BVerwG 8 B 68.04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht G ö d e l ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht G o l z e und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a u s e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. Juni 2004 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 13 087 € festgesetzt.
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Reduzierung eines besonderen Leistungsansatzes der Zahl der Familien- und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungsstreitkräfte im Rahmen des Finanzausgleichs. Dieser besondere Leistungsansatz in Höhe von 50 v.H. wurde für das Jahr 2001 auf 40 v.H. und für das Jahr 2002 auf 35 v.H. abgesenkt. Sie erstrebt höhere Schlüsselzuweisungen mit dem Ziel, dass ein gesetzlich vorgesehener Anteil für den Leistungsansatz, der sich auf ausländische Stationierungskräfte bezieht, an sie weiter gereicht wird. Die Klägerin ist der Auffassung, dass bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen neben Familien- und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungskräfte auch die Zahl der nicht kasernierten Soldaten berücksichtigt werden müsse.
Das Verwaltungsgericht Neustadt/Weinstraße hat die Klage mit Urteil vom 21. Mai 2003 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Berufung mit Urteil vom 8. Juni 2004 zurückgewiesen; die Revision hat es nicht zugelassen.
II
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Weder kommt den dargelegten Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu, noch weicht die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Auch der gerügte Verfahrensfehler liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist.
Daran fehlt es hier. Die Beschwerde formuliert eine Vielzahl an Fragen, die sich alle auf die Auslegung des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichsgesetzes beziehen. Damit werden keine klärungsbedürftigen Fragen des revisiblen Rechts bezeichnet. Daran ändert es auch nichts, dass die Beschwerde wiederholt im Zusammenhang mit der Auslegung des Landesrechts auf die Bedeutung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung sowie des Gleichheitssatzes (Art. 28 Abs. 2, Art. 3 GG) verweist. Die Zulassung der Revision käme nur dann in Betracht, wenn hinsichtlich der Auslegung des Bundesrechts klärungsbedürftige Fragen aufgezeigt werden, die in dem angestrebten Revisionsverfahren auch klärungsfähig wären. In Wahrheit macht die Beschwerde geltend, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Landesrechts bundesrechtliche Vorgaben fehlerhaft angewandt. Diese Argumentation führt nicht zur Zulassung der Revision.
Im Einzelnen gilt Folgendes:
a) Die Beschwerde hält für grundsätzlich bedeutsam die Frage, ob
"sich aus dem im Rahmen des Finanzausgleichs zur Anwendung kommenden Maßstab der Lastengerechtigkeit i.V.m. dem Grundsatz der föderalen Gleichbehandlung dann, wenn der Gesetzgeber durch Gesetzesänderung systemwidrig einen Sonderlastentatbestand in der Weise verengt, dass er einen nach der bisherigen Rechtslage anerkannten und auch weiterhin nach der Systemlogik anzuerkennenden (sonderlastenbedingten) Mehrbedarf ‘ohne einleuchtenden sachlichen Grund‘ ausschließt, ein Anspruch der dadurch betroffenen ausgleichsberechtigten Körperschaften auf Normergänzung ergeben" kann.
Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil Klagegegen-stand kein Anspruch auf Normergänzung ist, sondern eine höhere Schlüsselzuweisung entgegen der Festsetzung im Bescheid vom 22. August 2001 auf der Grundlage des Finanzausgleichsgesetzes Rheinland-Pfalz. Abgesehen davon, dass ein Anspruch auf Erlass eines förmlichen Gesetzes - wenn überhaupt - nur vor dem Verfassungsgericht durchgesetzt werden könnte (Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 ), zielt die aufgeworfene Frage darauf, ob der Landesgesetzgeber die Systemlogik des Finanzausgleichsgesetzes verletzt hat und ob die angegriffene Regelung auf hinreichenden sachlichen Gründen beruht. Insoweit handelt es sich aber, auch wenn Prüfungsmaßstab Art. 3 Abs. 1 GG ist, um eine Frage des nicht revisiblen Landesrechts.
