BVerwG 9 A 23.15
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 22. November 2016
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bick
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Steinkühler, Dr. Martini und Dr. Dieterich
für Recht erkannt:
Der Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015 ist rechtswidrig und nicht vollziehbar. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Gründe I
1 Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015.
2 Sie ist die Pächterin von Grundstücken des Klägers im Verfahren BVerwG 9 A 25.15 . Auf diesen sowie auf weiteren Pachtflächen betreibt sie ein landwirtschaftliches Unternehmen mit dem Schwerpunkt Rübenanbau. Der Planfeststellungsbeschluss sieht die Inanspruchnahme (teils dauerhaft, teils vorübergehend) von insgesamt ca. 16 ha von ihr gepachteter Flächen vor.
3 Die Klägerin hat im Planfeststellungsverfahren eine Reihe von Einwendungen erhoben, die im Planfeststellungsbeschluss zurückgewiesen wurden. Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage wendet sie sich inzwischen nur noch gegen die Ersatzmaßnahme E 1 sowie gegen die planfestgestellte Baustraße zum Brückenbauwerk BW 2.
4 Die Ersatzmaßnahme E 1 sieht die Anlage von Baumreihen am Böschungsfuß der neu geplanten Trasse zwecks Einbindung des Trassenkörpers in die Landschaft vor. Geplant ist die Pflanzung von insgesamt 308 Bäumen auf einer Länge von ca. 4,6 km, und zwar abschnittsweise im Bereich von Dammlagen und Brückenbauwerks- bzw. Knotenpunktbereichen. Statt der zunächst vorgesehenen Winterlinde (Bäume der Kategorie I) setzt der Planfeststellungsbeschluss jetzt kleinere Bäume der Kategorie II fest.
5 Die planfestgestellte Baustraße, die überwiegend auf bereits vorhandenen Feldwegen zum Brückenbauwerk BW 2 führen soll, ist insgesamt ca. 2,8 km lang. Sie soll eine befestigte Breite von 3 m zuzüglich 0,50 m beidseits Bankett, d.h. eine Wegebreite von insgesamt 4 m aufweisen. Die Feldwege sollen nach ihrer vorübergehenden Ertüchtigung für den Baustellenverkehr wieder in ihren früheren Zustand zurückversetzt werden; nur die letzte Teilstrecke von ca. 450 m soll neu errichtet und dauerhaft erhalten bleiben. Im Planfeststellungsverfahren wurden auf Anregung verschiedener Einwender, zu denen auch die Klägerin gehörte, von der Vorhabenträgerin verschiedene Alternativen zur planfestgestellten Baustraße (zwei Varianten mit einer Untervariante) untersucht. Diese werden im Planfeststellungsbeschluss aus Gründen der Wirtschaftlichkeit, der ökologischen Verträglichkeit und der Mehrbelastung durch Flächenentzug Dritter abgelehnt (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 141).
6 Die Klägerin ist von der Ersatzmaßnahme E 1 durch 49 Bäume auf einer Länge von 3 km betroffen; weitere 20 Bäume sollen auf Flächen gepflanzt werden, die ohnehin für den Straßenbau benötigt werden. Die Klägerin hält die Maßnahme E 1 für rechtswidrig. Sie könne an einem anderen Ort festgesetzt werden, vorzugsweise auf Flächen der öffentlichen Hand. Auch sei die sogenannte Agrarklausel (§ 15 Abs. 3 BNatSchG), die die besondere Rücksichtnahme auf wertvolle Böden vorschreibt, nicht hinreichend beachtet worden. Die Bäume führten insbesondere durch Verschattung und Verwurzelung zu Bewirtschaftungserschwernissen und Ertragseinbußen. Im Zusammenhang mit der planfestgestellten Baustraße macht die Klägerin geltend: Sie bewirtschafte auch im Bereich der Baustraße Ackerflächen. Durch den Begegnungsverkehr mit den Baufahrzeugen komme es zu Bewirtschaftungserschwernissen. Die Baustraße sei zudem nicht besonders umweltschonend, denn nur in diesem Bereich ergäben sich Probleme mit Fledermäusen, Brutvögeln und Amphibien; dies zeigten die faunistischen Untersuchungen. Eine alternative Führung der Baustraße über den Wirtschaftsweg 3.2 sei umweltverträglicher.
