BVerwG 8 C 9.17 , Urteil vom 28. März 2018 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 8 C 9.17 VG Gelsenkirchen - 04.07.2014 - AZ: VG 7 K 2736/12 OVG Münster - 17.02.2017 - AZ: OVG 4 A 1661/14

In der Verwaltungsstreitsache hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. März 2018
durch
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab und Hoock,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Keller,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seegmüller
für Recht erkannt:

Die Revision wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen. Gründe I

1 Die Klägerin betreibt einen gewerblichen Pfandleihbetrieb. Sie wendet sich gegen Regelungen in der Gewerbeordnung (GewO) und der Pfandleiherverordnung (PfandlV), die sie zur Abführung von Überschüssen aus der Verwertung von Pfandgegenständen an die Beklagte verpflichten.

2 Bis einschließlich des Abrechnungsjahres 2008 führte die Klägerin regelmäßig die bei ihr angefallenen, über den ihr gebührenden Darlehensbetrag samt Zinsen und Kosten hinausgehenden und vom Verpfänder nicht abgeholten Mehrerlöse aus der Versteigerung von Pfandgegenständen für das jeweils zwei Jahre zurückliegende Kalenderjahr an die Beklagte ab. Diese leitete die vereinnahmten Mehrerlöse an die Landeskasse weiter. Ab dem Abrechnungsjahr 2009 behielt die Klägerin die Überschüsse ein und machte geltend, die der Abführung zugrunde liegenden Bestimmungen seien verfassungswidrig. Ihre Klage auf Feststellung, dass sie der Abführungspflicht für Pfandüberschüsse nicht unterliege, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Diese sei gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der seit dem 7. Mai 2016 geltenden Fassung zur Abführung von Überschüssen aus der Pfandverwertung an die Beklagte verpflichtet, gleich ob die zugrunde liegenden Pfandvereinbarungen vor oder nach der Rechtsänderung geschlossen worden seien. Mangels einer Übergangsregelung sei für die Berufungsentscheidung die jeweilige Neufassung maßgeblich. Die Klägerin werde durch die Rechtsänderung wegen der Verlängerung der Ablieferungsfrist nicht schlechter gestellt.

3 Die Vorschriften in § 11 Abs. 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV über die Ablieferung von Versteigerungsmehrerlösen beruhten auf der verfassungskonformen gesetzlichen Grundlage des § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und des zum 21. März 2016 neu gefassten Absatz 3 der Gewerbeordnung. Sie verletzten weder das Eigentumsgrundrecht des Verpfänders noch das Grundrecht des Pfandleihers auf Berufsfreiheit und Gleichbehandlung. Die Regelungen bezweckten, dessen Interesse an der Erzielung von Pfandüberschüssen zu beseitigen und ihn dadurch zur Auszahlung möglichst hoher Darlehen an den Verpfänder zu veranlassen. Mildere Mittel seien nicht ersichtlich. Der Verfall berühre die Pfandleiher nicht in ihrem Grundrecht auf Eigentum. Es sei auch nicht gleichheitswidrig, dass kommunale Pfandhäuser keiner Ablieferungspflicht unterlägen, da sie gemeinnützige Ziele verfolgten.

4 Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend, die angegriffenen Regelungen über die Abführung und den Verfall von Pfandüberschüssen verletzten sie in ihrer Berufsfreiheit. Als milderes Mittel komme eine zwingende und unabdingbare Ausgestaltung der zivilrechtlichen Benachrichtigungspflicht über das Ergebnis der Pfandversteigerung in Betracht. Der Gesetzgeber habe die von ihm unterstellten Gefahren für Verpfänder nicht hinreichend ermittelt. Die angegriffenen Regelungen seien angesichts der Selbstregulierung des Marktes konkurrierender Pfandleiher, der gewerberechtlichen Untersagungsbefugnisse und des straf- und zivilrechtlichen Schutzes der Interessen des Verpfänders nicht erforderlich. In Wahrheit verfolge der Gesetzgeber mit ihnen in verfassungswidriger Weise fiskalische Zwecke. Die Abführungspflicht und der Verfall von Mehrerlösen verletzten das Eigentumsgrundrecht von Pfandleihern und Verpfändern. Weil der Herausgabeanspruch des Verpfänders nicht in allen Fällen bereits mit dem Eintritt des Verfalls verjähre, könnten Pfandleiher Schadensersatzansprüchen ausgesetzt sein. Auch ihr durch Vermischung von Versteigerungserlösen entstandenes Miteigentumsrecht werde entwertet. Die Regelungen dienten schließlich nicht dem Schutz des Verpfänders, weil sie ihm seine Chance auf Herausgabe des Pfandüberschusses endgültig entzögen. Sie seien gleichheitswidrig, weil die ebenfalls auf die Erzielung von Gewinnen ausgerichteten kommunalen Leihhäuser und Geschäftsbanken keiner Ablieferungspflicht unterlägen.

