BVerwG 8 C 1.18 , Urteil vom 23. Januar 2019 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 8 C 1.18 VG Frankfurt am Main - 06.05.2015 - AZ: VG 5 K 174/14.F VGH Kassel - 13.12.2017 - AZ: VGH 6 A 555/16

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Januar 2019
durch die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Keller,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller und Dr. Löffelbein
für Recht erkannt:

Die Revision wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die Klägerin betreibt eine Abfallaufbereitungsanlage. Darin gewinnt sie aus Abfallgemischen (Hausmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, Baustellenabfälle und Sperrmüll) in einem mehrstufigen Verfahren Sekundärbrennstoffe, die in Kraft-, Zement- und Kalkwerken als Ersatz für fossile Energieträger zum Einsatz gelangen.

2 Unter dem 13. Juni 2012 beantragte die Klägerin die Begrenzung der EEG-Umlage für das Jahr 2013 nach §§ 40 f. EEG 2012. Die Beklagte lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 4. Februar 2013 ab. Widerspruch und Klage blieben erfolglos.

3 Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat auch die Berufung der Klägerin zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die Begrenzung der EEG-Umlage für das Jahr 2013. Sie betreibe an der zu begünstigenden Abnahmestelle kein Unternehmen des produzierenden Gewerbes im Sinne von § 3 Nr. 14 EEG 2012 i.V.m. Abschnitt B oder C der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 2008 (WZ 2008). Ihre Tätigkeit sei der Unterklasse 38.21.0 in Abschnitt E und daher nicht den Abschnitten B oder C der WZ 2008 zuzuordnen. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht stünden dieser Zuordnung entgegen.

4 Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Die Zuordnung ihrer Tätigkeit zur Unterklasse 38.21.0 der WZ 2008 sei fehlerhaft und entspreche nicht den anerkannten juristischen Auslegungsmethoden. Die Herstellung gütegesicherter Sekundärbrennstoffe sei vom Wortlaut dieser Unterklasse nicht erfasst. Gesetzgebungsgeschichte und Systematik führten nicht zu einem anderen Ergebnis. Entsprechendes gelte für den Regelungszweck, da die Tätigkeit der Klägerin nicht auf die Beseitigung von Abfall, sondern auf die Ermöglichung bestimmter Produktionsprozesse ausgerichtet sei. Die Tätigkeit der Klägerin sei damit der Unterklasse 32.99.0 in Abschnitt C der WZ 2008 zuzuordnen und stelle produzierendes Gewerbe im Sinne von § 3 Nr. 14 EEG 2012 dar.

5 Die Klägerin beantragt, das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Dezember 2017 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 6. Mai 2015 zu ändern, den Bescheid des Bundesamtes für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle vom 4. Februar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Dezember 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die EEG-Umlage der Klägerin für die Abnahmestelle A. in M. für 2013 gemäß §§ 40 ff. EEG 2012 zu begrenzen.

6 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

7 Sie verteidigt das angefochtene Urteil. II

8 Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

9 1. Zutreffend hat das Berufungsgericht das EEG 2012 als rechtlichen Maßstab für den Antrag der Klägerin auf Begrenzung der EEG-Umlage herangezogen. Die Vorschriften dieses Gesetzes sind zwar außer Kraft getreten, stellen aber weiterhin die Rechtsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Begrenzung der Umlage für das Jahr 2013 dar (vgl. § 103 Abs. 1 EEG 2017; BVerwG, Urteil vom 31. Mai 2011 - 8 C 52.09 - Buchholz 451.178 EEG Nr. 1 Rn. 15).

10 2. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 EEG 2012 begrenzt das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle auf Antrag für eine Abnahmestelle die EEG-Umlage, die von Elektrizitätsversorgungsunternehmen an Letztverbraucher, die stromintensive Unternehmen des produzierenden Gewerbes mit hohem Stromverbrauch oder Schienenbahnen sind, weitergegeben wird, entsprechend der §§ 41 und 42 EEG 2012. Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht einen solchen Anspruch der Klägerin auf Begrenzung der Umlage deswegen verneint, weil sie kein Unternehmen des produzierenden Gewerbes ist. Dazu gehört jedes Unternehmen, das an der zu begünstigenden Abnahmestelle dem Bergbau, der Gewinnung von Steinen und Erden oder dem verarbeitenden Gewerbe in entsprechender Anwendung der Abschnitte B und C der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes, Ausgabe 2008 (im Folgenden: WZ 2008) zuzuordnen ist (§ 3 Nr. 14 EEG 2012). Letzteres ist auf der Grundlage der nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts zu verneinen.