7 Die Klägerin beantragt, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt) vom 1. Juni 2015 rechtswidrig und nicht vollziehbar ist.
8 Der Beklagte verteidigt den Planfeststellungsbeschluss und beantragt, die Klage abzuweisen.
9 Die Maßnahme E 1 sei naturschutzfachlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die Baustraße sei ebenfalls rechtmäßig planfestgestellt worden; eine Alternativtrasse dränge sich insoweit nicht auf. Im Übrigen sei die Klägerin diesbezüglich präkludiert. II
10 Die Klage ist zulässig und begründet. Der Planfeststellungsbeschluss entfaltet auch gegenüber Pächtern im Hinblick auf die erforderlichen Flächen für das Straßenvorhaben unter Einschluss der damit verbundenen naturschutzrechtlichen Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen eine enteignungsrechtliche Vorwirkung (§ 19 FStrG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3, § 11 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2 EnteigG LSA). Dies hat zur Folge, dass auch einem Pächter ein Anspruch auf gerichtliche Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses auf seine objektive Rechtmäßigkeit zusteht (sogenannter Vollüberprüfungsanspruch) (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 1. September 1997 - 4 A 36.96 - BVerwGE 105, 178 und vom 10. Oktober 2012 - 9 A 19.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 228 Rn. 13), soweit der geltend gemachte Fehler für die Inanspruchnahme seiner Grundstücke kausal ist (BVerwG, Urteil vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 24).
11 Die Präklusionsvorschrift des § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG bleibt außer Betracht. Die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf Einwendungen, die im Verwaltungsverfahren innerhalb der dafür bestimmten Frist geltend gemacht worden sind, ist - wie der Gerichtshof der Europäischen Union im Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland entschieden hat (EuGH, Urteil vom 15. Oktober 2015 - C-137/14 [ECLI:EU:C:2015:683] - Rn. 78 ff.) - mit Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2011/92/EU (UVP-Richtlinie) nicht vereinbar und darf deshalb auf die dort genannten Rechtsstreitigkeiten über die materiell-rechtliche und verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit von Entscheidungen über UVP-pflichtige Vorhaben nicht angewendet werden.
12 Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden.
13 Zwar wendet die Klägerin sich ohne Erfolg gegen die Ersatzmaßnahme E 1 (1.). Die Festsetzung der Baustraße zum Brückenbauwerk BW 2 weist jedoch Mängel auf (2.). Hinsichtlich der näheren Begründung verweist der Senat auf das Urteil vom heutigen Tage im Verfahren BVerwG 9 A 25.15 , das einen Gesellschafter der Klägerin betrifft. Dort wurde ausgeführt:
1. Die Ersatzmaßnahme E 1 weist keine Rechtsmängel auf.
Der Verursacher eines Eingriffs in Natur und Landschaft ist nach § 15 Abs. 2 BNatSchG verpflichtet, unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder zu ersetzen (Ersatzmaßnahmen). Der Beklagte durfte als Kompensation für den Eingriff in das Landschaftsbild (a) eine eingriffsnahe Ersatzmaßnahme festsetzen (b); auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (c) und die Anforderungen der Agrarklausel (§ 15 Abs. 3 BNatSchG) werden gewahrt (d).
a) Der Planfeststellungsbeschluss geht ohne Rechtsverstoß davon aus, dass mit dem Vorhaben ein Eingriff in das Landschaftsbild verbunden ist (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 48).
Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sind gemäß § 14 Abs. 1 BNatSchG Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können. Eine erhebliche Beeinträchtigung des Landschaftsbildes ist anzunehmen, wenn die Veränderung von einem gegenüber den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter als nachteilig und störend empfunden wird. Bei der Bewertung der Eingriffswirkungen eines Vorhabens steht der Planfeststellungsbehörde ebenso wie bei der Bewertung der Kompensationswirkung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative zu. Die im Planfeststellungsbeschluss vorgenommenen Quantifizierungen bei Eingriffswirkungen und Kompensationsmaßnahmen sind daher nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle zugänglich; sie sind vom Gericht hinzunehmen, sofern sie im Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind und auch nicht auf einem Bewertungsverfahren beruhen, das sich als unzulängliches oder gar ungeeignetes Mittel erweist, um den gesetzlichen Anforderungen gerecht zu werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - BVerwGE 154, 73 Rn. 146 m.w.N.).