b) Die weiter als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage
"welche Anforderungen sind an die sachliche Rechtfertigung einer gesetzlichen Differenzierung bei einer Abweichung von der gesetzlichen Systemlogik im Bereich des Finanzausgleichs zu stellen, soweit mit der Differenzierung primär das Ziel der Ermäßigung von Sonderlasten bezweckt wird"
spricht zwar Bundesverfassungsrecht an, das allein Prüfungsmaßstab einer revisionsgerichtlichen Prüfung im vorliegenden Fall sein kann, unterstellt aber eine "Abweichung von der gesetzlichen Systemlogik". Diese Frage wäre wiederum an Hand der Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts zu prüfen; eine solche Abweichung ist jedenfalls vom Berufungsgericht nicht angenommen worden. Im Übrigen übersieht die Beschwerde, dass der Gleichheitssatz der Gesetzgebung lediglich eine äußerste Grenze setzt. Der Gesetzgeber ist weitgehend frei, Lebenssachverhalte gleich oder verschieden zu behandeln. Die Grenzen des Willkürverbots werden erst dann überschritten, wenn sich ein sachgerechter Grund für eine gesetzliche Bestimmung nicht finden lässt. Was in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, lässt sich dabei nicht abstrakt und allgemein, sondern stets nur in Bezug auf die Eigenart des zu regelnden Sachverhältnisses feststellen. Eine gesetzliche Regelung kann nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit offensichtlich ist (BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 = Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 146 S. 32 m.w.N.).
c) Nichts anderes gilt für die weiter als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Fragen
"welche Anforderungen sind an die sachgerechte Ermittlung von Sonderlasten durch den Landesgesetzgeber im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zu stellen",
"genügt es, wenn das Gericht nur feststellt, dass nicht genügend Hinweise dafür vorhanden seien, dass es am erforderlichen rationalen vorausschauenden Abwägen des Gesetzgebers fehlen könnte"
und
"welche Anforderungen stellt das rechtsstaatliche Abwägungsgebot an die Entscheidungen des Landesgesetzgebers im Bereich des Finanzausgleichs? Inwieweit dürfen auch Gründe für die Rechtfertigung des Abwägungsergebnisses herangezogen werden, die erst nach In-Kraft-Treten der gesetzlichen Regelung nachgeschoben worden sind".
Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits hinreichend geklärt, welche Grenzen der Gleichheitssatz dem (Landes-)Gesetzgeber im Rahmen des Finanzausgleichs setzt (vgl. z.B. BVerfGE 86, 148, 251 f.; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 = Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 146 S. 38 f.). Die Beschwerde macht geltend, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Landesrechts bundesrechtliche Vorgaben fehlerhaft angewandt, weil die Begründung des Gesetzesentwurfs zum einen unzureichend und zum anderen erst im Verwaltungsstreit thematisiert worden sei. Diese Argumentation führt nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
d) Die Frage
"unterscheiden sich die Anforderungen hinsichtlich des Lastenausgleichs, wenn die Finanzgarantie monistisch und nicht aufgabenakzessorisch dualistisch ausgelegt ist"
zeigt bundesverfassungsrechtlichen Klärungsbedarf ebenso wenig auf, wie die weitere Frage
"kann der Gesetzgeber, um dem Interesse an der Ermäßigung des Leistungsansatzes Rechnung zu tragen, eine im bisherigen Sonderlastenausgleich mitberücksichtigte Personengruppe weglassen, sie aber bei der Aufgabenzuweisung durch eine Erweiterung des Einwohnerbegriffs mitrechnen".
2. Die geltend gemachte Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148) liegt schon deshalb nicht vor, weil es sich um unterschiedliche Regelungskomplexe handelt.
3. Die Beschwerde kann auch nicht wegen des weiterhin geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) Erfolg haben. Sie verkennt, dass es zu den dem Tatsachengericht durch § 108 Abs. 1 VwGO übertragenen Aufgaben gehört, sich im Wege der freien Beweiswürdigung unter Abwägung verschiedener Möglichkeiten seine Überzeugung über den entscheidungserheblichen Sachverhalt zu bilden (vgl. etwa Beschluss vom 18. Februar 1972 - BVerwG 8 B 3.72 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 62 S. 27 ). Revisionsrechtlich sind die Grundsätze der Beweiswürdigung dem sachlichen Recht zuzurechnen. Mit Angriffen gegen die Beweiswürdigung kann deswegen ein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO regelmäßig nicht bezeichnet werden.
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 GKG.