5 Für den Verfall von Versteigerungsüberschüssen aus Pfandleihverträgen, die vor Inkrafttreten der Neufassung des § 34 Abs. 3 GewO zum 21. März 2016 abgeschlossen worden seien, fehle es mangels Rückwirkung der Norm an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

6 Die Klägerin beantragt, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Februar 2017 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 4. Juli 2014 zu ändern und festzustellen, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die seit dem Kalenderjahr 2009 angefallenen Pfandüberschüsse auf der Grundlage der § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und § 11 Abs. 1 PfandlV bzw. § 34 Abs. 3 GewO an die Beklagte abzuführen, auch soweit Verträge mit Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV in der bis zum 6. Mai 2016 geltenden Fassung geschlossen worden sind.

7 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen.

8 Sie verteidigt das Berufungsurteil. Die Ablieferungspflicht und der Verfall der Pfandüberschüsse dienten nicht fiskalischen Interessen, sondern dem Schutz der Verpfänder vor der Auskehr zu niedriger Darlehen. Sie berührten lediglich die eigentumsrechtlich nicht geschützte Chance des Pfandleihers, nicht abgeholte Pfandüberschüsse zu erwerben. Herausgabeansprüche des Verpfänders seien mit Ablauf der dreijährigen Ablieferungspflicht bereits verjährt.

9 Der Beigeladene beantragt ebenfalls, die Revision zurückzuweisen.

10 Auch er hält die angegriffenen Regelungen für verfassungsgemäß. Ein etwaiger Eingriff in das Eigentumsrecht des Pfandleihers sei ebenso wie der Eingriff in dessen Berufsfreiheit durch den Schutz der Interessen des Verpfänders gerechtfertigt. Gleiches gelte für den Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Pfandleiher. Es sei nicht gleichheitswidrig, dass die nach den tatbestandlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gemeinnützigen kommunalen Pfandleihhäuser und die zu grundlegend anderen Konditionen tätigen Banken keiner Ablieferungspflicht unterlägen.

11 Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt das Vorbringen der Beklagten und des Beigeladenen, ohne einen eigenen Antrag zu stellen. Die verfallenden Mehrerlöse flössen dem Fiskus lediglich als Nebenfolge der Verfallsregelung zu, die dem Schutz des Verpfänders vor niedriger Beleihung des Pfandes diene. Weder eine zwingende Benachrichtigungspflicht noch gewerberechtliche Kontrollen könnten diesen Schutz in gleicher Weise verwirklichen. Strafrechtliche Mittel stellten als ultima ratio staatlichen Handelns die Erforderlichkeit der angegriffenen Regelungen nicht in Frage. Die Berufsausübungsfreiheit der Pfandleiher werde in angemessener Weise eingeschränkt, da ihr Gewerbe über Zinsen und Gebühren gewinnbringend betrieben werden könne. II

12 Die zulässige Revision hat keinen Erfolg. Das angegriffene Urteil verletzt kein revisibles Recht.

13 1. Die Feststellungsklage ist nach § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin ist an einem gegenwärtigen, feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zur Beklagten beteiligt, das ihre Verpflichtung zur Ablieferung der seit 2009 bei ihr angefallenen Pfandüberschüsse zum Gegenstand hat. Ihr berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung ergibt sich aus der Bußgeldbewehrung der Ablieferungspflicht nach § 12a Nr. 8 der Verordnung über den Geschäftsbetrieb der gewerblichen Pfandleiher (Pfandleiherverordnung - PfandlV - vom 1. Juni 1976, BGBl. I S. 1334, zuletzt geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 28. April 2016, BGBl. I S. 1046 ). Da die Beklagte keinen Bescheid zur Durchsetzung der Ablieferungspflicht erlassen hat, steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage das Subsidiaritätserfordernis des § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Die Klagebefugnis der Klägerin ergibt sich bereits aus der Möglichkeit, dass die von ihr angegriffenen Regelungen sie in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzen.

14 2. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zu Recht zurückgewiesen. Die Klage ist unbegründet, weil die begehrte Feststellung nicht getroffen werden kann. Die Klägerin unterliegt auch für die streitgegenständlichen, ab dem Kalenderjahr 2009 bei ihr angefallenen Pfandüberschüsse der Ablieferungspflicht nach § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV. Diese Regelungen sind mit Verfassungsrecht vereinbar.