Der Kläger zeigt nicht auf, dass die Planfeststellungsbehörde diesen Einschätzungsspielraum vorliegend überschritten hätte. Mit einer in Dammlage gebauten Fernstraße gehen regelmäßig der Verlust landschaftsbildprägender Strukturen sowie optische Zerschneidungs- und Barriereeffekte durch Brücken- und Dammbauwerke einher (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1999 - 4 A 47.96 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 148 S. 11). Dass die durch die Trasse entfallenden Gehölzstrukturen (Windschutzhecken und straßenbegleitende Baumreihen) das Landschaftsbild in dem hier betroffenen Naturraum prägen, wird im Landschaftspflegerischen Begleitplan (S. 16 f.) näher ausgeführt und durch im Erörterungstermin vorgelegte Fotos unterstrichen. Dem ist der Kläger nicht substantiiert entgegengetreten.
Der Umstand, dass das Landschaftsbild nicht nach Nr. 3.2 i.V.m. Anlage 2 der Richtlinie über die Bewertung und Bilanzierung von Eingriffen im Land Sachsen-Anhalt (RdErl. vom 12. März 2009 - MBl. LSA 2009 S. 250 - Bewertungsmodell Sachsen-Anhalt) in einer verbal-argumentativen Zusatzbewertung als besonders wertvoll eingestuft wurde, stellt das Vorliegen eines Eingriffs in das Landschaftsbild nicht in Frage. Vielmehr spielt das ergänzende Bewertungsverfahren nur eine Rolle für den Umfang der Bilanzierung (vgl. 3.2.1 des Bewertungsmodells Sachsen-Anhalt).
b) Die Maßnahme durfte trassennah festgesetzt werden, auch wenn es sich um eine Ersatz- und keine Ausgleichsmaßnahme handelt.
Die vorgesehenen Baumpflanzungen können das Landschaftsbild nicht vollständig landschaftsgerecht wiederherstellen oder neu gestalten, wie es § 15 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG für eine Ausgleichsmaßnahme verlangt. Dies ist regelmäßig nur bei kleineren Eingriffen in das Landschaftsbild, wie etwa einem Abgrabungsvorhaben, das vollständig verfüllt wird, vorstellbar (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 15 BNatSchG Rn. 13). Es handelt sich daher um eine Ersatzmaßnahme im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG.
Da der Ersatz durch eine gleichwertige (statt gleichartige) Herstellung der betroffenen Funktionen des Naturhaushalts in dem betroffenen Naturraum gekennzeichnet ist, unterscheidet er sich vom Ausgleich durch eine Lockerung des notwendigen räumlich-funktionalen Zusammenhangs mit dem Eingriff. Gefordert ist die Herstellung ähnlicher, wenngleich mit der beeinträchtigten nicht identischer Funktionen (BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2004 - 4 A 11.02 - BVerwGE 120, 1 ; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2016, § 15 BNatSchG Rn. 15 f.).
Das Kompensationskonzept des Landschaftspflegerischen Begleitplans zielt hier darauf ab, die Baumpflanzungen möglichst trassennah zu realisieren, um so eine optimale Kompensation der mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erreichen. Eine Pflanzung inmitten zusammenhängender Ackerschläge würde den Kompensationszweck nicht gleichermaßen erfüllen und zudem zu noch größeren Bewirtschaftungsproblemen führen. Mit dem Begriff der Ersatzmaßnahme ist dieses Konzept vereinbar. Der Umstand, dass der räumliche Bezug zum Eingriffsort bei Ersatzmaßnahmen lockerer sein kann als bei Ausgleichsmaßnahmen, erweitert zugunsten der Planfeststellungsbehörde den örtlichen Bereich, in dem Ersatzmaßnahmen festgesetzt werden können. Dies stellt aber nicht in Frage, dass Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde sich eine möglichst eingriffsnahe Kompensation zum Ziel setzen dürfen (BVerwG, Urteil vom 24. März 2011 - 7 A 3.10 - Buchholz 406.400 § 19 BNatSchG 2002 Nr. 7 Rn. 68). Daher durfte der Beklagte andere Flächen für die Maßnahme, auf die der Kläger in seiner Klagebegründung verweist, wegen deren Trassenferne ausscheiden.
c) Die Maßnahme ist auch verhältnismäßig.
