BVerwG 8 BN 3.05 Sächsisches OVG - 17.01.2005 - AZ: OVG 5 D 30/01
In der Normenkontrollsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 8. Februar 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht G ö d e l ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht G o l z e und die Richterin
am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a u s e r
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar 2005 wird zurückgewiesen. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 27 829,49 € festgesetzt.
Gründe
1 Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
2 I. Der Rechtssache kommt die behauptete grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht zu.
3 1. Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage,
4 2. Die Antragstellerin möchte weiter die Frage geklärt wissen,
5 Die Darlegung, dass die Auslegung von Landesrecht gegen Bundesrecht verstoße, rechtfertigt die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur, wenn die Beschwerde eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des Bundesrechts aufzeigt, nicht aber dann, wenn nicht das Bundesrecht, sondern allenfalls das Landesrecht klärungsbedürftig ist (stRspr; vgl. Beschlüsse vom 23. März 1992 - BVerwG 5 B 174.91 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 306, vom 2. August 1993 - BVerwG 8 B 93.93 - KStZ 1994, 135, vom 15. Dezember 1989 - BVerwG 7 B 177.89 - Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 277 und vom 30. November 1994 - BVerwG 4 B 243.94 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 59 S. 3 ).
6 Die Beschwerde spricht zwar Bundesrecht, Art. 20 Abs. 3 GG, an. Sie formuliert jedoch zu Art. 20 Abs. 3 GG keine konkrete Rechtsfrage. Eine revisible Frage wird erst dann aufgeworfen, wenn der Inhalt der bundesrechtlichen Norm selbst zu erörtern ist, um daran die Gültigkeit einer landesrechtlichen auszulegenden Norm oder die Übereinstimmung ihrer Auslegung mit Bundesrecht zu messen. In einem Beschwerdeverfahren nach § 133 VwGO muss sich die Fragestellung gerade auf die Notwendigkeit der bundesrechtskonformen Handhabung und auf den Inhalt des dabei zu Grunde gelegten bundesrechtlichen Rechtssatzes beziehen. Diesen Erfordernissen genügt die Beschwerde nicht.
7 3. Die Beschwerde bezeichnet die Frage als grundsätzlich bedeutsam:
8 Die Beschwerde meint, bei der Übertragung von Teilen einer Aufgabe auf einen Zweckverband hätten zwei abgabenrechtliche Einrichtungen im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 1 SächsKAG gebildet werden müssen, um alle Grundstückseigentümer in gleichem Maße an der Finanzierung zu beteiligen. So beteiligten sich die Grundstückseigentümer in W. und C. gar nicht mit einem Beitrag an der Finanzierung der Verbandsanlagen, wohingegen in M. und R. für die Finanzierung der Verbandsanlagen Beiträge erhoben würden.
9 Auch insoweit zeigt die Beschwerde keine klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts auf. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist hinreichend geklärt, welche Anforderungen der Gleichheitssatz an die Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen des Satzungsrechts stellt. Art. 3 Abs. 1 GG belässt dem Gesetzgeber und damit auch dem Ortsgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Er verbietet eine willkürlich ungleiche Behandlung (wesentlich) gleicher Sachverhalte. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt. Insbesondere kann der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. Es macht keinen unter dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit erheblichen Unterschied, wenn der Investitionsaufwand über Beiträge oder über Benutzungsgebühren finanziert wird. Diejenigen Abgabenpflichtigen, die zu den Herstellungskosten ihrer Einrichtung mit Beiträgen beigetragen haben, trifft eine insoweit geringere Belastung aus Benutzungsgebühren (Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 ; Beschluss vom 12. Juni 1985 - BVerwG 8 B 56.85 - juris).
