältnis zu setzen.
28 d) Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage,
"Genügt das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung oder bedeutet die Beschränkung der Möglichkeit, in Deutschland gewerbliche Online-Lotterievermittlung zu betreiben, auf deutsche staatliche Lotterien im Sinne des EU-Rechts eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler?"
ist bereits nicht entscheidungserheblich.
29 Gleiches gilt auch für die weiteren von der Klägerin mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen,
"Stellt es eine diskriminierende Behandlung von EU-ausländischen Glücksspielangeboten dar - mit der Folge, dass ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nur unter den strengeren Voraussetzungen aus Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 62 AEUV zulässig ist, wenn im betreffenden Glücksspielsektor nur Glücksspiele veranstaltet werden dürfen, die unter ein staatliches Monopol wie das Lotteriemonopol fallen, und eine Online-Vermittlung - ob staatlich oder gewerblich - nur zu diesen Monopol-Lotterien erlaubnisfähig ist? Werden ausländische Glücksspielangebote wie Zweitlotterien hierdurch systematisch diskriminiert?,
Stellt es eine kohärente und systematische Beschränkung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV dar, wenn nur die gewerbliche Vermittlung zu (staatlichen) Lotterien, nicht aber die gewerbliche Vermittlung zu (privaten) Zweitlotterien erlaubt werden kann mit der Folge, dass der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV gegenüber ausländischen Lotterie- oder Zweitlotterie-Anbietern oder -Vermittlern leerläuft, weil eine Erlaubnis von vornherein nicht erteilt werden kann, und dass das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV greift?,
Steht dem Gesetzgeber bei der Regulierung des Glücksspielbereichs im Rahmen des unionsrechtlich anerkannten Gestaltungsspielraums ein derart weitgehendes Typisierungsermessen zu, dass er (ausländische) Glücksspielangebote nur typisierend betrachten muss und eine inhaltliche Prüfung der spezifischen Besonderheiten der (offenbar gemeint: des) betreffenden Glücksspielangebots - hier: Zweitlotterien - nicht erforderlich ist?,
Reicht dieses Typisierungsermessen so weit, dass der Gesetzgeber Glücksspielangebote wie Zweitlotterien ohne jede weitere inhaltliche Prüfung typisieren und als gefährlich behandeln darf und ohne Berücksichtigung des konkreten (minimalen) Suchtgefährdungspotentials und der (nicht gegebenen) Manipulationsanfälligkeit Zweitlotterien auf Grundlage typisierender Betrachtung verbieten darf?".
30 Nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts verfügt die Klägerin nicht über eine Erlaubnis für ihre von der Untersagungserlaubnis erfasste Vermittlungstätigkeit in Sachsen-Anhalt oder einem anderen Bundesland. Sie strebt die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht an (UA S. 13 zweiter Absatz). Selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung nicht genügen und die für die gewerbliche Online-Lotterievermittlung in Deutschland bestehende Beschränkung eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler darstellen würde, dürfte die Klägerin im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Mit ihrer bisherigen, vom Tatsachengericht festgestellten Weigerung, einen Erlaubnisantrag zu stellen, bietet sie der zuständigen Behörde auch keine Möglichkeit, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen zu überwinden, so dass es für die Entscheidung über ihr Klagebegehren auf die Beantwortung der aufgeworfenen Rechtsfragen vorliegend nicht ankommt.
31 Zwar sehen die Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag seit dem mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV Ausnahmen vom Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet erteilt werden können. Solche Ausnahmen sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen möglich für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Ob diese partielle Öffnung des Verbots eine systematische und kohärente Eindämmung des Glücksspiels ermöglicht oder ob diese Ermöglichung der Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung im Internet einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren widerspricht, hat das Oberverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil mit der Begründung offengelassen, das von "M." veranstaltete Glücksspiel sei weder in Sachsen-Anhalt noch sonst im Bundesgebiet ohne Genehmigung erlaubt. Selbst ein inkohärentes Internetverbot könne nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten sei. Abgesehen davon sei die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet, so wie es von der Klägerin ausgeübt werde, aus mehreren Gründen, wie insbesondere fehlender Vorkehrungen zur Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und zur Gewährleistung des zulässigen Höchsteinsatzes je Spieler (§ 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV) nicht erlaubnisfähig (UA S. 14 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Beantwortung der von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen nicht entscheidungserheblich.
