BVerwG 8 B 9.23, Beschluss vom 25. Juli 2024 | Bundesverwaltungsgericht

1 Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde des Beklagten, wendet sich gegen die Festsetzung der Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2018.

2 Im Dezember 2017 beschloss der Kreistag des Beklagten die Haushaltssatzung für das Jahr 2018 und legte in deren § 5 einen Kreisumlagesatz von 47,06 v. H. fest. Im Laufe des Jahres 2018 ermittelte der Beklagte in seinem Haushalt einen Fehlbedarf von ca. 5,5 Mio. € und setzte daraufhin ein Verfahren zum Erlass eines Nachtragshaushalts in Gang. Im November 2018 beschloss der Kreistag des Beklagten die Nachtragshaushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2018, nach deren § 5 der Kreisumlagesatz wiederum 47,06 v. H. betrug. Mit Bescheid vom 29. August 2019 setzte der Beklagte die von der Klägerin zu zahlende Kreisumlage endgültig auf 2 453 920 € fest. Das Verwaltungsgericht hat den Festsetzungsbescheid aufgehoben. Das Oberverwaltungsgericht hat dieses Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Der Festsetzungsbescheid sei rechtmäßig. Der vom Kreistag in § 5 der Nachtragshaushaltssatzung 2018 verfahrensfehlerfrei festgesetzte Umlagesatz verstoße nicht gegen den aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht abzuleitenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs in materiell-rechtlicher Hinsicht. Auch eine strukturelle Unterschreitung der verfassungsgebotenen finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden liege nicht vor. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.

3 Die dagegen erhobene Beschwerde der Klägerin hat keinen Erfolg.

4 1. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrundeliegenden Einzelfall hinausgehenden, im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlich klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts zu erwarten ist (stRspr, vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 2019 - 8 B 37.18 - juris Rn. 4). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

5 a) Die von der Klägerin aufgeworfene Frage,
ob es mit dem aus Art. 28 Abs. 2 GG resultierenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs des Finanzbedarfs von Kreis und Gemeinden vereinbar ist, wenn die vom Kreis ermittelten Finanzbelange der einzelnen Kommune lediglich im Rahmen einer Querschnittsbetrachtung Berücksichtigung finden,
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie geht von einem Sachverhalt aus, den das Berufungsgericht nicht festgestellt hat, und würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren so nicht stellen. Das Berufungsgericht ist nicht davon ausgegangen, dass die vom Kreis ermittelten Finanzbelange der einzelnen Kommune lediglich im Rahmen einer Querschnittsbetrachtung Berücksichtigung finden. Vielmehr hat es festgestellt, dass der Beklagte umfangreiche Daten zur Finanzsituation der kreisangehörigen Gemeinden eingeholt und die Finanzsituation aller Gemeinden nach denselben Kriterien betrachtet hat. Die Querschnittsbetrachtung stellte bei der Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden lediglich ein Element der umfassenden Würdigung der Finanzsituation aller kreisangehörigen Gemeinden dar und diente der Feststellung einer Belastungsobergrenze (UA S. 23). Darüber hinaus hat das Berufungsgericht in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen, dass der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestausstattung der Gemeinde im Falle einer dauerhaften strukturellen Unterschreitung im jeweiligen Einzelfall durch zusätzliche Finanzmittel oder durch Stundung oder Befreiung von der Umlageerhebung zu begegnen ist.

6 b) Die weitere Frage,
ob es mit dem aus Art. 28 Abs. 2 GG resultierenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs des Finanzbedarfs von Kreis und Gemeinde vereinbar ist, wenn sich die Ermittlung des Kreises nicht auf den Finanzbedarf der kreisangehörigen Kommunen im betreffenden Haushaltsjahr bezieht, sondern auf deren Leistungsfähigkeit beschränkt ist,
wäre in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Das Berufungsgericht ist nicht davon ausgegangen, dass der Beklagte die Ermittlung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden auf deren Leistungsfähigkeit beschränkt hat. Nach den nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts hat der Beklagte nicht nur die jeweilige Leistungsfähigkeit der Gemeinden sowie des Kreises anhand eines Punktesystems bewertet, sondern bei der Ermittlung des Finanzbedarfs weitere Parameter berücksichtigt. So hat er geprüft, ob die Gemeinden und der Kreis im Jahr 2018 einen ausgeglichenen Haushalt würden erzielen können. Weiterhin hat er die Höhe der Kreditbelastung, den Umfang der Investitionstätigkeit und der Erfüllung freiwilliger Aufgaben sowie die Abschöpfungsquote berücksichtigt.