10 Im Übrigen ist die Bildung einer gesonderten Einrichtung für die Teilaufgabe im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nicht geboten. Der Finanzbedarf wird von allen Verbandsmitgliedern im Wege der Kapitalumlage aufgebracht. Die von der Beschwerde aufgezeigte unterschiedliche finanzielle Belastung der Grundstückseigentümer einzelner Mitgliedsgemeinden resultiert nicht aus der Tätigkeit des Zweckverbands, der von allen Mitgliedsgemeinden die Umlage gleichermaßen erhebt und keinen Einfluss auf deren Refinanzierung hat. Sie ist vielmehr das Ergebnis der unterschiedlichen Abgabenerhebung durch die Mitgliedsgemeinden. Dem allgemeinen Gleichheitssatz ist aber nur der einzelne Hoheitsträger im Rahmen seiner Zuständigkeit verpflichtet. Er gebietet nicht die Gleichbehandlung durch mehrere, voneinander unabhängige Hoheitsträger (BVerfG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1966 - 1 BvR 33/64 - BVerfGE 21, 54 und vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 - BVerfGE 79, 127 ).
11 4. Die Beschwerde möchte weiterhin die als grundsätzlich bedeutsam bezeichnete Frage geklärt wissen:
12 Die von der Beschwerde aufgeworfene Frage würde sich mit Rücksicht auf den bindend festgestellten Sachverhalt (§ 137 Abs. 2 VwGO) und die im Wesentlichen nicht revisiblen, weil dem Landesrecht angehörenden, entscheidungserheblichen Rechtsgrundlagen (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, §§ 17 ff. SächsKAG, § 6 SächsKomZG) in einem Revisionsverfahren so nicht stellen. Die Art der Ermittlung des Betriebskapitalanteils, der Beitragssatz und der Beitragsmaßstab richten sich nach dem sächsischen kommunalen Abgabengesetz und damit nach Landesrecht. Daran ändert auch nichts, dass die Beschwerde eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG geltend macht, weil der Umlagemaßstab der Verbandsumlage des Einwohneranteils kein sachliches - weil nicht grundstücksbezogenes - Kriterium beinhalte. Damit zeigt die Beschwerde keine klärungsbedürftige Rechtsfrage des Bundesrechts auf, sondern allenfalls, dass Landesrecht klärungsbedürftig ist, nämlich wie eine Globalberechnung methodisch richtig vorzunehmen ist, auf der Grundlage von Einwohnerwerten bzw. Einwohnergleichwerten oder der Grundstücksfläche, um Grundlage für eine Beitragsberechnung zu sein, ohne dass gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen wird. Als Ausprägung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit vom Normgeber die Gleichbehandlung der Abgabepflichtigen und fordert für Differenzierungen wesentlich gleicher oder die Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte einen sachlich einleuchtenden und hinreichend gewichtigen Grund. Dabei ist für das Abgabenrecht anerkannt, dass Typisierungen und Pauschalierungen durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt sein können (Urteil vom 29. September 2004 - BVerwG 10 C 3.04 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 43 S. 5 ). Einen weitergehenden Klärungsbedarf des Bundesrechts zeigt die Beschwerde nicht auf.
13 5. Der von der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage,
14 Der Kostendeckungsgrundsatz bildet schon kein dem Bundesrecht zu entnehmendes Wesensmerkmal des Beitrags. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts begründet zwar die Finanzverfassung für nicht steuerliche Abgaben wie einen Beitrag verbindliche Vorgaben. Denn sie verlöre ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen beliebig hohe nicht steuerliche Abgaben erhoben werden könnten. Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an Grund und Höhe nicht steuerlicher Abgaben liegt jedoch in der besonderen sachlichen Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmeerzielungszweck ergänzt oder gar ersetzt. In Betracht kommen hier insbesondere ein erstrebter Vorteilsausgleich oder Lenkungszwecke (zu alledem BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 - BVerfGE 108, 1). Das Kostendeckungsprinzip in seiner Ausprägung als Verbot der Kostenüberdeckung, wie es die Beschwerde heranziehen möchte, stellt damit keine bundesrechtliche Gestaltungsgrenze landesrechtlicher Abgaben dar. Zum Wesensmerkmal wird es allein durch eine landesrechtliche Ausgestaltung, wie sie sich in § 17 Abs. 3 SächsKAG für den Beitrag findet.