Gründe
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Reduzierung eines besonderen Leistungsansatzes der Zahl der Familien- und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungsstreitkräfte im Rahmen des Finanzausgleichs. Dieser besondere Leistungsansatz in Höhe von 50 v.H. wurde für das Jahr 2001 auf 40 v.H. und für das Jahr 2002 auf 35 v.H. abgesenkt. Sie erstrebt höhere Schlüsselzuweisungen mit dem Ziel, dass ein gesetzlich vorgesehener Anteil für den Leistungsansatz, der sich auf ausländische Stationierungskräfte bezieht, an sie weiter gereicht wird. Die Klägerin ist der Auffassung, dass bei der Berechnung der Schlüsselzuweisungen neben Familien- und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungskräfte auch die Zahl der nicht kasernierten Soldaten berücksichtigt werden müsse.
Das Verwaltungsgericht Neustadt/Weinstraße hat die Klage mit Urteil vom 21. Mai 2003 abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat die Berufung mit Urteil vom 8. Juni 2004 zurückgewiesen; die Revision hat es nicht zugelassen.
II
Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Weder kommt den dargelegten Rechtsfragen grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) zu, noch weicht die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Auch der gerügte Verfahrensfehler liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
1. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO) werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist.
Daran fehlt es hier. Die Beschwerde formuliert eine Vielzahl an Fragen, die sich alle auf die Auslegung des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichsgesetzes beziehen. Damit werden keine klärungsbedürftigen Fragen des revisiblen Rechts bezeichnet. Daran ändert es auch nichts, dass die Beschwerde wiederholt im Zusammenhang mit der Auslegung des Landesrechts auf die Bedeutung des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung sowie des Gleichheitssatzes (Art. 28 Abs. 2, Art. 3 GG) verweist. Die Zulassung der Revision käme nur dann in Betracht, wenn hinsichtlich der Auslegung des Bundesrechts klärungsbedürftige Fragen aufgezeigt werden, die in dem angestrebten Revisionsverfahren auch klärungsfähig wären. In Wahrheit macht die Beschwerde geltend, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Landesrechts bundesrechtliche Vorgaben fehlerhaft angewandt. Diese Argumentation führt nicht zur Zulassung der Revision.
Im Einzelnen gilt Folgendes:
a) Die Beschwerde hält für grundsätzlich bedeutsam die Frage, ob
"sich aus dem im Rahmen des Finanzausgleichs zur Anwendung kommenden Maßstab der Lastengerechtigkeit i.V.m. dem Grundsatz der föderalen Gleichbehandlung dann, wenn der Gesetzgeber durch Gesetzesänderung systemwidrig einen Sonderlastentatbestand in der Weise verengt, dass er einen nach der bisherigen Rechtslage anerkannten und auch weiterhin nach der Systemlogik anzuerkennenden (sonderlastenbedingten) Mehrbedarf ‘ohne einleuchtenden sachlichen Grund‘ ausschließt, ein Anspruch der dadurch betroffenen ausgleichsberechtigten Körperschaften auf Normergänzung ergeben" kann.
Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil Klagegegen-stand kein Anspruch auf Normergänzung ist, sondern eine höhere Schlüsselzuweisung entgegen der Festsetzung im Bescheid vom 22. August 2001 auf der Grundlage des Finanzausgleichsgesetzes Rheinland-Pfalz. Abgesehen davon, dass ein Anspruch auf Erlass eines förmlichen Gesetzes - wenn überhaupt - nur vor dem Verfassungsgericht durchgesetzt werden könnte (Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 ), zielt die aufgeworfene Frage darauf, ob der Landesgesetzgeber die Systemlogik des Finanzausgleichsgesetzes verletzt hat und ob die angegriffene Regelung auf hinreichenden sachlichen Gründen beruht. Insoweit handelt es sich aber, auch wenn Prüfungsmaßstab Art. 3 Abs. 1 GG ist, um eine Frage des nicht revisiblen Landesrechts.