7 c) Auch die Frage,
ob es mit dem aus Art. 28 Abs. 2 GG resultierenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs des Finanzbedarfs von Kreis und Gemeinden vereinbar ist, wenn die Ermittlung der Finanzbelange von Kreis und Kommunen erst am Ende des betreffenden Haushaltsjahres durchgeführt wird, mithin zu einem Zeitpunkt, zu dem eine prognostische Abschätzung nicht mehr möglich ist,
würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts lagen den Mitgliedern des Kreistages vor der Festsetzung der Kreisumlage aktuelle, das Haushaltsjahr 2018 betreffende prognostische Haushaltsjahresergebnisse für jede einzelne Gemeinde vor. Unabhängig davon ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung der Zeitpunkt ihres Erlasses ist. Bei der Festlegung des Umlagesatzes hat der Kreis die im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen. Wird der Umlagesatz beschlossen, nachdem - wie hier - das Haushaltsjahr beinahe abgelaufen ist, schließt dies eine Berücksichtigung der zwischenzeitlich angefallenen, bei Erlass dieser Satzung verfügbaren Daten mit ein (vgl. BVerwG, Urteile vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 - juris Rn. 19 und vom 29. November 2022 - 8 C 13.21 - BVerwGE 177, 170 Rn. 31).

8 d) Der Frage,
ob es mit dem aus Art. 28 Abs. 2 GG resultierenden Grundsatz des finanziellen Gleichrangs des Finanzbedarfs von Kreis und Gemeinden vereinbar ist, wenn sich die anzustellende Abwägungsentscheidung auf eine bloße Berechnung beschränkt und zudem nicht "ergebnisoffen" erfolgt,
kommt die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung ebenfalls nicht zu. Sie würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Das Berufungsgericht ist nicht davon ausgegangen, dass sich die vom Kreis anzustellende Abwägungsentscheidung auf eine bloße Berechnung des Finanzbedarfs des Kreises und der Gemeinden beschränkt. Vielmehr hat es in Übereinstimmung mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung angenommen, dass der Kreis eine inhaltliche Würdigung und Berücksichtigung der finanziellen Belange der Gemeinde vornehmen muss, damit eine einseitige Bevorzugung des Kreises vermieden wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. September 2020 - 8 B 22.20 - juris Rn. 13). Dem ist der Beklagte nachgekommen, wie sich aus der Vielzahl der von ihm gewürdigten und im Berufungsurteil im Einzelnen erörterten Parameter und Indikatoren für die jeweiligen Finanzbedarfe ergibt. Eine ergebnisoffene Abwägung widerstreitender Belange im Sinne des Planungsrechts ist hingegen, wie das Berufungsgericht zutreffend ausführt (UA S. 27 f.), nicht erforderlich.

9 2. Die Revision ist nicht wegen Divergenz gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen. Der Zulassungsgrund der Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines anderen der in § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO genannten Gerichte aufgestellten ebensolchen abstrakten Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat. Das bloße Aufzeigen einer vermeintlich fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung solcher Rechtssätze genügt den Darlegungsanforderungen an eine Divergenzrüge nicht (BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 2023 - 8 B 31.23 - juris Rn. 10 m. w. N.). Diesen Anforderungen wird die Beschwerdebegründung nicht gerecht. Sie zeigt keinen in den von der Klägerin angeführten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten abstrakten Rechtssatz auf, dem das Berufungsgericht in der angegriffenen Entscheidung in Anwendung derselben Rechtsvorschrift durch einen abstrakten Rechtssatz widersprochen hätte, sondern kritisiert lediglich die Anwendung der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Rechtssätze im konkreten Einzelfall.

10 a) Das Berufungsgericht hat keinen von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - und vom 16. Juni 2016 - 10 C 13.14 - abweichenden Rechtssatz aufgestellt. Nach den von der Klägerin herangezogenen Rechtssätzen verpflichtet der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs den Kreis dazu, bei der Bestimmung seines eigenen Finanzbedarfs die grundsätzlich gleichrangigen Interessen der kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung zu stellen (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2023 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 14). Weiterhin kommt es für die Frage, ob der Kreis hinreichend Rücksicht auf den Finanzbedarf der Gemeinden nimmt, auf die Verhältnisse der konkreten kreisangehörigen und umlagepflichtigen Gemeinden an (BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 - 10 C 13.14 - BVerwGE 152, 188 Rn. 39). Davon abweichende Rechtssätze hat das Berufungsgericht nicht aufgestellt. Vielmehr hat es die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Grundsatz des finanziellen Gleichrangs ausdrücklich zugrunde gelegt (vgl. UA S. 16 und 21) und ist davon ausgegangen, dass dem Kreistag ein bezifferter Bedarfsansatz für jede kreisangehörige Gemeinde vorliegen muss (UA S. 17). Soweit es für den Fall eines einheitlichen Umlagesatzes für alle kreisangehörigen Gemeinden darauf abgestellt hat, dass der Landkreis nicht die finanzschwächste Gemeinde, sondern eine Querschnittsbetrachtung des Finanzbedarfs aller kreisangehörigen Gemeinden anzustellen habe (UA S. 23), hat es keinen von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweichenden Rechtssatz aufgestellt.