11 Zutreffend hat das Berufungsgericht die gesetzliche Bezugnahme in § 3 Nr. 14 EEG 2012 auf die Abschnitte B und C der WZ 2008 als deren - verfassungsrechtlich unbedenkliche (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 ) - Inkorporation in das EEG 2012 interpretiert und daraus den Schluss gezogen, dass das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle bei seiner Beurteilung einer Unternehmenstätigkeit die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 zugrunde zu legen und sich bei deren Anwendung an die üblichen Methoden der Gesetzesauslegung zu halten hat. Anderes ergibt sich nicht daraus, dass § 3 Nr. 14 EEG 2012 eine nur "entsprechende Anwendung" der Abschnitte B und C der WZ 2008 vorsieht. Diese in der Gesetzessprache durchaus geläufige Formulierung (vgl. etwa § 173 Satz 1 VwGO) erklärt sich aus der Verweisung auf Regelungen eines anderen Sachbereichs. Ihr lässt sich ebenso wenig wie den sonstigen Regelungen des EEG 2012 oder anderen Normen ein Beurteilungsspielraum des Bundesamtes bei der Auslegung des Begriffs des produzierenden Gewerbes entnehmen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2018 - 8 B 41.17 - juris Rn. 11 f.).

12 Bei dem danach gebotenen systematischen Verständnis der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 sind die für alle Abschnitte geltenden Vorbemerkungen zu berücksichtigen, aus denen sich ergibt, dass dieses Regelwerk sich gegenseitig ausschließende Kategorien enthält und damit jedes Element nur in eine Kategorie eingeordnet werden darf (Vorbemerkungen, S. 7). Die Zuordnung eines Unternehmens zu einer Unterklasse der WZ 2008 schließt daher die Zuordnung zu einer anderen oder weiteren Unterklasse aus.

13 Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht die Klägerin der Unterklasse 38.21.0 in Abschnitt E der WZ 2008 zugeordnet. Die Gewinnung von Sekundärbrennstoffen aus gemischten Abfällen unterschiedlicher Herkunft stellt eine von der genannten Unterklasse erfasste Tätigkeit dar. Diese Zuordnung entspricht Wortlaut (a), Systematik (b) und Historie (c) der Regelung sowie den vom Gesetzgeber verfolgten Zwecken (d); höherrangiges Recht steht ihr nicht entgegen (e). Eine Zuordnung zu Abschnitt B oder C der WZ 2008, insbesondere zu der von der Klägerin für einschlägig erachteten Unterklasse 32.99.0, scheidet damit aus.

14 a) Die Unterklasse 38.21.0 der WZ 2008 ist nicht auf die statistische Erfassung von Tätigkeiten der Abfallbeseitigung beschränkt. Die Gruppe 38.2, der die erwähnte Unterklasse zugehört, hat nicht nur die Beseitigung von Abfällen, sondern auch die dafür erforderliche Vorbehandlung (WZ 2008, S. 341) zum Gegenstand. Die Unterklasse 38.21.0 selbst, in der die Behandlung von Abfällen ausdrücklich bezeichnet ist, umfasst unter anderem die Vorbehandlung nicht gefährlicher Abfälle durch andere Verfahren (als Verbrennen) mit der damit verbundenen Erzeugung von Ersatzbrennstoffen oder anderen Nebenprodukten zur Weiterverwendung. Diese Beschreibung trifft auf die Tätigkeit der Klägerin zu. Soweit sie meint, die von ihr produzierten Sekundärbrennstoffe seien keine Ersatzbrennstoffe im Sinne der Unterklasse 38.21.0, ist ihr nicht zu folgen. Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass die von der Klägerin produzierten Brennstoffe zwar bestimmten Qualitätsanforderungen genügen, unbeschadet dessen aber als Ersatz für fossile Brennstoffe zum Einsatz gelangen. Auf der Grundlage dieser den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen handelt es sich nach dem klaren Wortsinn um Ersatzbrennstoffe. Das Produkt der Tätigkeit der Klägerin dient ferner, wie es die Unterklasse 38.21.0 der WZ 2008 ausdrücklich vorsieht, zur Weiterverwendung als Energieträger.

15 b) Dieses Verständnis der Unterklasse 38.21.0 steht mit der Systematik der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 im Einklang. Danach erfasst eine verarbeitende Tätigkeit im Sinne der WZ 2008 die Transformation von Materialien, Substanzen oder Komponenten in neue Produkte. Materialien, Substanzen oder Komponenten sind nur Roh- oder Grundstoffe aus Land- und Forstwirtschaft, Fischerei oder Bergbau sowie Fertigerzeugnisse oder Halbwaren anderer verarbeitender Tätigkeiten (WZ 2008, S. 31), nicht jedoch die von der Klägerin verarbeiteten gemischten Abfälle unterschiedlicher Herkunft. Selbst die Verarbeitung von Abfällen zu Sekundärrohstoffen ist daher nicht als Herstellung von Waren im Sinne von neuen Enderzeugnissen anzusehen (WZ 2008, S. 186).