15 a) Das Berufungsgericht hat zutreffend die Pfandleiherverordnung sowie den ihr zugrunde liegenden § 34 der Gewerbeordnung (GewO, Neufassung vom 22. Februar 1999, BGBl. I S. 202, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 17. Oktober 2017, BGBl. I S. 3562) jeweils in der während des Berufungsverfahrens in Kraft getretenen Neufassung als für seine Entscheidung maßgeblich angesehen. Eine Übergangsregelung für bereits abgeschlossene Pfandleihvereinbarungen oder für bereits entstandene, noch nicht abgelieferte Pfandüberschüsse besteht weder für die zum 21. März 2016 in Kraft getretene Neufassung des § 34 Abs. 3 GewO noch für die mit Wirkung vom 7. Mai 2016 geänderte Neufassung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV.

16 b) Die Ablieferungspflicht für Pfandüberschüsse verletzt Pfandleiher nicht in ihrer Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Sie schränkt deren Berufsausübungsfreiheit in verhältnismäßiger Weise ein.

17 aa) Die Regelung über die Ablieferungspflicht in § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV hat in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO eine hinreichende gesetzliche Grundlage (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Diese Vorschrift ermächtigt ausdrücklich zum Erlass einer Verordnung über die Ablieferung des Pfandüberschusses, der sich bei der Verwertung des Pfandes ergibt. Sie ist hinreichend bestimmt, weil sie zur Eingrenzung ihres Bezugsgegenstandes die Regelung in § 1247 BGB voraussetzt. Danach ist der Pfandüberschuss der Teil des Versteigerungserlöses, der nicht dem Pfandgläubiger zu seiner Befriedigung gebührt und deshalb an Stelle des versteigerten Pfandes dem Verpfänder zusteht. Die Pfandleiherverordnung konkretisiert in ihrer aktuellen Fassung den abzuliefernden Pfandüberschuss als denjenigen Teil des Erlöses aus der Versteigerung von Pfandgegenständen, der nicht zur Abdeckung des gewährten Darlehensbetrages einschließlich dessen Verzinsung und der Vergütung für die Kosten des Geschäftsbetriebes und die notwendigen Kosten der Verwertung des Pfandgegenstandes (§ 10 PfandlV) dem Pfandleiher gebührt, und den der Pfandleiher auch nicht zulässigerweise seiner Befriedigung wegen Mindererlösen aus früheren Vereinbarungen desselben Verpfänders verwendet (vgl. § 11 Abs. 2 PfandlV).

18 Die Regelungen der Verordnung über die Ablieferungspflicht sind an der gesetzlichen Zweckbestimmung in § 34 Abs. 2 Satz 1 GewO, dem Schutz der Verpfänder und der Allgemeinheit, ausgerichtet. Sie zielen darauf, dass Pfandleiher im Interesse des Verpfänders bei der Beleihung von Pfandgegenständen Darlehen in einer möglichst wertangemessenen Höhe auskehren, weil sie wegen ihrer Ablieferungspflicht kein Interesse an der Erzielung eines Mehrerlöses haben können (vgl. die Begründung zu § 11 der 1960 erlassenen Pfandleiherverordnung, BR-Drs. 402/60 S. 8). Damit dient die Regelung gleichzeitig dem in § 34 Abs. 2 Satz 1 GewO genannten Schutz der Allgemeinheit, weil sie das Vertrauen in ein interessenausgewogenes System der Pfandleihe stärkt.

19 bb) Die Ablieferungspflicht greift als Berufsausübungsregelung in das Grundrecht der Pfandleiher aus Art. 12 Abs. 1 GG ein. Dass sie in ihren Wirkungen einer Berufswahlregelung nahe käme, macht auch die Klägerin nicht geltend. Eine Berufsausübungsregelung kann durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt werden, soweit Eingriffszweck und -intensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Über die Maßnahmen, die der Gesetzgeber im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will, hat vornehmlich er selbst auf Grundlage seiner wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 - 1 BvR 931/12 - BVerfGE 138, 261 Rn. 53 f.; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 126 Rn. 35, jeweils m.w.N.).

