BVerwG 8 C 41.09 , Urteil vom 25. Oktober 2010 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 8 C 41.09 VGH München - 08.07.2009 - AZ: VGH 4 BV 08.1220 - Bayerischer VGH München - 08.07.2009 - AZ: VGH 4 BV 08.1220

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25.Oktober 2010
durch die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Dr. Deiseroth sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser und Dr. Held-Daab
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Juli 2009 wird zurückgewiesen. Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Gründe I

1 Die Klägerin begehrt die Teilbefreiung ihres mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Flur Nr. ... der Gemarkung A. vom Benutzungszwang für die zentrale Wasserversorgungsanlage des Beklagten hinsichtlich des Brauchwassers zum Betrieb der Waschmaschine.

2 Mit Antrag vom 14. Juli 2006 zeigte die Klägerin gegenüber dem Beklagten an, dass sie eine Regenwassernutzungsanlage auf ihrem Grundstück betreibe, die entsprechend den technischen Vorschriften von der Trinkwasserversorgung getrennt sei. An diese Anlage seien das Gartenwasser, die Toilettenspülung sowie die Waschmaschine angeschlossen. Insoweit beantrage sie die Befreiung vom Benutzungszwang.

3 Mit Bescheid vom 25. Oktober 2006 gab der Beklagte diesem Antrag widerruflich und unter Auflagen insoweit statt, als der Klägerin gestattet wurde, das erforderliche Brauchwasser für die Gartenbewässerung und die Toilettenspülung aus der Regenwassernutzungsanlage zu entnehmen. Das gesamte Trinkwasser und sonstige Brauchwasser (auch zum Betrieb der Waschmaschine) sei aus der Anlage des Beklagten zu beziehen. Den Widerspruch der Klägerin vom 7. November 2006 wies das Landratsamt St. mit Bescheid vom 25. Oktober 2007 zurück.

4 Die dagegen gerichtete Klage wies das Verwaltungsgericht Regensburg mit Urteil vom 16. April 2008 unter Zulassung der Berufung ab. Auf die Berufung der Klägerin änderte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 8. Juli 2009 das Urteil des Verwaltungsgerichts und verpflichtete den Beklagten, der Klägerin die beantragte Teilbefreiung vom Benutzungszwang für die Zwecke des Wäschewaschens zu erteilen. Zur Begründung hieß es, die Klägerin habe einen Anspruch auf Beschränkung der Benutzungspflicht der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung für den Betrieb ihrer Waschmaschine gemäß § 7 der Wasserabgabesatzung (WAS) des Beklagten. Danach werde auf Antrag die grundsätzliche Verpflichtung zur Deckung des gesamten Bedarfs an Wasser aus der öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung des Beklagten auf einen bestimmten Verbrauchszweck oder Teilbedarf beschränkt, soweit das für die öffentliche Wasserversorgung wirtschaftlich zumutbar sei und nicht andere Rechtsvorschriften oder Gründe der Volksgesundheit entgegenständen. Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 WAS, der als Anspruch und nicht als Ermessensvorschrift ausgestaltet sei, seien vorliegend erfüllt. Anhaltspunkte für eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für die öffentliche Wasserversorgung seien weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Andere Rechtsvorschriften ständen der Teilbefreiung nicht entgegen. Insbesondere stelle die Trinkwasserverordnung 2001 keine solche Rechtsvorschrift dar, weil sie kein Verbot enthalte, eine Waschmaschine mit Regenwasser zu betreiben. Die Trinkwasserverordnung 2001 setze die Richtlinie 98/83/EG um, die vorwiegend der Angleichung der Rechtsvorschriften in der Gemeinschaft diene. Ihr Ziel sei es nicht, den Wasserverbraucher in der Verwendung von Wasser zu reglementieren. Die Trinkwasserverordnung 2001 nehme die Zielrichtung der Richtlinie 98/83/EG auf und wolle sicherstellen, dass dem Verbraucher einwandfreies Wasser zur Verfügung gestellt werde. Sie enthalte dagegen kein Gebot an jeden einzelnen Bürger, zu bestimmten Zwecken ausschließlich Wasser bestimmter Qualität zu verwenden. Das ergebe sich auch aus § 2 TrinkwV 2001, der den Anwendungsbereich der Verordnung regele. Danach gelte sie für Anlagen, die Wasser nicht in Trinkwasserqualität lieferten nur, wenn entweder kein Anschluss an eine Wasserversorgungsanlage nach § 3 Nr. 2 TrinkwV bestehe oder wenn die Verordnung auf sie ausdrücklich Bezug nehme. Da das Grundstück der Klägerin an die Wasserversorgung angeschlossen sei, finde die Trinkwasserverordnung auf die zusätzlich verwendete Regenwassernutzungsanlage der Klägerin deshalb keine Anwendung. § 3 TrinkwV enthalte eine solche ausdrückliche Bestimmung der Anwendung nicht, denn er regele keine Ge- oder Verbote gegenüber den Verbrauchern, sondern nur Begriffsbestimmungen. Auch Gründe der Volksgesundheit ständen dem Antrag der Klägerin nicht entgegen. Solche Gründe lägen nach § 7 Abs. 1 Satz 2 WAS insbesondere vor, wenn für den Verbrauchszweck, für den die Befreiung beantragt wurde, Trinkwasser erforderlich und die Versorgung mit solchem Wasser nur durch die Benutzung der öffentlichen Wasserversorgung gewährleistet sei. Nach bisherigen Erkenntnissen sei für das Wäschewaschen Wasser in Trinkwasserqualität nicht erforderlich, da eine Gesundheitsgefährdung durch den Betrieb der Waschmaschine mit Wasser aus einer Regenwassernutzungsanlage nicht feststellbar sei. Der Verwaltungsgerichtshof habe dies in seinem Urteil vom 22. September 1998 nach Heranziehung und Auswertung der dazu vorliegenden Informationsquellen ausführlich dargelegt. Danach entspreche die Restverkeimung von mit Regenwasser gewaschener Wäsche nach den erfahrungswissenschaftlichen Erkenntnissen der Restverkeimung von mit Trinkwasser gewaschener Wäsche. Der erkennende Senat schließe sich diesen Ausführungen an und mache sie sich zu eigen. Nach Kenntnis aller Beteiligten hätten sich zwischenzeitlich diesbezüglich keine neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse ergeben, die zu einer anderen Einschätzung hinsichtlich eines etwa erhöhten gesundheitlichen Risikos führen würden, wenn die Wäsche anstelle von Trinkwasser mit Regenwasser gewaschen werde. Anhaltspunke dafür, dass etwa aufgrund besonderer örtlicher Gegebenheiten im Fall der Klägerin eine andere Beurteilung erforderlich wäre, seien weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