11 b) Ebenso wenig weicht das Berufungsurteil von den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - (BVerwGE 165, 381 Rn. 13) und vom 27. September 2021 - 8 C 29.20 - juris Rn. 17 ab. Die Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe entgegen der darin aufgestellten Rechtssätze den Finanzbedarf der Gemeinden mit deren Leistungsfähigkeit gleichgesetzt, findet in dem angegriffenen Berufungsurteil keine Grundlage. Das Berufungsgericht hat bei der Bewertung des Finanzbedarfs der Gemeinden neben deren finanzieller Leistungsfähigkeit weitere Kriterien (Haushaltsituation 2018, Kreditbelastung, Umfang der Investitionen und der Erfüllung freiwilliger Aufgaben, Abschöpfungsquote) einbezogen. Damit hat es in Anwendung des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs den Finanzbedarf der Gemeinden konkretisiert, ohne einen divergierenden Rechtssatz aufzustellen.

12 c) Schließlich ist die Revision nicht wegen nachträglicher Divergenz zu dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. November 2022 - 8 C 13.21 - (NVwZ 2023, 824) zuzulassen. Die Zulassung der Revision wegen einer nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist entstandenen Divergenz kommt nur auf der Grundlage einer entsprechenden, frist- und formgerecht geltend gemachten Grundsatzrüge in Betracht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Oktober 2015 - 3 B 70.15 - BVerwGE 153, 169 Rn. 9). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Zudem ist eine nachträgliche Divergenz zu dem bezeichneten Urteil auch in der Sache nicht gegeben.

13 3. Das Berufungsurteil leidet nicht unter einem Verfahrensmangel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Das Berufungsgericht hat den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO nicht verletzt. Dieses grundrechtsgleiche Recht verpflichtet das Gericht, die entscheidungserheblichen tatsächlichen und rechtlichen Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2002 - 8 C 37.01 - Buchholz 428 § 1 Abs. 3 VermG Nr. 35 S. 109; Beschluss vom 28. März 2011 - 8 B 44.10 - juris Rn. 17). Zwar muss es nicht auf sämtliche Tatsachen und Rechtsansichten eingehen, die im Laufe des Verfahrens von der einen oder anderen Seite zur Sprache gebracht worden sind. Wenn es aber auf den wesentlichen Kern des Tatsachenvorbringens eines Beteiligten zu einer Frage, die nach seiner eigenen Rechtsauffassung für den Prozessausgang von zentraler Bedeutung ist, in den Entscheidungsgründen nicht eingeht, lässt das darauf schließen, dass es dieses Vorbringen nicht berücksichtigt hat (BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C 10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 23; Beschluss vom 13. März 2020 - 8 B 1.20 - juris Rn. 7). Der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs gebietet nicht, dass das Gericht den Vorstellungen eines Beteiligten folgt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2018 - 10 C 8.17 - BVerwGE 162, 244 Rn. 26 m. w. N.).

14 Nach diesem Maßstab liegt keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor. Die Rüge der Klägerin, das Berufungsgericht habe ihr wesentliches Vorbringen zum Erlass der Nachtragshaushaltssatzung übergangen, ist nicht berechtigt. Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, dass die Änderung einer Haushaltssatzung durch Nachtragshaushaltssatzung, die bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist, in § 103 Abs. 1 Satz 1 Kommunalverfassungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (Kommunalverfassungsgesetz - KVG LSA) vorgesehen und an keine weiteren Voraussetzungen gebunden ist. In Anwendung des § 103 Abs. 2 Nr. 1 KVG LSA und damit irrevisiblen Landesrechts hat es im konkreten Einzelfall jedoch angenommen, dass der Beklagte im streitgegenständlichen Haushaltsjahr 2018 zum Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung verpflichtet war (vgl. UA S. 28 Mitte). Dabei hat das Berufungsgericht als Auslöser für den Erlass der Nachtragshaushaltssatzung den sich auf Seiten des Kreises im Laufe des Jahres 2018 ergebenen prognostischen Fehlbetrag in Höhe von ca. 5,5 Mio. € angesehen, der nicht anders auszugleichen war. Dem unter verschiedenen Aspekten unterbreiteten Vortrag der Klägerin, der Beklagte habe sich eine Verpflichtung zum Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung auferlegt, um mithilfe des Nachtrages die fehlende Beteiligung der Kommunen vor Festsetzung des Hebesatzes in der ursprünglichen Haushaltssatzung rechtfertigen oder nachholen zu können, ist es ersichtlich nicht gefolgt. Das begründet keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör.

15 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den Wert des Streitgegenstandes beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 GKG.