20 Diesen Anforderungen genügt die auf der Grundlage von § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO in § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV getroffene Regelung. Der Gesetzgeber durfte im Rahmen seines wirtschafts- und sozialpolitischen Regelungsermessens wegen der typischen wirtschaftlichen Abhängigkeit der Verpfänder von gewerblichen Pfandleihern von ihrer besonderen Schutzbedürftigkeit ausgehen. Besonderen Pflichten zur Ermittlung der tatsächlichen Annahmen für sein Regelungskonzept unterlag er dabei nicht. Aus dem Grundgesetz folgt keine gegenüber den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit verselbständigte Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers. Ausnahmen hat die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung lediglich in besonderen Fällen anerkannt, in denen durch Parlamentsgesetz stark tatsachengeprägte Entscheidungen getroffen wurden, die sonst typischerweise der Exekutive überlassen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. - BVerfGE 143, 246 Rn. 273 ff. m.w.N.). Hier durften der Gesetzgeber und auf der Grundlage der gesetzlichen Ermächtigung auch der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass sich Verpfänder, die unter Hingabe eines Gegenstandes aus ihrem Lebensumfeld ein kurzfristiges Darlehen eines gewerblichen Pfandleihbetriebs zu den hierfür zugelassenen Konditionen in Anspruch nehmen, mangels günstigerer Finanzierungsalternativen regelmäßig in einer finanziellen Zwangslage befinden. Die in der Pfandleiherverordnung geregelte Ablieferungspflicht für Pfandüberschüsse dient vor diesem Hintergrund dem legitimen Gemeinwohlziel, Pfandleiher im Interesse des Verpfänders zur Gewährung möglichst hoher, dem Wert des hingegebenen Pfandgegenstandes angemessener Darlehen zu veranlassen. Infolge der Abführung kann der Pfandleiher über den ihm zivilrechtlich nicht gebührenden Teil des Versteigerungserlöses selbst dann nicht verfügen, wenn der Verpfänder seinen Anspruch auf Auszahlung dieses Teils des Erlöses (§ 1247 Satz 2 i.V.m. § 749 BGB) oder - bei bargeldloser Abwicklung - auf Wertersatz dafür (§ 1247 Satz 2 i.V.m. §§ 951, 812 ff. BGB) nicht geltend macht. Dies verstärkt sein Interesse an einer wertangemessenen Beleihung des Pfandes, weil er einen Geschäftsgewinn ausschließlich aus der nach § 10 PfandlV zulässigen Verzinsung der Darlehenssumme ziehen kann.

21 Die Pflicht zur Abführung von Pfandüberschüssen an den Staat ist eine zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignete Maßnahme, weil sie den von ihr gewünschten Erfolg möglichst hoher Darlehensgewährungen fördert. Sie ist erforderlich, weil kein milderes Mittel ersichtlich ist, das hierfür in gleicher Weise geeignet wäre. Die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung oder einer auf ihr beruhenden Verordnungsregelung kann nur verneint werden, wenn in jeder Hinsicht und eindeutig feststeht, dass eine Regelungsalternative weniger in Grundrechte eingreifen und gleichwohl den angestrebten Zweck mindestens ebenso wirksam erreichen würde (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5. Februar 2002 - 2 BvR 305/93 u.a. - BVerfGE 105, 17 und vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 8/07 - BVerfGE 126, 331 ). Keiner der von der Klägerin genannten alternativen Regelungsansätze kann in gleich effektiver Weise wie die Verpflichtung zur Ablieferung aller anfallenden Pfandüberschüsse an den Staat jedes Interesse an deren Erzielung ausschließen und so erreichen, dass Verpfändern ein möglichst hohes Darlehen gewährt wird. Gewerberechtliche Eingriffsmaßnahmen kämen ebenso wie die strafrechtliche Verfolgung oder die zivilgerichtliche Kontrolle eines Missbrauchs der Verhandlungsmacht von Pfandleihern nur im Einzelfall und in Reaktion auf bereits verwirklichte Rechtsverstöße in Betracht. Sie wären daher nicht ebenso wirksam wie eine präventive Regelung, die den typischerweise unterlegenen Vertragspartner schützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2013 - 1 BvR 1842/11 u.a. - BVerfGE 134, 204 Rn. 70). Der Gesetzgeber musste sich auch nicht darauf verweisen lassen, die bereits in § 1241 BGB normierte Pflicht des Pfandleihers zur Benachrichtigung des Verpfänders über das Ergebnis der Pfandversteigerung als ausdrücklich unabdingbare Regelung auszugestalten. Auch dies wäre kein gleich wirksames Mittel, da selbst bei einer ausnahmslosen Benachrichtigung aller Verpfänder über den bei der Versteigerung angefallenen Erlös nicht sichergestellt wäre, dass alle Mehrerlöse abgeholt würden und das Interesse von Pfandleihern an der Erzielung von Mehrerlösen gänzlich entfiele. Auf eine von der Klägerin geltend gemachte Selbstregulierung des Pfandleihmarktes mussten der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber ebenfalls nicht vertrauen (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10 ), sondern durften die zur dauerhaften und sicheren Erreichung ihres Regelungsziels gebotenen Regelungen erlassen. Dass ein Interesse von Pfandleihern an der Verfügung über erzielte Mehrerlöse nicht gänzlich durch die Wettbewerbssituation auf dem Pfandleihmarkt ausgeschlossen wird, zeigt außerdem bereits der Vortrag der Klägerin, mithilfe solcher Mehrerlöse Verluste aus Kursschwankungen etwa des Goldpreises ausgleichen zu wollen.