5 Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Das Urteil verletze Bundesrecht, weil § 3 Nr. 1a TrinkwV fordere, dass Trinkwasserqualität für die Reinigung von Gegenständen, die bestimmungsgemäß nicht nur vorübergehend mit dem menschlichen Körper in Kontakt kommen, erforderlich sei. § 2 Abs. 2 TrinkwV sei nicht dahin auszulegen, dass die Verordnung nicht für Wasser gelte, das aus einer privaten Regenwassernutzungsanlage für das Wäschewaschen entnommen werde. Darüber hinaus werde ein Verfahrensfehler gerügt, weil sich das Berufungsgericht zur Frage einer Gesundheitsgefährdung lediglich mit dem Urteil vom 22. September 1998 und den dort zitierten Erkenntnisquellen zufrieden gegeben und nicht weiter aufgeklärt habe, obwohl sich eine solche Aufklärung aufgedrängt hätte.

6 Der Beklagte beantragt sinngemäß, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. Juli 2009 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 16. April 2008 zurückzuweisen.

7 Die Klägerin beantragt sinngemäß, die Revision zurückzuweisen.

8 Sie verteidigt das angefochtene Urteil. II

9 Der Senat konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten darauf verzichtet haben (§§ 141, 101 Abs. 2 VwGO).

10 Die zulässige Revision ist unbegründet.

11 1. Das Berufungsgericht hat in Auslegung der irrevisiblen Wasserabgabesatzung - WAS - des Beklagten festgestellt, dass die Klägerin gemäß § 7 Abs. 1 WAS einen Rechtsanspruch auf Befreiung vom Benutzungszwang für die Zwecke des Wäschewaschens hat, weil keine Anhaltspunkte für eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit für den Beklagten bestehen und weder andere Rechtsvorschriften noch Gründe der Volksgesundheit der Beschränkung der Benutzungspflicht entgegenstehen. Damit verletzt es kein Bundesrecht. Insbesondere fordert die allein als Bundesrecht überprüfbare Verordnung zur Novellierung der Trinkwasserverordnung vom 21. Mai 2001 (BGBl I S. 959) - TrinkwV - nicht, dass das zum Wäschewaschen verwendete Wasser Trinkwasserqualität haben muss.