15 Die mögliche Privatisierung beitragsfinanzierter öffentlicher Einrichtungen mag zwar die bundesrechtlichen Grundsätze des aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit abzuleitenden Grundsatzes des Äquivalenzprinzips und des aus dem Gleichheitssatz resultierenden Verbots der Doppelbelastung berühren. Diese Grundsätze machen allerdings keine satzungsrechtliche Regelung notwendig, wie sie die Beschwerde fordert. Vielmehr bieten sich im Rahmen der Privatisierungsvereinbarungen und bei der zukünftigen Gestaltung der Gebühren bzw. privatrechtlichen Entgelte für den laufenden Einrichtungsbetrieb verschiedene Möglichkeiten, Beitragsleistungen der Abgabenschuldner in der gebotenen Weise zu berücksichtigen, so dass eine Rückzahlung nicht zwingend ist (Urteil vom 16. September 1981 - BVerwG 8 C 48.81 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 45 S. 11 ).
16 6. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf es auch nicht zur Beantwortung der von der Beschwerde formulierten Rechtsfrage,
17 In der Sache macht die Beschwerde geltend, die Satzung des Zweckverbands entspreche nicht den Anforderungen des § 11 Abs. 2 Nr. 7 SächsKomZG, weil die Regelungen zu seiner Auflösung undurchführbar und nicht zu handhaben seien.
18 Unabhängig davon, dass die Beschwerde wiederum keine klärungsbedürftige Rechtsfrage des Bundesrechts aufzeigt, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, was das aus dem Rechtsstaatsgebot folgende Bestimmtheitsgebot vom Gesetzgeber verlangt und was der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert. Das Bestimmtheitsgebot verlangt vom Gesetzgeber, Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Der Gesetzgeber braucht nicht jede einzelne Frage zu entscheiden und ist hierzu angesichts der Vielgestaltigkeit der zu erfassenden Vorgänge oft nicht in der Lage. Vielmehr ist es Sache der Behörden und Gerichte, die bei der Gesetzesanwendung mangels ausdrücklicher Regelungen auftauchenden Zweifelsfragen mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden zu beantworten. Auslegungsbedürftigkeit macht eine Norm nicht unbestimmt (BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 ). Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung fordert, dass die Norm, die gegenüber dem Staatsbürger einen Eingriff ermöglicht, - was hier im Übrigen nicht der Fall ist - nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, so dass der Eingriff messbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar wird. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen und es damit dem Ermessen der Verwaltung überlassen, die Grenzen der Freiheit im Einzelnen zu bestimmen (BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 1995 - BVerwG 3 C 34.94 - Buchholz 451.73 § 19 BPflV Nr. 1 S. 1 ).
19 Klärungsbedürftige Rechtsfragen hierzu wirft die Beschwerde nicht auf.
20 7. Die Beschwerde möchte schließlich die Rechtsfrage geklärt wissen,
21 Auch damit zeigt die Beschwerde keine klärungsbedürftige Rechtsfrage des Bundesrechts auf, sondern will geklärt wissen, wie § 2 Abs. 2 SächsKAG n.F. auszulegen ist, ohne dass gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen wird. Im Übrigen bezieht sich die formulierte Rechtsfrage auf ausgelaufenes Recht. Nach § 39 a Satz 1 SächsKAG sind die vorhandenen Satzungen bis zum 1. Januar 2006 an die neue Rechtslage und damit insbesondere auch an die neuen Regelungen zum Einrichtungsbegriff anzupassen. Deshalb wird die Frage der Anwendung des § 2 Abs. 2 SächsKAG auf Altsatzungen spätestens mit diesem Tage hinfällig und ist einer Klärung im Revisionsverfahren nicht mehr zugänglich. Altsatzungen im Sinne der Beschwerde gibt es von diesem Tage an nicht mehr. Der Landesgesetzgeber hat in § 39 a Satz 3 SächsKAG ausdrücklich angeordnet, dass § 2 Abs. 2 SächsKAG auch für Satzungen gilt, die nach altem Recht erlassen worden sind.