16 Diese systematische Grundentscheidung der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 wird in ihrer Unterklasse 38.21.0 folgerichtig umgesetzt. Die dortige Zuordnung richtet sich vorrangig nicht nach dem entstehenden Produkt, sondern stets nach der Tätigkeit der Behandlung oder Verarbeitung von Abfällen. Ihr hat der Regelungsgeber insoweit ausschlaggebendes Gewicht für die Zuordnung beigemessen.

17 Dass die von der Klägerin produzierten Brennstoffe aus ihrer Sicht ein Hauptprodukt und kein Nebenprodukt ihrer Tätigkeit darstellen, steht einer Zuordnung zur Unterklasse 38.21.0 nicht entgegen. Die normative Qualifikation der entstehenden Sekundärbrennstoffe als "Nebenprodukt" beruht auf der Systematik der WZ 2008, nach der die Behandlung gemischter Abfälle (und nicht die etwa damit verbundene Entstehung eines Produkts) als für die Klassifikation maßgeblicher Hauptzweck gilt. Diese Entscheidung des Regelungsgebers bleibt unberührt davon, dass die entstehenden Produkte aus der wirtschaftlichen oder sonstigen subjektiv geprägten Sicht eines Betroffenen den Hauptzweck oder das Hauptprodukt seiner Tätigkeit bilden. Die Nebensächlichkeit ihrer Entstehung aus der Sicht des Normgebers wird dadurch bestätigt, dass es für die Zuordnung von Abfallbehandlungs- und -beseitigungsverfahren zur Unterklasse 38.21.0 nicht auf das Vorliegen oder Fehlen solcher Produkte ("mit oder ohne" ...) ankommt.

18 Der von der Klägerin angenommene Wertungswiderspruch zu Vorschriften des Kreislaufwirtschaftsgesetzes tritt durch diese Interpretation der hier maßgeblichen Regelungen nicht ein. Ihnen lässt sich kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass die Nebenprodukte einer der Unterklasse 38.21.0 zuzuordnenden Tätigkeit stets Abfall im Sinne des Kreislaufwirtschaftsgesetzes darstellen müssten, zumal diese Nebenprodukte "zur Weiterverwendung" gewonnen werden. Im Einklang hiermit hat das Berufungsurteil in den Senat bindender Weise (§ 137 Abs. 2 VwGO) festgestellt, dass die von der Klägerin hergestellten Ersatzbrennstoffe nicht als Abfall anzusehen sind.

19 c) Eine anderweitige Zuordnung folgt nicht aus der Gesetzesbegründung. Dort heißt es zwar, das in der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 14 EEG 2012 genannte produzierende Gewerbe zeichne sich im Wesentlichen durch die Herstellung eines anderen Produkts im Sinne einer substanziellen Veränderung von Materialien oder durch die Veredelung von Erzeugnissen aus. Es erfolge regelmäßig eine mechanische, physikalische oder chemische Umwandlung von Stoffen oder Teilen in Waren, wobei bei der Herstellung von Waren Rohstoffe in Waren umgewandelt würden. Entscheidendes Kriterium sei, dass das Unternehmen durch seine wirtschaftliche Tätigkeit aus den Ausgangsmaterialien tatsächlich eine neue Ware herstelle (BT-Drs. 17/6071, S. 62). Doch ist damit, wie sich aus der Verwendung der Formulierungen "im Wesentlichen" und "regelmäßig" entnehmen lässt, der Regelfall des produzierenden Gewerbes bezeichnet. Für die Behandlung und Verarbeitung von gemischten Abfällen unterschiedlicher Herkunft, wie sie im Betrieb der Klägerin erfolgt, enthält die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 indessen die bereits erläuterte spezielle Regelung. Sie lässt sich nicht durch einen Hinweis auf die allgemein gehaltene Darlegung der legislatorischen Absichten in den Gesetzesmaterialien überwinden, zumal die von der Klägerin verarbeiteten gemischten Abfälle - wie bereits ausgeführt - gerade keine Materialien im Sinne der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 darstellen und ihre Veränderung daher nicht der Tätigkeit des produzierenden Gewerbes unterfällt.

