BVerwG 8 B 41.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Gödel und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser und Dr. Held-Daab
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2008 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 85 172,55 € festgesetzt.
Gründe
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg, da keiner der geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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1. Der Beschwerdebegründung lässt sich keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO entnehmen. Die Grundsatzrüge setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts voraus, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133
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a) Die Frage,
ob die Auslegung von Bundesrecht (hier: Raumordnungsrecht) im Sinne des Art. 72 Abs. 3 GG und Art. 125b GG auch dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erlangen kann, wenn die Länder zu einer von diesem Bundesrecht abweichenden Landesregelung befugt wären, welche eine an sich bundesrechtswidrige Landesregelung für die Zukunft rechtmäßig werden ließe,
ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht grundsätzlich bedeutsam, weil sie nicht für die Entscheidung im angestrebten Revisionsverfahren, sondern nur für die Entscheidung über die Nichtzulassungsbeschwerde entscheidungserheblich sein kann.
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b) Eine grundsätzliche Bedeutung der von der Klägerin aufgeworfenen Fragen zur Auslegung des § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG in der bis zum 30. Juni 2009 geltenden Fassung (ROG a.F.) lässt sich der Beschwerdebegründung ebenfalls nicht entnehmen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die betreffenden Fragen trotz des Außerkrafttretens dieser Vorschrift im Hinblick auf den sie ersetzenden und mangels abweichender landesrechtlicher Regelung weiterhin anwendbaren § 8 Abs. 4 ROG noch klärungsbedürftig sind. Jedenfalls legt die Klägerin weder die Klärungsbedürftigkeit der Fragen noch deren über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung substantiiert dar.
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Dass die Frage:
„Ist Voraussetzung für die Zulässigkeit eines regionalen Flächennutzungsplans i.S. des § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG, dass die Flächennutzungsplanung im Geltungsbereich des regionalen Flächennutzungsplans auf der Rechtsgrundlage des § 204 BauGB erfolgt?“,
nicht Gegenstand des Berufungsurteils war, räumt die Beschwerdebegründung selbst ein. Die Frage ist auch nicht klärungsbedürftig, da sie sich auch ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens aus dem Gesetz mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden ohne Weiteres - verneinend - beantworten lässt (vgl. Beschlüsse vom 28. Mai 1997 - BVerwG 4 B 91.97 - NVwZ 1998, 172 f., insoweit nicht in Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10 und vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 = Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 228). § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG verwendet den Oberbegriff der „Zusammenschlüsse“ zu Planungsgemeinschaften, ohne nach deren Freiwilligkeit oder Rechtsgrundlage zu differenzieren, und verweist allein auf die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 BauGB, und nicht auf die Aufstellung eines solchen Plans. Der Sinn und Zweck dieser Bezugnahme besteht darin, den neuen Planungstyp inhaltlich zu umreißen (vgl. Lahme, Der regionale Flächennutzungsplan, 2008, S. 90). Soweit die von der Klägerin zitierten Gesetzesmaterialien die Forderung nach der Einhaltung bauleitplanungsrechtlicher Verfahrensstandards belegen, hat dieses Anliegen sich nicht in der Bezugnahme auf § 204 BauGB niedergeschlagen, sondern in der zusätzlichen Tatbestandsvoraussetzung, der Regionalplan müsse den Vorschriften des Baugesetzbuchs entsprechen.