22 II. Die geltend gemachte Divergenz, § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO, liegt nicht vor.
23 Das angefochtene Urteil weicht nicht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. September 2004 - BVerwG 10 C 3.04 - (Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 43) ab. Eine solche Abweichung liegt nur vor, wenn die angefochtene Entscheidung in einem sie tragenden abstrakten Rechtssatz einem ebensolchen die Entscheidung tragenden Rechtssatz einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts widerspricht.
24 Die Beschwerde meint, das Oberverwaltungsgericht habe in der Entscheidung zumindest konkludent den Rechtssatz aufgestellt, dass § 2 Abs. 2 SächsKAG n.F. auch auf Fälle Anwendung finde, in denen ausgehend vom bislang vertretenen Einrichtungsbegriff Verstöße gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorlägen. Ein Widerspruch zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. September 2004 ergibt sich hieraus nicht. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung lediglich ausgeführt, Verstöße einer Beitragssatzung gegen höherrangiges Recht könnten nicht unter Berufung auf den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit als unbeachtlich behandelt werden. Die Beschwerde verkennt, dass das Oberverwaltungsgericht die Rechtsfolge der Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen § 9 SächsKAG gerade nicht aus dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit, sondern dem § 2 Abs. 2 SächsKAG als gesetzlicher Regelung gewinnt.
25 III. Ebenso wenig ist die Revision wegen des geltend gemachten Verfahrensmangels zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
26 Die Antragstellerin sieht eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) darin, dass das Oberverwaltungsgericht nicht ermittelt habe, wie hoch der für die Beitragshöhe maßgebliche Teil der Grundstücksflächen im Satzungsgebiet ist, bei denen Schmutz- und Regenwasser und bei denen nur Schmutzwasser entsorgt werde, und wie sich die Beitragshöhe folglich bei Zugrundelegung einer Einrichtung im Verhältnis zur Beitragsberechnung bei zwei Einrichtungen verändern würde.
27 Die Rüge ist nicht begründet. die Antragsgegnerin hat in ihrem Schriftsatz vom 27. November 2003 nicht nur darauf hingewiesen, dass im Satzungsgebiet 2,2 % der Einwohner über Kleinkläranlagen sowie 9 % der Einwohner über abflusslose Gruben verfügten, sondern auch ausgeführt, dass sich der wesentliche Maßstab der Gebührenerhebung auf die Anzahl der Einwohner beziehe; die Aufgliederung nach Grundstücken sei nicht aussagekräftig, da naturgemäß die Grundstücksgröße keinen Anhaltspunkt für die Intensität der Nutzung liefere. Hierzu hat die Antragstellerin weder in ihrem Schriftsatz vom 22. Januar 2004 auf das Erfordernis weiterer Ermittlungen zu den entsprechenden Grundstücksflächen hingewiesen noch ausweislich des Protokolls in der mündlichen Verhandlung am 17. Januar 2005 dahingehende Beweisanträge gestellt oder Beweisanregungen gegeben. Eine Aufklärung musste sich dem Oberverwaltungsgericht auch nicht aufdrängen, da es nach der in dem Urteil vertretenen materiellrechtlichen Auffassung hierauf nicht ankam. Ob das Oberverwaltungsgericht bei Zugrundelegung seiner früheren Rechtsprechung die von der Antragstellerin vermisste Aufklärung hätte vornehmen müssen, spielt insoweit keine Rolle.
28 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes folgt aus § 47 Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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