22 Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit von Pfandleihern ist auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Schwere des Eingriffs ist dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe angemessen. Der Schutz des Interesses des gegenüber dem Pfandleiher typischerweise unterlegenen Verpfänders, für die Hingabe eines Gegenstandes als Pfand ein möglichst hohes Darlehen zu erhalten, und das Interesse der Allgemeinheit an einem interessenausgewogenen Pfandleihsystem wiegen schwerer als das Interesse des Pfandleihers daran, bei Nichtabholung des Versteigerungsmehrerlöses und ggf. zivilrechtlicher Verjährung eines Herausgabeanspruchs des Verpfänders über den Pfandüberschuss verfügen zu können. Die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG vermittelt Pfandleihern keinen Schutz der Aussicht auf Gewinnerzielung. Das wirtschaftliche Risiko der Einträglichkeit ihrer beruflichen Betätigung tragen sie selbst.

23 Gegen die Verhältnismäßigkeit der Ablieferungspflicht kann auch nicht eingewendet werden, dass sie den Pfandleiher letztlich auf Kosten des Verpfänders zur Vereinbarung einer höheren Vergütung veranlasse, um die nicht nach § 11 Abs. 2 PfandlV ausgleichsfähigen Mindererlöse aus anderen Vereinbarungen zu refinanzieren. Ob eine Abwälzung von Mindererlösen auf Verpfänder über die Höhe der Vergütung nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 i.V.m. der Anlage zu § 10 Abs. 1 Nr. 2 PfandlV zulässig wäre, ist selbst für grundsätzlich freie Vergütungsvereinbarungen bei einer Darlehenshöhe von mehr als 300 € zweifelhaft. Für unter diesem Betrag liegende Darlehensvereinbarungen ist sie wegen der in der genannten Anlage aufgeführten gestaffelten Vergütungsfestbeträge ausgeschlossen. Soweit die Vergütung frei vereinbart werden kann, begrenzt § 10 Abs. 1 Satz 1 PfandlV sie auf Kosten, die sich aus der vertragsgemäßen Behandlung der verpfändeten Sache "einschließlich der Aufbewahrung, der Versicherung und der Schätzung des Wertes des Pfandes" ergeben, und schließt davon in Absatz 2 der Regelung bestimmte Versicherungsprämien und die Kosten eines Wertgutachtens aus. Dass vergütungsfähige Kosten nach § 10 Abs. 1 und 2 PfandlV einen Bezug zur organisatorischen Aufrechterhaltung des vertragsgemäßen Pfandleihbetriebes haben müssen, lässt es nicht zu, als Kosten dieses Betriebes auch reine wirtschaftliche Verluste aus dem Ergebnis von Pfandversteigerungen zu verstehen. Zur Abdeckung solcher Mindererlöse stehen dem Pfandleiher vielmehr seine Zinseinkünfte nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PfandlV zur Verfügung. Unabhängig hiervon ist die kaufmännische Entscheidung des Pfandleihers über die Höhe der Vergütung innerhalb des durch die Pfandleiherverordnung abgesteckten Rahmens ebenso wenig dem Gesetz- bzw. dem Verordnungsgeber zuzurechnen wie seine Entscheidung über die Höhe des jeweils gewährten Darlehens. Der Pfandleiher hat es insoweit selbst in der Hand, Konditionen zu vereinbaren, die Mindererlöse möglichst ausschließen. Eine Inkonsistenz der Regelungen über die Ablieferungspflicht ergibt sich daraus nicht.

24 Schließlich wird die Verhältnismäßigkeit der Ablieferungspflicht nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Gesetz- oder der Verordnungsgeber das Ziel des Schutzes von Verpfändern und der Allgemeinheit lediglich vorgeschoben, in Wahrheit aber fiskalische Ziele verfolgt hätte. Vielmehr sind die durch die Ablieferung von Pfandüberschüssen und ihren nachfolgenden Verfall (dazu sogleich unter e) entstehenden Einkünfte des Staates lediglich eine Nebenfolge des legitimen, auf den Schutz des typischerweise schwächeren Vertragspartners ausgerichteten Regelungskonzepts. Für den von der Klägerin unterstellten Etikettenschwindel einer maßgeblich oder ausschließlich fiskalisch motivierten Regelung ist nichts ersichtlich.