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Hinsichtlich der weiteren Fragen,
ob Voraussetzung für die Zulässigkeit eines regionalen Flächennutzungsplans im Sinne des § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG ist, dass die (Letzt-)Entscheidungskompetenz über die Regionalplanung allein bei dem Zusammenschluss der Gemeinden und Gemeindeverbände (regionale Planungsgemeinschaften) liegt,
ob Voraussetzung für die Zulässigkeit eines regionalen Flächennutzungsplans im Sinne des § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG ist, dass die Regionalplanung durch eine regionale Planungsgemeinschaft aller von der Regionalplanung betroffenen Gemeinden und Gemeindeverbände des Geltungsbereichs des regionalen Flächennutzungsplans erfolgt,
und
ob der Planungsraum der Regionalplanung im Sinne des § 9 Abs. 6 ROG mit dem Geltungsbereich des regionalen Flächennutzungsplans identisch sein muss,
behauptet die Klägerin pauschal eine Entscheidungserheblichkeit, ohne diese zu substantiieren. Der Hinweis, dass mehrere, ohne Angabe ihres Regelungsgehalts zitierte landesrechtliche Gesetze und Vorschriften bei Bejahen einer dieser Fragen bundesrechtswidrig seien, genügt dazu nicht. Die Klägerin hätte vielmehr für jede Frage im Einzelnen darlegen müssen, inwieweit ihr Bejahen zur Unvereinbarkeit einer der zitierten Vorschriften mit § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG a.F. führen würde. Zusätzlich hätte sie dartun müssen, dass insoweit auch keine bundesrechtskonforme Auslegung in Betracht kommt. Schließlich wären die Konsequenzen der Unwirksamkeit der betreffenden landesrechtlichen Norm für die Gültigkeit oder Anwendbarkeit der Ermächtigung zur hier umstrittenen Erhebung der Verbandsumlage darzulegen gewesen. Dies alles ist nicht geschehen. Das Ausbreiten des vorinstanzlichen Prozessstoffs unter Bezugnahme auf das Berufungsvorbringen und auf einzelne Aktenbestandteile kann eine substantiierte Darlegung gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht ersetzen.
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c) Die von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen zu Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG haben ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Soweit diese Fragen die Zuordnung des Wesensgehalts der Planungshoheit zum Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie zum Gegenstand haben oder, daran anknüpfend, auf eine Konkretisierung des Wesensgehalts der Planungshoheit abzielen, wären sie in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Soweit sie über diese Gegenstände hinausgehen, bedürfen sie keiner revisionsgerichtlichen Klärung, da sie sich anhand der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres beantworten lassen.
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Auf die von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Frage,
„ob der Wesensgehalt der Planungshoheit zum Kernbestandteil der kommunalen Selbstverwaltung i.S. des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gehört“,
käme es in einem Revisionsverfahren nicht an. Wie das angegriffene Urteil unter ausdrücklicher Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1.00 - (BVerfGE 103, 332 ) ausführt, muss der Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nur institutionell, nicht jedoch für einzelne Gemeinden gewahrt sein. Er ist deshalb nicht verletzt, wenn die Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich abgegrenzten Gebieten eingeschränkt wird (a.a.O.; BVerfG, Beschlüsse vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584, 598, 599, 604/76 - BVerfGE 56, 298 und vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107 ). Die Frage einer Verletzung des unantastbaren Kernbereichs und das daran anknüpfende Problem einer Zuordnung des Wesensgehalts der Planungshoheit zu diesem Kernbereich stellen sich erst, wenn die gesetzliche Beschränkung alle Gemeinden oder zumindest eine nicht einem abgegrenzten Gebiet zuzuordnende, von abstrakt-generellen Einschränkungen betroffene Vielzahl von Gemeinden betrifft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 a.a.O. S. 374 f., im konkreten Fall verneinend). Die von der Klägerin beanstandete Verlagerung der Flächennutzungsplanung auf einen regionalen Planungsverband, in dem die einzelnen Kommunen an der Planung mitwirken, betrifft nach den Feststellungen des angegriffenen Urteils und dem eigenen Vorbringen der Klägerin nur die 75 Kommunen, die zum räumlich abgegrenzten Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/
Rhein-Main gehören, also weder alle noch eine Vielzahl nicht einem bestimmten Gebiet zugeordneter Gemeinden.