b) Die weiter als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage
"welche Anforderungen sind an die sachliche Rechtfertigung einer gesetzlichen Differenzierung bei einer Abweichung von der gesetzlichen Systemlogik im Bereich des Finanzausgleichs zu stellen, soweit mit der Differenzierung primär das Ziel der Ermäßigung von Sonderlasten bezweckt wird"
spricht zwar Bundesverfassungsrecht an, das allein Prüfungsmaßstab einer revisionsgerichtlichen Prüfung im vorliegenden Fall sein kann, unterstellt aber eine "Abweichung von der gesetzlichen Systemlogik". Diese Frage wäre wiederum an Hand der Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts zu prüfen; eine solche Abweichung ist jedenfalls vom Berufungsgericht nicht angenommen worden. Im Übrigen übersieht die Beschwerde, dass der Gleichheitssatz der Gesetzgebung lediglich eine äußerste Grenze setzt. Der Gesetzgeber ist weitgehend frei, Lebenssachverhalte gleich oder verschieden zu behandeln. Die Grenzen des Willkürverbots werden erst dann überschritten, wenn sich ein sachgerechter Grund für eine gesetzliche Bestimmung nicht finden lässt. Was in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd und deshalb willkürlich ist, lässt sich dabei nicht abstrakt und allgemein, sondern stets nur in Bezug auf die Eigenart des zu regelnden Sachverhältnisses feststellen. Eine gesetzliche Regelung kann nur dann als willkürlich verworfen werden, wenn ihre Unsachlichkeit offensichtlich ist (BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 = Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 146 S. 32 m.w.N.).
c) Nichts anderes gilt für die weiter als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Fragen
"welche Anforderungen sind an die sachgerechte Ermittlung von Sonderlasten durch den Landesgesetzgeber im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs zu stellen",
"genügt es, wenn das Gericht nur feststellt, dass nicht genügend Hinweise dafür vorhanden seien, dass es am erforderlichen rationalen vorausschauenden Abwägen des Gesetzgebers fehlen könnte"
und
"welche Anforderungen stellt das rechtsstaatliche Abwägungsgebot an die Entscheidungen des Landesgesetzgebers im Bereich des Finanzausgleichs? Inwieweit dürfen auch Gründe für die Rechtfertigung des Abwägungsergebnisses herangezogen werden, die erst nach In-Kraft-Treten der gesetzlichen Regelung nachgeschoben worden sind".
Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits hinreichend geklärt, welche Grenzen der Gleichheitssatz dem (Landes-)Gesetzgeber im Rahmen des Finanzausgleichs setzt (vgl. z.B. BVerfGE 86, 148, 251 f.; BVerwG, Urteil vom 25. März 1998 - BVerwG 8 C 11.97 - BVerwGE 106, 280 = Buchholz 415.1 Allgemeines Kommunalrecht Nr. 146 S. 38 f.). Die Beschwerde macht geltend, das Oberverwaltungsgericht habe bei der Auslegung des Landesrechts bundesrechtliche Vorgaben fehlerhaft angewandt, weil die Begründung des Gesetzesentwurfs zum einen unzureichend und zum anderen erst im Verwaltungsstreit thematisiert worden sei. Diese Argumentation führt nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
d) Die Frage
"unterscheiden sich die Anforderungen hinsichtlich des Lastenausgleichs, wenn die Finanzgarantie monistisch und nicht aufgabenakzessorisch dualistisch ausgelegt ist"
zeigt bundesverfassungsrechtlichen Klärungsbedarf ebenso wenig auf, wie die weitere Frage
"kann der Gesetzgeber, um dem Interesse an der Ermäßigung des Leistungsansatzes Rechnung zu tragen, eine im bisherigen Sonderlastenausgleich mitberücksichtigte Personengruppe weglassen, sie aber bei der Aufgabenzuweisung durch eine Erweiterung des Einwohnerbegriffs mitrechnen".
2. Die geltend gemachte Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) von der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich vom 27. Mai 1992 (BVerfGE 86, 148) liegt schon deshalb nicht vor, weil es sich um unterschiedliche Regelungskomplexe handelt.
3. Die Beschwerde kann auch nicht wegen des weiterhin geltend gemachten Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) Erfolg haben. Sie verkennt, dass es zu den dem Tatsachengericht durch § 108 Abs. 1 VwGO übertragenen Aufgaben gehört, sich im Wege der freien Beweiswürdigung unter Abwägung verschiedener Möglichkeiten seine Überzeugung über den entscheidungserheblichen Sachverhalt zu bilden (vgl. etwa Beschluss vom 18. Februar 1972 - BVerwG 8 B 3.72 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 62 S. 27 ). Revisionsrechtlich sind die Grundsätze der Beweiswürdigung dem sachlichen Recht zuzurechnen. Mit Angriffen gegen die Beweiswürdigung kann deswegen ein Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO regelmäßig nicht bezeichnet werden.
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß § 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO ab.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 GKG.
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