25 c) Da mit der Ablieferung von Pfandüberschüssen an die zuständige Behörde noch keine Eigentumszuordnung verbunden ist, berührt sie weder das Eigentumsgrundrecht des Pfandleihers aus Art. 14 Abs. 1 GG noch dasjenige des Verpfänders.

26 d) Zur Ablieferung von Pfandüberschüssen verpflichtete gewerbliche Pfandleiher werden auch nicht in verfassungswidriger Weise ungleich gegenüber kommunalen Pfandleihhäusern oder gegenüber Geschäftsbanken behandelt.

27 Dass der Verordnungsgeber die Ablieferungspflicht nicht auf nichtgewerblich betriebene, insbesondere kommunale Pfandleihanstalten erstreckt hat, obwohl § 34 Abs. 2 Satz 2 GewO dafür eine Ermächtigungsgrundlage enthält, verletzt nicht den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die fehlende Einbeziehung kommunaler Pfandhäuser in die Ablieferungspflicht beruht auf einem Sachgrund, der ihre unterschiedliche Behandlung gegenüber gewerblichen Pfandleihern rechtfertigt. Nach den für das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden, von der Klägerin ungerügten tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts verfolgten die zum Zeitpunkt seiner Entscheidung betriebenen kommunalen Pfandhäuser in Augsburg und in Mannheim gemeinnützige Ziele. Die Vergabe von Darlehen und die Verwendung der erzielten Mittel der Leihämter waren an die Zwecke der jeweiligen Satzung gebunden. Das städtische Leihamt Mannheim unterstützte danach die Tätigkeit des Sozialhilfeträgers. Das Leihamt Augsburg ist zum 1. Januar 2018 geschlossen worden. Die Bindung der gesamten Tätigkeit kommunaler Pfandhäuser einschließlich der Verwendung erzielter Erlöse an die gemeinnützigen Ziele der Satzung vermindert eine Gefährdung der Interessen des Verpfänders, denen die Ablieferungspflicht für gewerblich erzielte Pfandüberschüsse begegnen will, und rechtfertigt die Freistellung solcher Pfandhäuser von dieser Pflicht. Der Verordnungsgeber hat darüber hinaus auch wegen der intensiveren staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten über kommunale Pfandhäuser von deren Einbeziehung in den Anwendungsbereich der Pfandleiherverordnung oder von der Schaffung einer gesonderten Verordnung für ihre Tätigkeit abgesehen (vgl. dazu BR-Drs. 402/60, Begründung S. 2).

28 Gewerbliche Pfandleiher werden gegenüber Geschäftsbanken, deren Pfandüberschüsse aus der Versteigerung von beweglichen Pfandgegenständen ebenfalls nicht an den Fiskus abzuliefern sind, wegen der typischerweise verschiedenen Konditionen und Kundenkreise nicht in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Banken dürfen Darlehen erst nach Prüfung der Kreditwürdigkeit des Kunden gewähren (§ 18a Kreditwesengesetz). Verpfänder, die einer Bonitätsprüfung standhalten, bedürfen in geringerem Maße eines gewerberechtlichen Schutzes als Kunden gewerblicher Pfandleihbetriebe, die regelmäßig nicht über Finanzierungsalternativen verfügen und sich deshalb in einer wirtschaftlichen Notlage befinden. Auf die typischen Merkmale eines gewerblichen Pfandleihverhältnisses, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen - etwa die vereinfachte Abwicklung, kurze Laufzeiten und die fehlende Bonitätsprüfung -, hat die Klägerin in der mündlichen Berufungsverhandlung ausweislich des Sitzungsprotokolls selbst hingewiesen. Soweit sie die fehlende Ablieferungspflicht von Banken für herrenlos gewordene Einlagenguthaben beanstandet, besteht keine vergleichbare Sachlage. Die theoretische Möglichkeit, dass ein Bankguthaben ausnahmsweise keiner bestimmten Person mehr zuzuordnen ist, kann sich nicht auf die Konditionen des Abschlusses eines Bankvertrages auswirken und zu einer Gefährdung der Interessen des Bankkunden führen.

29 e) Die von der Klägerin angegriffene Ablieferungspflicht ist auch nicht etwa verfassungswidrig, weil der Verfall abgelieferter Pfandüberschüsse zugunsten des Fiskus gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV seinerseits verfassungswidrig wäre. Diese Regelung verletzt weder Art. 80 Abs. 1 GG noch die rechtsstaatlichen Grundsätze des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbots oder Grundrechte des Pfandleihers oder des Verpfänders.