Eine planfestgestellte naturschutzrechtliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme muss wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, die sie gegenüber dem in Anspruch genommenen Grundeigentümer entfaltet, neben den naturschutzrechtlichen Eingriffsvoraussetzungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) genügen, also geeignet und erforderlich sein; außerdem dürfen die mit ihr verbundenen nachteiligen Folgen für den betroffenen Grundeigentümer nicht außer Verhältnis zum beabsichtigten Erfolg stehen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 40.07 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 16 Rn. 26 ff. und Beschluss vom 11. November 2008 - 9 A 52.07 - Buchholz 407.4 § 19 FStrG Nr. 14 Rn. 6).
Die Planfeststellungsbehörde ist von den vorgenannten Grundsätzen ausgegangen (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 184) und hat ihnen in mehrfacher Hinsicht Rechnung getragen: Von einer Alleebildung, die eine Pflanzung von deutlich mehr Bäumen erfordert hätte, wurde von vornherein aus Gründen der Verhältnismäßigkeit Abstand genommen (vgl. Protokoll des Erörterungstermins S. 3). Soweit das Ausgleichskonzept dies zuließ, wurden öffentliche Flächen der B. GmbH für die Baumreihen genutzt. Statt der zunächst vorgesehenen Bäume der Kategorie I sieht der Planfeststellungsbeschluss nun deutlich kleinere der Kategorie II vor. Hierzu hatte die Untere Naturschutzbehörde im Vorfeld ausgeführt: Aufgrund der Höhe und des Volumens der Kronen wirken Linden stärker landschaftsgliedernd, da sie in der sonst strukturarmen Ackerlandschaft weithin sichtbar seien. Gerade dies sei in Anbetracht der sonst an Vertikalelementen verarmten Landschaft wünschenswert und würde zu einer stärkeren Einbindung der Straße in das Gesamtbild führen. Insofern könne der Beschränkung auf Bäume der Kategorie II nur als "Kompromiss" zugestimmt werden. Des Weiteren ist ein Teil der Bäume auf Flächen vorgesehen, die ohnehin für die Straßenböschungen in Anspruch genommen werden müssen. Schließlich wird die Pflanzung am Straßenrand platzsparend und zugleich so geplant, dass Erschwernisse bei der Bewirtschaftung der Ackerflächen möglichst vermieden werden. Hinsichtlich der Einzelheiten nimmt der Senat wiederum auf das Protokoll des Erörterungstermins Bezug. Durch die genannten Umstände werden die vom Kläger geltend gemachten Beeinträchtigungen bereits deutlich minimiert. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass ein darüber hinausgehendes Entgegenkommen nicht mehr möglich ist, ohne den Erfolg der Maßnahme zu gefährden.
Soweit der Kläger im Zusammenhang mit den geplanten Baumpflanzungen auf Sicherheitsrisiken für Autofahrer hingewiesen hat, vermag dies nicht zu überzeugen. Bei der Anordnung der Pflanzflächen wurden die Sicherheitsbelange beachtet; soweit erforderlich, ist eine Abschirmung durch Leitplanken vorgesehen. Straßenbäume gehören im Übrigen zum typischen Landschaftsbild in Deutschland.
d) Auch die Vorgaben des § 15 Abs. 3 BNatSchG und § 7 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG LSA wurden beachtet.
Für die Inanspruchnahme land- oder forstwirtschaftlich genutzter Flächen für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen enthält § 15 Abs. 3 BNatSchG ein ausdrückliches Rücksichtnahmegebot (Satz 1) sowie einen besonderen Prüfauftrag (Satz 2). Das Rücksichtnahmegebot bezieht sich auf "agrarstrukturelle Belange". Diese werden in der Norm nicht definiert, sondern lediglich beispielhaft dahin konkretisiert, dass insbesondere für die die landwirtschaftliche Nutzung besonders geeignete Böden nur im notwendigen Umfang in Anspruch zu nehmen sind.