20 d) Das dargestellte Verständnis der Unterklasse 38.21.0 der WZ 2008 steht im Einklang mit dem vom Regelungsgeber verfolgten Ziel, in Abschnitt E insgesamt die auf gemischte Abfälle bezogenen Tätigkeiten zu erfassen, die mit deren Entsorgung (Sammlung, Behandlung und Beseitigung) in Zusammenhang stehen. Dies entspricht dem umfassenden Regelungszweck, der damit nicht nur einzelne Aspekte der Entsorgung von Abfällen oder gar nur deren Beseitigung zum Gegenstand hat, sondern auch die Zuführung der Endprodukte, die bei der Behandlung von Abfällen entstehen, zu neuen Produktionsprozessen (WZ 2008, S. 337). Nichts anderes stellt die Gewinnung von Sekundärbrennstoffen dar.

21 e) Eine andere Zuordnung ist nicht aus verfassungsrechtlichen, an den allgemeinen Gleichheitssatz anknüpfenden Erwägungen geboten. Bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Begünstigungen gefördert werden sollen, ist der Normgeber weitgehend frei. Zwar darf der Staat Subventionen und finanzielle Privilegierungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen; sie müssen sich gemeinwohlbezogen durch sachliche Gründe rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Differenzierungskriterien stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote. Solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerwG, Urteil vom 14. März 2018 - 10 C 1.17 - NVwZ 2019, 80 Rn. 18 m.w.N.).

22 Die Entscheidung des Regelungsgebers der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008, die Behandlung und Beseitigung von Abfällen insgesamt nicht dem verarbeitenden Gewerbe (Abschnitt C), sondern einem eigenen Abschnitt (Abschnitt E) zuzuordnen, ist nicht als willkürlich anzusehen, da es sich dabei um einen sowohl in der Lebenswirklichkeit als auch in der Rechtsordnung eingrenzbaren Sachverhalt handelt. Gleiches gilt im Hinblick auf den parlamentarischen Gesetzgeber, der diese Unterscheidung durch die Beschränkung der Verweisung in § 3 Nr. 14 EEG 2012 übernommen hat. Dass lediglich die in Abschnitt B und C der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 genannten Unternehmen in den Genuss der besonderen Ausgleichsregelung (§§ 40 ff. EEG 2012) kommen, entspricht dem vom Gesetzgeber verfolgten Grundprinzip des EEG 2012, dass die aus diesem Gesetz resultierenden Kosten über die EEG-Umlage verursachergerecht von allen Stromverbrauchern getragen werden sollen. Da jede Ausnahme hiervon die übrigen Stromverbraucher zusätzlich belastet, sind Abweichungen von dem Grundprinzip auf die objektiv erforderlichen Bereiche zu begrenzen (BT-Drs. 17/6071, S. 45). In Anbetracht dieser Zielsetzung ist es nicht sachwidrig, die Begünstigung zur Verhinderung missbräuchlicher Inanspruchnahme gesetzlich durch eine restriktive Konkretisierung der Zugehörigkeit zum produzierenden Gewerbe einzugrenzen und sie dazu auf die den Abschnitten B und C der Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 zuzuordnenden Unternehmen zu beschränken.

23 Der die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 in das EEG 2012 inkorporierende Gesetzgeber hat die ihm von der Verfassung gezogenen Grenzen auch nicht durch eine gleichheitswidrige Zuordnung bestimmter anderer Herstellungs- und Verarbeitungsprozesse überschritten. Denn in diesen Fällen liegt anders als bei der Tätigkeit der Klägerin keine Vorbehandlung gemischter Abfälle vor; eine abweichende Zuordnung ist deswegen nicht zu beanstanden. Der Umstand, dass die Herstellung von Brennholz und -pellets der Unterklasse 16.29.0 in Abschnitt C der WZ 2008 zugeordnet wird (WZ 2008, S. 220), ist sachlich gerechtfertigt, weil diese Pellets jedenfalls nicht vollständig aus gemischten Abfällen, sondern aus Pressholz oder Holzersatzstoffen wie Kaffeesatz oder Sojabohnen-Mahlrückständen hergestellt werden. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die Gewinnung von Silber aus Filmabfall, die der Unterklasse 24.41.0 in Abschnitt C der WZ 2008 zugeordnet ist (vgl. WZ 2008, S. 344), denn auch hierbei findet keine Behandlung gemischter Abfälle, sondern die Verarbeitung eines bestimmten Reststoffs statt.

24 Schließlich folgt auch aus dem Unionsrecht kein anderes Ergebnis. Die Klassifikation der Wirtschaftszweige 2008 übernimmt die in der Verordnung (EG) Nr. 1893/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 zur Aufstellung der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige NACE Revision 2 europarechtlich vorgegebene Klassifikation (Kodierung) und fügt zur Erfüllung des über die europäischen Interessen hinausgehenden Informationsbedarfs eine weitere Gliederungsebene (fünfte Ziffer der Kodierung) hinzu (WZ 2008, S. 48). Eine Divergenz der nationalen Regelungen zu unionsrechtlichen Vorgaben liegt damit nicht vor.

25 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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