BVerwG 8 B 51.05
In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Juli 2005
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a g e n k o p f ,
G o l z e und P o s t i e r
beschlossen:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 4. März 2005 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 76 000 € festgesetzt.
Die Beschwerde hat Erfolg. Zwar weist die Sache nicht die ihr beigemessene grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf (1.), doch kann die Revision wegen des geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen werden (2.). Das angefochtene Urteil beruht auf dem Fehler, dass die Klage für unzulässig befunden wurde. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sind die Kläger zur Klageerhebung befugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Möglichkeit der Aufhebung der Entscheidung und der Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht Gebrauch (§ 133 Abs. 6 VwGO).
1. Die Grundsatzrüge ist unbegründet.
a) Soweit die Kläger geklärt wissen wollen, ob statt eines Eigentümervereins auch dessen Vereinsmitglieder Verbraucher im Sinne des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) sind, werfen sie Fragen zur Anwendung nicht revisiblen Rechts auf. Die Auslegung des Berufungsgerichts, dass Verbrauchern zwar eine Klagebefugnis gegen eine der Gemeinde nach § 146 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG LSA erteilte Befreiung von der Trinkwasserversorgungspflicht zusteht, sie aber Verbraucher nur sind, wenn sie auf der Grundlage eines durch Satzung oder Rechtsgeschäfts begründeten Rechtsverhältnisses mit der Gemeinde in einer rechtlichen Beziehung stehen, betrifft Landesrecht. Auch durch eine Einbeziehung von Bundesrecht in die Auslegung des Landesrechts wird die angewandte Vorschrift nicht Bundesrecht i.S.v. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
b) Die Kläger werfen ferner die Frage auf, ob die verletzten Rechte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO auch solche sein können, die unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG fließen. Doch diese Frage weist keine für die Zulassung der Revision erforderliche Klärungsbedürftigkeit auf. Sie kann bereits hier bejaht werden.
Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation und auf dieser Grundlage ohne weiteres beantworten lässt (stRspr; vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2000 - BVerwG 6 B 47.00 - Buchholz 448.6 § 5 KDVG Nr. 10). So liegt es hier.
Das Grundrecht auf Schutz des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht nur der Grund für ein einklagbares subjektives öffentliches Recht, sondern selbst subjektives öffentliches Recht. Dies jedenfalls dann, wenn ein einfaches gesetzliches (Abwehr-)Recht fehlt. Das Abstellen auf ein solches Abwehrrecht folgt der nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestehenden Aufgabe des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken des Eigentums und damit die Reichweite der Eigentumsgarantie zu bestimmen. Dieser verfassungsrechtliche Ansatz führt etwa im Bereich des öffentlichen Baurechts dazu, dass eine Eigentumsposition verfassungsrechtlichen Schutz nur im Rahmen der mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse genießt (Urteile vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 10.97 - BVerwGE 106, 228 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 334 und vom 7. November 1997 - BVerwG 4 C 7.97 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 316). Wo jedoch das einfache Recht dem Grundrechtsträger auch unter verfassungskonformer Auslegung kein subjektives Recht einräumt, ist ein unmittelbarer Rückgriff auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG statthaft. Kommt bei der Prüfung der konkreten Konfliktlage ein Grundrechtseingriff heraus, ergibt dies das subjektive öffentliche Recht.
Das sachsen-anhaltinische Wassergesetz steht nach der Auslegung durch das Berufungsgericht, soweit es um die Wasserversorgung geht, nicht im Kontext mit dem Grundeigentum. Ein Interessenausgleich findet danach in diesem Bereich nicht statt. Der Drittschutz, den das Oberverwaltungsgericht dem Verbraucher gegen Maßnahmen der Wasserbehörden bei der Befreiung von der Trinkwasserversorgungsaufgabe einräumt, wird weder dem zugebilligt, der das Wasser tatsächlich verbraucht, noch dem Eigentümer, der als Verbraucher in Betracht kommen könnte, weil sein Grundstück mit dem Versorgungsnetz verbunden ist. Inwieweit die eingrenzende Auslegung des Begriffs "Verbraucher" in § 146 Abs. 2 Satz 2 WG LSA dem durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Privateigentum, das durch Privatnützigkeit gekennzeichnet ist, Rechnung tragen sollte oder hätte tragen müssen, entzieht sich revisionsrechtlicher Bewertung.
2. Von den drei Verfahrensrügen, die die Kläger geltend machen, ist jedenfalls die erfolgreich, welche bemängelt, dass über die Klage durch Prozessurteil entschieden worden ist.