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Die weiteren, den Wesensgehalt der gemeindlichen Planungshoheit betreffenden Fragen:
„Kann in den Wesensgehalt der kommunalen Planungshoheit nur durch abstrakt-generelle gesetzliche Regelungen eingegriffen werden, die sich allgemein auf alle Städte und Gemeinden eines gesamten Bundeslandes beziehen können oder kann der nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG institutionell geschützte Wesensgehalt der kommunalen Planungshoheit auch dann berührt sein, wenn mehreren Städten und Gemeinden auf der Grundlage des § 205 Abs. 6 BauGB die örtliche Flächennutzungsplanung durch ein Landesgesetz zwangsweise entzogen wird, das einen erheblichen Flächenanteil eines Bundeslandes oder einen beträchtlichen Bevölkerungsanteil eines Bundeslandes betrifft“,
sowie die weitere daran anschließende Frage,
„ist für die Beurteilung über das Vorliegen eines Eingriffs in den Wesensgehalt der kommunalen Planungshoheit allein der konkrete Regelungsgegenstand des Gesetzes maßgeblich oder ist für die Beurteilung als Eingriff in den institutionell geschützten Wesensgehalt der Planungshoheit auch der vom Gesetzgeber angelegte verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab entscheidend, der in einer Rechtsfolgenbetrachtung auch für andere Bereiche des Bundesgebietes zu einem Entzug der Planungshoheit führen kann“,
sind nicht entscheidungserheblich, da sie ausdrücklich nur die hier nicht in Frage stehende institutionelle Gewährleistung zum Gegenstand haben. Im Übrigen lässt sich Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG schon anhand der üblichen Methoden der Verfassungsauslegung ohne Weiteres entnehmen, dass ein Eingriff in den Wesensgehalt der Planungshoheit sich nach dem Ausmaß und der Intensität ihrer Beeinträchtigung bestimmt, insbesondere danach, ob den Gemeinden ein hinreichender Planungsspielraum verbleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 a.a.O. S. 366 f.). Die Rechtsform der Eingriffsmaßnahme ist dafür ebenso unerheblich wie die gesetzgeberische Vorstellung vom verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab. Sie kann allenfalls für die Rechtfertigung einer Planungsbeschränkung von Bedeutung sein.
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Auch die weitere Frage,
„ob die Kompetenz zur Flächennutzungsplanung dem Wesensgehalt der Planungshoheit i.S. des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zuzuordnen ist“,
lässt sich bereits anhand der bisherigen Rechtsprechung eindeutig beantworten. Danach ist der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht als gegenständlich bestimmter Aufgabenkatalog zu umschreiben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127 Leitsatz 2). Dies gilt auch für den Wesensgehalt der Planungshoheit als Teilbereich des Wesensgehalts der Selbstverwaltungsgarantie.
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Eine grundsätzliche Bedeutung der beiden verbleibenden Fragen zum Wesensgehalt der Planungshoheit,
ob auch bei zwangsweisem Entzug der örtlichen Flächennutzungsplanung der Wesensgehalt der Planungshoheit dann nicht berührt sein kann, wenn der betroffenen Kommune die Bebauungsplanung verbleibt und die Kommune bei der Flächennutzungsplanung ein Mitwirkungsrecht behält,
und
ob die gesetzliche Konstruktion der §§ 203 ff. BauGB (BauGB 2. Teil 2. Abschn.), die auch die Möglichkeit einer zwangsweisen Übertragung der Flächennutzungsplanung vorsieht, die Annahme ausschließt, durch eine dieser gesetzlich möglichen Maßnahmen könne der Wesensgehalt der nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten gemeindlichen Planungshoheit betroffen sein,
ist der Beschwerdebegründung gleichfalls nicht zu entnehmen.
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Die erste Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil bei ihrer Bejahung die Klage zu Recht abgewiesen wurde, und bei ihrem Verneinen ein das Selbstverwaltungsrecht verletzender Eingriff in den Wesensgehalt nur möglich ist, aber noch nicht feststeht, sondern vom Verfehlen der Rechtfertigungsanforderungen abhängt, die bereits in den einschlägigen bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen zur „Hochzonung“ einzelner kommunaler Aufgaben unter Begründung von Mitwirkungsrechten im höherstufigen Verband entwickelt wurden (grundlegend: BVerfG, Beschlüsse vom 9. Dezember 1987 - 2 BvL 16/84 - BVerfGE 77, 288 und vom 23. November 1988 a.a.O.). Mit diesen Anforderungen setzt die Beschwerdebegründung sich nicht auseinander.
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Eine Entscheidungserheblichkeit der letztgenannten Frage ist nicht einmal ansatzweise dargetan. Die gutachtliche Prüfung einer Beeinträchtigung des Wesensgehalts der Planungshoheit durch eine der nach §§ 203 ff. BauGB „gesetzlich möglichen Maßnahmen“ weist keine erkennbare Relevanz für den konkreten Fall auf und kann deshalb nicht Gegenstand des angestrebten Revisionsverfahrens sein.