Die Agrarklausel des § 15 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG steht der Maßnahme E 1 nicht entgegen. Dass es im vorliegenden Fall um besonders geeignete Böden geht, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Der Begriff der agrarstrukturellen Belange legt allerdings nahe, dass hiermit nicht diejenigen des einzelnen Land- oder Forstwirts gemeint sind, sondern solche, die die land- oder forstwirtschaftlichen Flächen insgesamt betreffen; insbesondere muss sichergestellt sein, dass weiterhin genügend Flächen für die Nahrungsmittelproduktion zur Verfügung stehen (in diesem Sinne Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 15 Rn. 75 m.w.N.). Dessen ungeachtet hat der Planfeststellungsbeschluss die besondere Berücksichtigungspflicht des § 15 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gesehen und durch die vorgenannte Verhältnismäßigkeitsprüfung hinreichend beachtet (Planfeststellungsbeschluss S. 184 f.). Hierdurch steht zugleich fest, dass die besonders geeigneten Böden des Klägers nur im notwendigen Umfang in Anspruch genommen werden.
Nach § 15 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG ist vorrangig zu prüfen, ob der Ausgleich oder Ersatz auch durch Maßnahmen zur Entsiegelung, durch Maßnahmen zur Wiedervernetzung von Lebensräumen oder durch Bewirtschaftungs- oder Pflegemaßnahmen, die der dauerhaften Aufwertung des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes dienen, erbracht werden kann, um möglichst zu vermeiden, dass Flächen aus der Nutzung genommen werden. Geht es wie hier um den Eingriff in das Landschaftsbild, der gerade durch trassennahe Baumpflanzungen kompensiert werden soll, sieht der Senat für die genannten Maßnahmen keinen Ansatzpunkt. Sie kämen - wie der Planfeststellungsbeschluss zu Recht ausführt (S. 186) - einem Verzicht auf jeglichen funktionalen Zusammenhang gleich. Angesichts der insgesamt relativ geringen Beeinträchtigung für den Kläger besteht hierfür keine Notwendigkeit.
Die Vorgaben des § 15 BNatSchG werden durch § 7 Abs. 1 Nr. 1 NatSchG LSA konkretisiert. Danach sind bei der Auswahl und Durchführung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen solche Maßnahmen vorrangig, die keine zusätzlichen land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen in Anspruch nehmen. Damit geht die Vorschrift jedenfalls im vorliegenden Fall nicht über die vorgenannten Anforderungen des § 15 Abs. 3 BNatSchG hinaus, so dass es unproblematisch ist, dass der Planfeststellungsbeschluss die landesrechtliche Regelung nicht ausdrücklich erwähnt.
2. Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde zugunsten der planfestgestellten Baustraße war jedoch fehlerhaft. Dies gilt schon deshalb, weil die Übereinstimmung der Baustraße mit artenschutzrechtlichen Bestimmungen nicht geprüft worden ist (a). Die Entscheidung leidet darüber hinaus aber auch an einem Abwägungsfehler, denn der Beklagte hätte die vom Kläger favorisierte alternative Baustraße über den ohnehin geplanten Wirtschaftsweg 3.2 längs der geplanten Straßentrasse mit Verlängerung am Wendehammer ins Einetal nicht im Planfeststellungsbeschluss ausblenden dürfen (b).
a) Im Planfeststellungsbeschluss fehlt eine Prüfung der artenschutzrechtlichen Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG für die planfestgestellte Baustraße. Ob darüber hinaus auch die Prüfung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung nach §§ 13 ff. BNatSchG unvollständig war, kann offen bleiben.