12 Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 31. März 2010 - BVerwG 8 C 16.08 - entschieden hat, ergibt sich aus der Bestimmung des sachlichen Geltungsbereichs in § 2 Abs. 2 TrinkwV, dass Wasser aus Eigenversorgungsanlagen, die zusätzlich zu einem bestehenden Anschluss an die zentrale Trinkwasserversorgung im Haushalt genutzt werden, nicht den Qualitätsanforderungen an Trinkwasser gemäß §§ 4 bis 10 TrinkwV genügen muss. Zu diesen Eigenversorgungsanlagen gehört auch die Regenwassernutzungsanlage der Klägerin, die sie neben der von dem Beklagten betriebenen Trinkwasserversorgungsanlage verwendet und entsprechend den technischen Vorschriften von dieser getrennt betreibt.

13 Für Anlagen und Wasser aus Anlagen, die zur Entnahme oder Abgabe von Wasser bestimmt sind, das nicht die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch hat, und die zusätzlich zu den Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 TrinkwV verwendet werden, gilt die Trinkwasserverordnung nach § 2 Abs. 2 TrinkwV nur, soweit die Verordnung auf solche Anlagen ausdrücklich Bezug nimmt. Die Regenwassernutzungsanlage der Klägerin zählt zu den zusätzlich verwendeten Anlagen im Sinne des § 2 Abs. 2 TrinkwV. Sie ist nicht dazu bestimmt, Wasser in Trinkwasserqualität zu liefern und wird neben dem bestehenden Hausanschluss an die Wasserversorgungsanlage des Beklagten genutzt, die als zentrale Trinkwasserversorgungsanlage unter § 3 Nr. 2 Buchst. a TrinkwV fällt.

14 Nach der o.g. Rechtsprechung schließt die Tatsache, dass das aus der Regenwassernutzungsanlage stammende Wasser als Waschwasser, und damit als Wasser für den menschlichen Gebrauch im Sinne des § 3 Nr. 1 Buchst. a Spiegelstrich 3 TrinkwV Verwendung finden soll, die Einordnung als Anlage im Sinne des § 2 Abs. 2 TrinkwV nicht aus. Denn diese Vorschrift stellt für die Zweckbestimmung der Anlage nicht auf den Verwendungszweck des Wassers, sondern auf dessen Qualität ab und bezieht gerade solche Anlagen ein, die nicht dazu bestimmt sind, Wasser in Trinkwasserqualität zu liefern. Dabei differenziert § 2 Abs. 2 TrinkwV weder nach der Herkunft des Wassers noch nach der Bauart der Anlage. Die zu einem Hausbrunnen ergangene Rechtsprechung ist deshalb auch auf Regenwassernutzungsanlagen anzuwenden.

15 Eine ausdrückliche Bezugnahme auf Anlagen nach § 2 Abs. 2 TrinkwV findet sich zwar in § 13 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1, 2 und 5 TrinkwV, der die Pflicht zur Anzeige des Betriebs oder der Veränderung der Anlage regelt, und in § 18 Abs. 1 Satz 2 TrinkwV, der das Gesundheitsamt ermächtigt, die Anlage bei Bekanntwerden von Beanstandungen in die Überwachung einzubeziehen. Sie fehlt jedoch in §§ 4 bis 10 TrinkwV, die die Qualitätsanforderungen an Wasser für den menschlichen Gebrauch im Sinne des § 3 Nr. 1 TrinkwV, und damit auch die Qualitätsanforderungen an Trinkwasser nach § 3 Nr. 1 Buchst. a TrinkwV regeln. Daraus folgt, dass Wasser aus zusätzlich genutzten Eigenversorgungsanlagen im Sinne des § 2 Abs. 2 TrinkwV keine Trinkwasserqualität haben muss, und dass die Trinkwasserverordnung seine Nutzung im Haushalt unabhängig von der Qualität des Wassers zulässt, solange die Eigenversorgungsanlage nur zusätzlich, d.h. neben einem Anschluss an eine Anlage zur Trinkwasserversorgung im Sinne des § 3 Nr. 2 TrinkwV benutzt wird (Urteil vom 31. März 2010 a.a.O. Rn. 20).