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2. Die Divergenzrüge gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO rechtfertigt mangels ordnungsgemäßer Darlegung gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Die Beschwerdebegründung arbeitet keinen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz heraus, mit dem der Verwaltungsgerichtshof einem ebensolchen, den als Divergenzentscheidung zitierten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 (a.a.O.) tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hätte. Mit dem Hinweis, das angegriffene Urteil verweise ergänzend auf die Entscheidungsgründe des Urteils des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen vom 4. Mai 2004 - B.St. 1714 - (ESVGH 55, 1 = DVBl 2004, 1022 ff.), ist kein Widerspruch zum Erfordernis, die gesetzliche Entziehung örtlicher Aufgaben auf ihre Vertretbarkeit hin zu überprüfen, dargetan. Soweit die Beschwerdebegründung rügt, der Staatsgerichtshof ziehe als Prüfungsmaßstab nur das Willkürverbot heran, betrifft dies nach dem Beschwerdevorbringen allein die Rechtfertigung des Gebietszuschnitts des Planungsverbandes, und nicht dessen Aufgabenausstattung zu Lasten der in ihm zusammengeschlossenen Gemeinden.
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3. Auch Verfahrensmängel, auf denen das angegriffene Urteil beruhen könnte (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), sind nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht ordnungsgemäß dargelegt. Weder die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG noch die Rüge eines Verstoßes gegen die Begründungspflicht aus § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO genügen den gesetzlichen Substantiierungsanforderungen.
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Zur Darlegung einer Verletzung rechtlichen Gehörs genügt nicht, dass die Klägerin sich im Stile einer Berufungsbegründung dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof im Tatbestand der angegriffenen Entscheidung wiedergegebenes Vorbringen nicht ausdrücklich gewürdigt hat. Konkrete Umstände, aus denen sich ergeben könnte, dass das entscheidungsrelevante Vorbringen der Klägerin nicht zur Kenntnis genommen oder nicht bei der Entscheidung berücksichtigt worden wäre, trägt sie nicht substantiiert vor. Ihr Einwand, bei Berücksichtigung ihrer Argumente wäre der Verwaltungsgerichtshof - möglicherweise - zu einem ihr günstigeren Ergebnis gekommen, genügt dazu nicht. Die materiellrechtliche Würdigung ihres Vortrags durch den Verwaltungsgerichtshof kann mit der Gehörsrüge nicht angegriffen werden.
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Soweit die Klägerin beanstandet, das angegriffene Urteil gehe nicht ausreichend auf § 205 Abs. 2 und 6 BauGB ein, legt sie weder dar, dass die Vorschrift auf der insoweit maßgeblichen Grundlage der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs entscheidungserheblich wäre, noch, dass der Verwaltungsgerichtshof ihre aus dieser Vorschrift hergeleiteten Einwände gegen den Gemeinwohlbezug oder den Zweck des regionalen Zusammenschlusses übergangen hätte. Vielmehr räumt sie ein, der Verwaltungsgerichtshof habe „dem Grunde nach“ ihr Vorbringen zu § 205 BauGB wiedergegeben, und beanstandet lediglich die Kürze der es zurückweisenden Begründung. Damit ist kein Übergehen entscheidungserheblichen Vorbringens dargetan.
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Auf das nicht ausdrücklich in den Entscheidungsgründen erörterte Vorbringen der Klägerin zur Konkretisierung des Wesensgehalts der Planungshoheit als Bestandteil des Kernbereichs der kommunalen Selbstverwaltung musste der Verwaltungsgerichtshof nicht eingehen, weil es nach seinem - zutreffenden - Verständnis des Kernbereichs als institutioneller Gewährleistung unerheblich war. Mit dem Einwand, § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG a.F. sei verletzt, setzt das angegriffene Urteil sich auseinander. Dass es dabei entscheidungserhebliches Vorbringen der Klägerin außer Acht gelassen hätte, ist nicht dargelegt. Das Vorbringen, er habe sonst ihrer Rechtsauffassung folgen müssen, genügt dazu nicht.
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Die Rüge einer Verletzung der Begründungspflicht aus § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist ebenfalls nicht wirksam erhoben. Die Klägerin legt kein Fehlen einer aus sich heraus verständlichen, den Tenor tragenden Entscheidungsbegründung dar, sondern beanstandet - wie bereits mit der Gehörsrüge - letztlich, die vom Verwaltungsgerichtshof gegebene Begründung sei materiellrechtlich fehlerhaft.
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Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, weil sie nicht geeignet ist, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 VwGO.