Das Berufungsgericht hat die Klagebefugnis verneint und die Klage aus diesem Grunde als unzulässig abgewiesen. Die Kläger halten dem entgegen, dass die Voraussetzung von § 42 Abs. 2 VwGO gegeben sei. Ihre Auffassung trifft zu. Hat das Gericht eine Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen und nicht zur Sache entschieden, liegt darin ein Verstoß gegen Vorschriften über das gerichtliche Verfahren und damit ein Verfahrensfehler (Beschlüsse vom 14. August 1997 - BVerwG 8 B 27.97 - und vom 28. Januar 2003 - BVerwG 7 B 73.02 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 34 m.w.N.).
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach seinem Vorbringen muss eine Verletzung seines Rechts möglich sein. Das ist nur dann auszuschließen, wenn die vom Kläger behaupteten Rechte offensichtlich nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können (stRspr; vgl. Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG 4 C 35.88 - BVerwGE 82, 246 = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22).
Das Berufungsgericht hat vorliegend ein unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG fließendes subjektives Abwehrrecht nicht geprüft, obwohl die Kläger im Berufungszulassungsverfahren vorgetragen hatten, dass sie ein Lieferstopp nach jahrzehntelanger Versorgung mit Trinkwasser schwer und unerträglich treffen würde. Eine ernsthafte Grundrechtsbeeinträchtigung ist danach möglich.
Der Schutz des Eigentums reicht über den unmittelbaren hinaus, was seine Rechtfertigung darin findet, dass das Grundeigentum nicht isoliert als "Fläche" gesehen, sondern durch die umgebende "Situation" geprägt wird (Urteil vom 26. März 1976 - BVerwG IV C 7.74 - BVerwGE 50, 282 = Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 26).
Angesichts der jahrelangen Versorgung mit Trinkwasser hat sich hier eine qualifizierte Beziehung zwischen dem individuellen Status der Kläger und dem Verhalten der Wasserbehörden hergestellt, in welche durch die angefochtene Entscheidung eingegriffen wird. Der Eingriff geht zielgerichtet gegen die Entfaltungsmöglichkeiten vor, die dem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unterfällt. Die Befreiung von der Trinkwasserversorgungsaufgabe steht folglich im Kontext mit dem Eigentumsschutz der davon betroffenen Grundeigentümer, und ein subjektives Grundrecht, welches gemäß § 42 Abs. 2 VwGO einklagbar ist, liegt damit möglicherweise vor. Ob es besteht und gar verletzt ist, obliegt nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Prüfung zur Sache.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47, 52 GKG.
Die Beschwerde hat Erfolg. Zwar weist die Sache nicht die ihr beigemessene grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO auf (1.), doch kann die Revision wegen des geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zugelassen werden (2.). Das angefochtene Urteil beruht auf dem Fehler, dass die Klage für unzulässig befunden wurde. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sind die Kläger zur Klageerhebung befugt (§ 42 Abs. 2 VwGO). Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Möglichkeit der Aufhebung der Entscheidung und der Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht Gebrauch (§ 133 Abs. 6 VwGO).
1. Die Grundsatzrüge ist unbegründet.
a) Soweit die Kläger geklärt wissen wollen, ob statt eines Eigentümervereins auch dessen Vereinsmitglieder Verbraucher im Sinne des Wassergesetzes für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) sind, werfen sie Fragen zur Anwendung nicht revisiblen Rechts auf. Die Auslegung des Berufungsgerichts, dass Verbrauchern zwar eine Klagebefugnis gegen eine der Gemeinde nach § 146 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WG LSA erteilte Befreiung von der Trinkwasserversorgungspflicht zusteht, sie aber Verbraucher nur sind, wenn sie auf der Grundlage eines durch Satzung oder Rechtsgeschäfts begründeten Rechtsverhältnisses mit der Gemeinde in einer rechtlichen Beziehung stehen, betrifft Landesrecht. Auch durch eine Einbeziehung von Bundesrecht in die Auslegung des Landesrechts wird die angewandte Vorschrift nicht Bundesrecht i.S.v. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
b) Die Kläger werfen ferner die Frage auf, ob die verletzten Rechte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO auch solche sein können, die unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG fließen. Doch diese Frage weist keine für die Zulassung der Revision erforderliche Klärungsbedürftigkeit auf. Sie kann bereits hier bejaht werden.
Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation und auf dieser Grundlage ohne weiteres beantworten lässt (stRspr; vgl. Beschluss vom 11. Oktober 2000 - BVerwG 6 B 47.00 - Buchholz 448.6 § 5 KDVG Nr. 10). So liegt es hier.