16 Eine ausdrückliche Bezugnahme im Sinne des § 2 Abs. 2 TrinkwV setzt voraus, dass der Wortlaut einer Bestimmung der Trinkwasserverordnung die zusätzlich zur Trinkwasserversorgung genutzten Eigenversorgungsanlagen erwähnt. Dazu genügt entgegen der Auffassung der Revision weder die Legaldefinition des Begriffs des Trinkwassers in § 3 Nr. 1 Buchst. a TrinkwV, deren 3. Spiegelstrich das Waschwasser einschließt, noch die Legaldefinition der Kleinanlage in § 3 Nr. 2 Buchst. b TrinkwV. In systematischer Hinsicht ergibt sich aus der Gegenüberstellung der Wasserversorgungsanlagen nach § 3 Nr. 2 TrinkwV mit den zusätzlich genutzten, nicht zur Abgabe von Wasser in Trinkwasserqualität bestimmten Eigenversorgungsanlagen in § 2 Abs. 2 TrinkwV, dass § 3 Nr. 2 TrinkwV nur die zur Entnahme oder Abgabe von Wasser in Trinkwasserqualität bestimmten Anlagen erfasst. Danach fallen unter § 3 Nr. 2 Buchst. b TrinkwV nicht alle Kleinanlagen, sondern nur solche, die Trinkwasserqualität liefern sollen, und die nicht nur - unabhängig von ihrer Wasserqualität - neben einem die Trinkwasserversorgung bereits sichernden anderen Anschluss wie dem an die öffentliche Wasserversorgungsanlage des Beklagten Verwendung finden (Urteil vom 31. März 2010 a.a.O. Rn. 21).

17 Der Senat hat in der Entscheidung vom 31. März 2010 dazu weiterhin ausgeführt:
„Der in der amtlichen Begründung der Trinkwasserverordnung erläuterte Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 TrinkwV bestätigt diese Auslegung. Die Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs der Trinkwasserverordnung soll gewährleisten, dass jedem Haushalt Wasser in Trinkwasserqualität zur Verfügung steht. Sie dient aber nicht dazu, das Verbrauchsverhalten der Anschlussnehmer zu reglementieren und ihnen vorzuschreiben, zu bestimmten Verwendungszwecken nur Wasser mit Trinkwasserqualität zu benutzen. Die Entscheidung, alternativ Wasser aus einer zusätzlichen, keine Trinkwasserqualität liefernden Eigenversorgungsanlage zu verwenden, darf der Anschlussnehmer eigenverantwortlich treffen (BRDrucks 721/00 S. 51 f. zu § 1, § 2 Abs. 2 und § 3 Nr. 1 TrinkwV). Entgegen der Annahme des Beklagten wird damit der Gesundheitsschutz nicht preisgegeben. Die Trinkwasserverordnung beschränkt sich nur, in Übereinstimmung mit der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, auf den Schutz der Verbraucher vor einer ‚Fremdgefährdung’ durch mangelhafte Trinkwasserlieferungen seitens der Wasserversorgungsunternehmen oder Anlagenbetreiber. So verbietet § 4 Abs. 3 TrinkwV lediglich, Wasser, das nicht den Anforderungen der Verordnung entspricht, als Wasser für den menschlichen Gebrauch abzugeben oder anderen zur Verfügung zu stellen. Die Vorschrift untersagt aber nicht die eigenverantwortliche Nutzung solchen Wassers. Vielmehr überlässt der Bundesverordnungsgeber es den für das Gefahrenabwehrrecht und das Kommunalrecht zuständigen Ländern, durch Ausgestaltung des Anschluss- und Benutzungszwangs im Rahmen der entsprechenden Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 1 AVBWasserV zu regeln, ob und inwieweit für Verwendungszwecke, die aus Gründen des Gesundheitsschutzes Trinkwasserqualität voraussetzen, dessen Benutzung vorgeschrieben wird.
Aus der Richtlinie 98/83/EG des Rates vom 3. November 1998 ergibt sich nichts anderes. Die mit der Novellierung der Trinkwasserverordnung umgesetzte Richtlinie verpflichtet nur die Mitgliedstaaten zur Regelung bestimmter Mindeststandards für die Trinkwasserversorgung, ohne unmittelbar Rechte und Pflichten der Bürger dieser Staaten zu begründen. Sie bezweckt, durch Angleichen der Anforderungen an die Trinkwasserqualität gleiche Wettbewerbsbedingungen für die Wasserversorgungsunternehmen in den Mitgliedstaaten zu schaffen. Soweit sie damit mittelbar dem Gesundheitsschutz der Verbraucher dient (vgl. Erwägungsgründe 5 f., 26), verlangt sie nicht den Erlass von Verwendungsverboten, sondern sieht lediglich Maßnahmen zur Unterrichtung und Beratung vor (Art. 3 Abs. 3, Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie).“