32 e) Schließlich vermögen auch die beiden von der Klägerin im Hinblick auf die Zulässigkeit der Zustellung des angefochtenen Bescheides im Ausland und zur Möglichkeit der Heilung eines Zustellungsfehlers aufgeworfenen Rechtsfragen,
"Begründet die 'widerspruchslose Hinnahme' der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein durch die Behörden des Staates, in dem zugestellt werden soll, die völkerrechtliche Zulässigkeit dieser Zustellungsart im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?“
und
"Setzt die Heilung eines Zustellungsmangels im Sinne von § 8 VwZG voraus, dass die Behörde, die hat zustellen wollen, eine zulässige Form der Zustellung gewählt hat?"
eine Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen.
33 Diese Rechtsfragen sind jedenfalls im angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Sie beziehen sich nicht auf Vorschriften des revisiblen Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern auf Regelungen des Verwaltungszustellungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt.
34 § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthält keine allgemeine Definition des Bundesrechts. Der Begriff knüpft an den Normgeber an. Maßgeblich ist darauf abzustellen, welches Organ den Rechtsanwendungsbefehl erteilt hat. Bundesrecht ist deshalb das Recht, das für die zu entscheidende Streitsache aufgrund des Rechtssetzungsbefehls eines Rechtssetzungsorgans des Bundes gilt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1982 - 2 C 64.81 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 202; Beschluss vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Irrevisibles Landesrecht liegt dagegen vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes für den betreffenden Streitfall Geltung beansprucht (BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juni 2002 - 9 B 30.02 - juris, vom 10. August 2007 - 9 B 19.07 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29 und vom 2. Juli 2009 - 7 B 9.09 - DVBl 2009, 1122). Die herangezogenen Vorschriften des Bundesrechts werden dann ebenso als Landesrecht angewendet, wie wenn das Landesrecht, statt auf die Norm des Bundesrechts zu verweisen, deren Wortlaut wiedergegeben hätte (BVerwG, Beschlüsse vom 16. April 2003 - 9 B 81.02 - NVwZ 2003, 995 und vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Die in Bezug genommene Regelung des Bundesrechts gehört mithin auch dann dem Landesrecht an, wenn der Landesgesetzgeber eine eigene, wenn auch inhaltsgleiche Regelung hat treffen wollen. Statt der Bezugnahme hätte der Landesgesetzgeber die in Bezug genommene Norm auch wörtlich abschreiben können. So liegt der Fall hier.
35 Das Verwaltungszustellungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwZG-LSA) vom 9. Oktober 1992 (GVBl. LSA S. 715) i.d.F. des Gesetzes vom 17. Januar 2008 (GVBl. LSA S. 2) regelt in seinem § 1 Abs. 1, dass auf das Zustellungsverfahren der Behörden des Landes Sachsen-Anhalt sowie der unter der Aufsicht des Landes stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Landesfinanzbehörden die Vorschriften der §§ 2 bis 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes vom 12. August 2005 (BGBl. I S. 2354) in der jeweils geltenden Fassung Anwendung finden. Dementsprechend hat das Berufungsgericht im angegriffenen Urteil auch die Vorschriften der § 2 VwZG-LSA sowie die § 9 Abs. 1 Nr. 1 und § 8 VwZG des Bundes als Landesrecht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 16 f.).
36 Die in den von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen bezeichneten Vorschriften des Verwaltungszustellungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt wären somit nur dann revisibel, wenn sie durch Bundesgesetz für revisibel erklärt worden wären. Das ist indes nicht der Fall.
37 4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat die Klägerin als unterliegende Partei die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.
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