Das Grundrecht auf Schutz des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ist nicht nur der Grund für ein einklagbares subjektives öffentliches Recht, sondern selbst subjektives öffentliches Recht. Dies jedenfalls dann, wenn ein einfaches gesetzliches (Abwehr-)Recht fehlt. Das Abstellen auf ein solches Abwehrrecht folgt der nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestehenden Aufgabe des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken des Eigentums und damit die Reichweite der Eigentumsgarantie zu bestimmen. Dieser verfassungsrechtliche Ansatz führt etwa im Bereich des öffentlichen Baurechts dazu, dass eine Eigentumsposition verfassungsrechtlichen Schutz nur im Rahmen der mit ihr zulässigerweise verbundenen, gesetzlich definierten Befugnisse genießt (Urteile vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 10.97 - BVerwGE 106, 228 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 334 und vom 7. November 1997 - BVerwG 4 C 7.97 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 316). Wo jedoch das einfache Recht dem Grundrechtsträger auch unter verfassungskonformer Auslegung kein subjektives Recht einräumt, ist ein unmittelbarer Rückgriff auf Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG statthaft. Kommt bei der Prüfung der konkreten Konfliktlage ein Grundrechtseingriff heraus, ergibt dies das subjektive öffentliche Recht.
Das sachsen-anhaltinische Wassergesetz steht nach der Auslegung durch das Berufungsgericht, soweit es um die Wasserversorgung geht, nicht im Kontext mit dem Grundeigentum. Ein Interessenausgleich findet danach in diesem Bereich nicht statt. Der Drittschutz, den das Oberverwaltungsgericht dem Verbraucher gegen Maßnahmen der Wasserbehörden bei der Befreiung von der Trinkwasserversorgungsaufgabe einräumt, wird weder dem zugebilligt, der das Wasser tatsächlich verbraucht, noch dem Eigentümer, der als Verbraucher in Betracht kommen könnte, weil sein Grundstück mit dem Versorgungsnetz verbunden ist. Inwieweit die eingrenzende Auslegung des Begriffs "Verbraucher" in § 146 Abs. 2 Satz 2 WG LSA dem durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Privateigentum, das durch Privatnützigkeit gekennzeichnet ist, Rechnung tragen sollte oder hätte tragen müssen, entzieht sich revisionsrechtlicher Bewertung.
2. Von den drei Verfahrensrügen, die die Kläger geltend machen, ist jedenfalls die erfolgreich, welche bemängelt, dass über die Klage durch Prozessurteil entschieden worden ist.
Das Berufungsgericht hat die Klagebefugnis verneint und die Klage aus diesem Grunde als unzulässig abgewiesen. Die Kläger halten dem entgegen, dass die Voraussetzung von § 42 Abs. 2 VwGO gegeben sei. Ihre Auffassung trifft zu. Hat das Gericht eine Klage zu Unrecht als unzulässig abgewiesen und nicht zur Sache entschieden, liegt darin ein Verstoß gegen Vorschriften über das gerichtliche Verfahren und damit ein Verfahrensfehler (Beschlüsse vom 14. August 1997 - BVerwG 8 B 27.97 - und vom 28. Januar 2003 - BVerwG 7 B 73.02 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 34 m.w.N.).
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach seinem Vorbringen muss eine Verletzung seines Rechts möglich sein. Das ist nur dann auszuschließen, wenn die vom Kläger behaupteten Rechte offensichtlich nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können (stRspr; vgl. Urteil vom 26. Juli 1989 - BVerwG 4 C 35.88 - BVerwGE 82, 246 = Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22).
Das Berufungsgericht hat vorliegend ein unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 GG fließendes subjektives Abwehrrecht nicht geprüft, obwohl die Kläger im Berufungszulassungsverfahren vorgetragen hatten, dass sie ein Lieferstopp nach jahrzehntelanger Versorgung mit Trinkwasser schwer und unerträglich treffen würde. Eine ernsthafte Grundrechtsbeeinträchtigung ist danach möglich.
Der Schutz des Eigentums reicht über den unmittelbaren hinaus, was seine Rechtfertigung darin findet, dass das Grundeigentum nicht isoliert als "Fläche" gesehen, sondern durch die umgebende "Situation" geprägt wird (Urteil vom 26. März 1976 - BVerwG IV C 7.74 - BVerwGE 50, 282 = Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 26).
Angesichts der jahrelangen Versorgung mit Trinkwasser hat sich hier eine qualifizierte Beziehung zwischen dem individuellen Status der Kläger und dem Verhalten der Wasserbehörden hergestellt, in welche durch die angefochtene Entscheidung eingegriffen wird. Der Eingriff geht zielgerichtet gegen die Entfaltungsmöglichkeiten vor, die dem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG unterfällt. Die Befreiung von der Trinkwasserversorgungsaufgabe steht folglich im Kontext mit dem Eigentumsschutz der davon betroffenen Grundeigentümer, und ein subjektives Grundrecht, welches gemäß § 42 Abs. 2 VwGO einklagbar ist, liegt damit möglicherweise vor. Ob es besteht und gar verletzt ist, obliegt nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO der gerichtlichen Prüfung zur Sache.
Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 47, 52 GKG.