30 aa) Sie beruht auf einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden gesetzlichen Grundlage. Mit der ausdrücklichen Erwähnung des Verfalls nicht abgeholter Pfandüberschüsse in § 34 Abs. 3 GewO, dort ungenau als "Erlös" aus der Pfandverwertung bezeichnet, hat der Gesetzgeber die gesetzliche Ermächtigung für die Vorschriften in der Pfandleiherverordnung über den Verfall außer Zweifel gestellt. Er wollte keine Änderung der Rechtslage, sondern lediglich eine Klarstellung der seines Erachtens ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die bereits bestehende Verfallsregelung in der Verordnung einschließlich der dort vorgesehenen Reihenfolge von Abführung und Verfall vornehmen, nachdem die Tragfähigkeit der mittelbaren Ermächtigungsgrundlage für den Verfall von Pfandüberschüssen in § 34 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GewO im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Verfahren in Zweifel gezogen worden war (vgl. BR-Drs. 359/15 S. 26 und BT-Drs. 18/7584 S. 150). Die mit der Gesetzesänderung vorgenommene Verlängerung der Verfallsfrist von zwei auf drei Jahre hat der Verordnungsgeber anschließend ohne sonstige Änderungen seines Regelungskonzepts in § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV für die Abführung und den Verfall von Pfandüberschüssen nachvollzogen.

31 Die Neufassungen des § 34 Abs. 3 GewO und des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV erfassen alle zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgelieferten Pfandüberschüsse und damit gerade keine abgeschlossenen Altfälle. Eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen ("echte Rückwirkung") ist mit ihnen nicht verbunden, sondern allenfalls eine tatbestandliche Rückanknüpfung ("unechte Rückwirkung", vgl. BVerfG, zuletzt Urteil vom 10. April 2018 - 1 BvR 1236/11 - NJW 2018, 1379 Rn. 133 ff. sowie Kammerbeschluss vom 30. September 2015 - 2 BvR 1066/10 - juris Rn. 61 ff. m.w.N.) für bereits entstandene, aber noch nicht abgelieferte Pfandüberschüsse. Die Pflicht zu ihrer künftigen Ablieferung und ihr damit verbundener Verfall greifen nicht nachträglich ändernd in einen abgeschlossenen Sachverhalt ein, sondern betreffen Rechte der Pfandleiher und Verpfänder erst für die Zukunft. Ein Vertrauen auf die vorherige Rechtslage (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 a.a.O. Rn. 140) wird durch die Neufassungen beider Vorschriften schon deshalb nicht enttäuscht, weil diese die mit der Ablieferung und dem Verfall verbundene Belastung um ein Jahr hinausschiebt und damit vermindert.

32 bb) Ob der Verfall abgelieferter Pfandüberschüsse in den Schutzbereich des Grundrechts auf Eigentum des Pfandleihers aus Art. 14 Abs. 1 GG eingreift, ist zweifelhaft. Sofern er den Erlös aus der Pfandversteigerung mit anderen Bargeldbeständen vermischt hat, statt den jeweiligen Mehrerlös für jeden Verpfänder getrennt aufzubewahren, konnte er kein Alleineigentum, sondern nach § 948 Abs. 1, § 947 BGB allenfalls Miteigentum an dem vermischten Bargeldbestand erlangen (vgl. BGH, Urteil vom 23. September 2010 - IX ZR 212/09 - NJW 2010, 3578 Rn. 13). In der durch eine Vermischung entstandenen Miteigentümergemeinschaft (§§ 741 ff. BGB) hat der Verpfänder als Miteigentümer gegen den Pfandleiher als Besitzer des Gesamtkassenbestandes einen nach § 758 BGB unverjährbaren Auseinandersetzungsanspruch (§ 749 BGB). Dies spricht dagegen, dass der Pfandleiher selbst eine nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition an dem Mehrerlös erwirbt. Einem Auseinandersetzungsverlangen des Verpfänders hat er analog § 469 Abs. 3 HGB durch einseitige Aussonderung des diesem zustehenden Betrages nachzukommen (vgl. Füller, in: Münchener Kommentar zum BGB, 7. Aufl. 2017, § 948 Rn. 7; Gehrlein, NJW 2010, 3543 m.w.N.). Bei bargeldloser Aufbewahrung des erzielten Mehrerlöses wäre der Pfandleiher wegen des sachenrechtlichen Eigentumsverlusts des Verpfänders dessen Wertersatzanspruch nach § 951 i.V.m. §§ 812, 818 Abs. 2 BGB ausgesetzt, der innerhalb von drei Jahren verjährt (dazu Wiegand, in: Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2017, § 951 Rn. 27). Der mit der Ablieferung verbundene Verfall in Höhe dieses Anspruchs beträfe ihn lediglich in seinem durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht geschützten Vermögen als solchem.