18 Die Schlussfolgerung des Berufungsgerichts, § 3 TrinkwVO sei keine „andere Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 1 WAS, die einem Anspruch der Klägerin auf Befreiung vom Benutzungszwang im beantragten Umfang entgegenstünde, ist somit nicht zu beanstanden. Die Revisionsbegründung gibt keine Veranlassung zu darüber hinausgehenden Ausführungen. Insbesondere ist die Klägerin entgegen der Auffassung der Revision nicht als „sonstige Inhaberin einer Wasserversorgungsanlage“ im Sinne des § 4 Abs. 2 TrinkwV anzusehen. In der Verwendung des Wassers aus ihrer Regenwassernutzungsanlage für ihre Waschmaschine liegt weder ein Abgeben für den menschlichen Gebrauch noch stellt sie damit das Wasser anderen zur Verfügung. Das gilt auch für den Fall, dass sie nicht nur ihre eigene, sondern auch die Wäsche ihrer Familie damit wäscht.

19 2. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts stehen der von der Klägerin begehrten teilweisen Befreiung nach § 7 Abs. 1 Satz 2 WAS auch keine Gründe der Volksgesundheit entgegen, weil nach bisherigen Erkenntnissen für das Wäschewaschen Wasser in Trinkwasserqualität nicht erforderlich ist. Die dagegen gerichtete Verfahrensrüge des Beklagten greift nicht durch.

20 Die Rüge mangelnder Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) ist nicht ordnungsgemäß erhoben. Bezeichnet im Sinne des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO ist ein Verfahrensmangel nur dann, wenn die Beweismittel, deren Heranziehung sich dem Berufungsgericht hätte aufdrängen müssen, angegeben werden, also z.B. die Zeugen und Sachverständigen genannt und die im Einzelnen in ihr Wissen gestellten Tatsachen angeführt werden und dargelegt wird, inwiefern das Urteil jeweils auf der unterbliebenen Vernehmung beruht oder beruhen kann (stRspr; vgl. Urteil vom 25. Februar 1993 - BVerwG 2 C 14.91 - Buchholz 236.1 § 31 SG Nr. 24 m.w.N.). Die Rüge, das Berufungsgericht habe sich mit den im Urteil vom 22. September 1998 zitierten Erkenntnisquellen zufrieden gegeben und nicht weiter aufgeklärt, obwohl sich eine solche Aufklärung aufgedrängt hätte, genügt diesen Anforderungen nicht.

21 Der auch vorinstanzlich anwaltlich vertretene Beklagte hat keine förmlichen Beweisanträge gestellt. Aufgrund seiner Mitwirkungspflicht hätte er einen förmlichen Beweisantrag stellen müssen, wenn er nach dem Verlauf der mündlichen Verhandlung zu der Frage, ob hygienische Gesichtspunkte einer Teilbefreiung entgegenstehen, eine Beweiserhebung für geboten hielt (vgl. Urteil vom 25. Februar 1993 a.a.O. m.w.N.).

22 Ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 8. Juli 2009 wurde die Frage erörtert, ob die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs aus seinem Urteil vom 22. September 1998 auch unter der neuen Trinkwasserverordnung noch Geltung haben können, insbesondere, ob sich unter dem Gesichtspunkt „Gründe der Volksgesundheit“ neuere Erkenntnisse ergeben haben. Nach dieser Niederschrift wies der Klägerbevollmächtigte darauf hin, dass die von ihm durchgeführten Recherchen insoweit keine neuen fachlichen Erkenntnisse ergeben hätten. Der Vertreter des Beklagten hat dem nicht widersprochen. Er hat auf die Ausführungen von Schmidt (gemeint: Schmitz) in der Zeitschrift des Bayerischen Gemeindetages sowie auf ein Regelwerk des DVGW, das er zuvor übergeben hatte, verwiesen. Daraus hat das Berufungsgericht in der angefochtenen Entscheidung geschlossen, dass nach Kenntnis aller Beteiligten sich zwischenzeitlich diesbezüglich keine neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse ergeben haben, die zu einer anderen Einschätzung hinsichtlich eines etwa erhöhten gesundheitlichen Risikos führen würden, wenn die Wäsche anstelle von Trinkwasser mit Regenwasser gewaschen wird. Warum sich dem Verwaltungsgerichtshof insoweit eine weitere Aufklärung hätte aufdrängen müssen, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ergab sich kein Aufklärungsbedarf aus dem zitierten Aufsatz und der vom Beklagten übergebenen Technischen Regel des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs DVGW. Beide enthalten keine Darlegung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zu dieser Frage.

23 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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