33 Selbst wenn jedoch der Verfall in das Grundrecht des Pfandleihers auf Eigentum eingriffe, wäre ein solcher Eingriff aus den gleichen Gründen wie die Einschränkung seiner Berufsfreiheit als Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt. Die eigentumsrechtliche Zuordnung abgeführter Pfandüberschüsse durch ihren Verfall an den Fiskus stellt sicher, dass der Pfandleiher niemals über diesen Teil des erzielten Pfanderlöses verfügen kann. Sie flankiert das Regelungskonzept der Abführungspflicht, eine Einbeziehung künftiger Mehrerlöse in die wirtschaftliche Kalkulation des Pfandleihers zu verhindern und ihm dadurch einen Anreiz zur Gewährung möglichst hoher Darlehen zu bieten. Sofern der Pfandleiher ein Eigentumsrecht an dem Pfandüberschuss erlangt hätte, wäre es gegenüber den vom Gesetz- und Verordnungsgeber geschützten Interessen des Verpfänders und der Allgemeinheit nachrangig. Bereits die zivilrechtliche Regelung über das Eigentum am Pfandverwertungserlös in § 1247 BGB verdeutlicht, dass sich der Pfandleiher ausschließlich den ihm gebührenden Anteil des Erlöses aneignen darf. Den darüber hinausgehenden Mehrerlös hat er deshalb wie ein Treuhänder für den Verpfänder aufzubewahren. Dieser kann seinen Anspruch hierauf bei einer Aufbewahrung als Bargeldbestand zeitlich unbegrenzt geltend machen (§ 758 BGB). Mangels zivilrechtlicher Zuweisung des Mehrerlöses an den Pfandleiher kann dieser deshalb nicht damit rechnen, künftig selbst darüber verfügen zu können.

34 cc) Die Verfallsregelung in § 11 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV erweist sich auch nicht wegen einer Verletzung des Eigentumsrechts des Verpfänders als nichtig und gegenüber der Klägerin unanwendbar. Allerdings greift die Regelung trotz der Verlängerung der Frist für den mit der Ablieferung einsetzenden Verfall auf drei Jahre (§ 34 Abs. 3 GewO, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV) zumindest dann in den Schutzbereich seiner Eigentumsfreiheit ein, wenn ihm die Verwirklichung seines unverjährbaren Auseinandersetzungsanspruchs als Miteigentümer eines Barbestandes genommen wird. Es kann dahinstehen, ob bereits die nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PfandlV abgeschlossene vertragliche Vereinbarung über die Abführung und den Verfall des Mehrerlöses nach drei Jahren eine Verletzung des Eigentumsrechts des Verpfänders ausschließt. Denn der Eingriff ist jedenfalls verfassungsrechtlich als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gerechtfertigt. Mit der Fortschreibung der bereits landesrechtlich langjährig bestehenden Verfallsregelung zugunsten des Fiskus verfolgte der Verordnungsgeber unter anderem das Ziel einer Rechts- und Verwaltungsvereinfachung (vgl. BR-Drs. 402/60, Begründung S. 3, 8). Sie dient nicht zuletzt dem legitimen staatlichen Interesse an einer überschaubaren Verwaltung abgelieferter Pfandüberschüsse. Eine zeitlich unbegrenzte staatliche Aufbewahrung abgelieferter Pfandüberschüsse zugunsten des Verpfänders und seiner Rechtsnachfolger wäre, wie das Berufungsgericht zutreffend hervorhebt, mit einem übermäßigen Verwaltungsaufwand verbunden. Die Verfallsregelung ist zu dessen Vermeidung geeignet, erforderlich und angemessen, weil der Verpfänder in Anlehnung an die regelmäßige Verjährungsfrist (§ 195 BGB) drei Jahre Gelegenheit hatte, seine Ansprüche gegenüber dem Pfandleiher geltend zu machen. Zusätzlich dient auch der Verfall dem Schutz des Verpfänders und der Allgemeinheit, weil er dem Interesse des Verpfänders an einer wertangemessen hohen Darlehensgewährung ergänzend dadurch Rechnung trägt, dass Pfandüberschüsse durch Eigentumszuordnung an den Fiskus einer Verfügungsbefugnis Dritter endgültig entzogen werden.

35 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen waren für erstattungsfähig zu erklären, weil er sich durch einen eigenen Antrag am Kostenrisiko beteiligt hat.

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