Fragen der Bauausführung dürfen in der Regel aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, sofern nach dem Stand der Technik zur Problembewältigung geeignete Lösungen zur Verfügung stehen und die Wahrung der entsprechenden Regelwerke sichergestellt ist; Gleiches gilt für technische und organisatorische Provisorien (BVerwG, Urteile vom 5. März 1997 - 11 A 5.96 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 44 S. 23, 26 und vom 11. April 2002 - 4 A 22.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 169 S. 124). Die Planfeststellungsbehörde muss allerdings in jedem Einzelfall entscheiden, ob Modalitäten der Bauausführung oder Provisorien tatsächlich ausgespart werden dürfen oder ob sie vom Regelungsgehalt der Zulassungsentscheidung erfasst werden müssen, weil nur auf diese Weise Konflikte angemessen bewältigt werden können. Hat eine bauzeitliche Maßnahme etwa Auswirkungen auf die örtliche Verkehrssituation, so muss sie jedenfalls dann planfestgestellt werden, wenn diese Auswirkungen von vornherein voraussehbar, von einiger Dauer und einigem Gewicht sind (BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 63).
Entscheidet sich die Planfeststellungsbehörde - wie hier - für die Einbeziehung einer Baustraße in den verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses, so muss sie auch die natur- und artenschutzrechtlichen Folgeprobleme in den Blick nehmen und gegebenenfalls durch verbindliche Regelungen im Planfeststellungsbeschluss abarbeiten (im Ergebnis ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 15. Dezember 2011 - 5 S 2100/11 - NuR 2012, 130 ). Dies hat der Beklagte jedenfalls im Hinblick auf den Artenschutz versäumt.
Zwar hat der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Artenschutzbeitrag im Ansatz zutreffend erkannt, dass baubedingte Auswirkungen auch von Anlagen zur Baustelleneinrichtung, wie z.B. Baustraßen, ausgehen können (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 79 f.). Eine systematische und vollständige Untersuchung der Baustraße auf artenschutzrechtliche Konflikte hat aber, wie sich aus den Antragsunterlagen ergibt und auch in der mündlichen Verhandlung eingeräumt wurde, nicht stattgefunden. Der Artenschutzbeitrag (Unterlage 12 Anhang 2 zum Landschaftspflegerischen Begleitplan) hat sich vielmehr auf einen insgesamt 300 m breiten Trassen-Korridor beschränkt, von dem die Baustraße nicht vollständig erfasst wurde.
Darüber hinaus dürfte der Planfeststellungsbeschluss auch im Hinblick auf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung (§§ 13 ff. BNatSchG) fehlerhaft sein. Im Planfeststellungsbeschluss selbst wird im Zusammenhang mit der Eingriffsregelung die Baustraße nicht ausdrücklich erwähnt (vgl. S. 47 ff.). Der Landschaftspflegerische Begleitplan hat aber offenbar erkannt, dass auch auf die Bauzeit befristete Maßnahmen zu erheblichen Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes im Sinne des § 14 BNatSchG führen können (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 15. Dezember 2011 - 5 S 2100/11 - NuR 2012, 130 sowie Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 14 Rn. 29 m.w.N.). Denn er hat den Eingriff durch die Baustraße immerhin hinsichtlich des Verlusts von Acker und krautiger Vegetation nach dem Bewertungsmodell Sachsen-Anhalt bilanziert. Eine Bilanzierung fehlt allerdings unter der Rubrik "Verlust unbefestigte Wege", obwohl das letzte Teilstück der Baustraße dauerhaft befestigt werden soll (vgl. Landschaftspflegerischer Begleitplan S. 42). Der Senat muss dem angesichts des Ausfalls der artenschutzrechtlichen Prüfung sowie insbesondere angesichts des Abwägungsfehlers, der dazu führt, dass die Entscheidung über die Baustraße ohnehin aufgrund einer umfassenden natur- und artenschutzrechtlichen Neubewertung der Baustraße nachgeholt werden muss (s. dazu sogleich unter b), nicht im Einzelnen nachgehen.
b) Die Entscheidung zugunsten der planfestgestellten Baustraße leidet zudem an einem durchgreifenden Abwägungsfehler.
Die Auswahl unter verschiedenen in Frage kommenden Trassenvarianten ist gerichtlicher Kontrolle nur begrenzt auf Abwägungsmängel hin zugänglich. Bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials müssen einerseits alle ernsthaft in Betracht kommenden Alternativlösungen berücksichtigt und mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die vergleichende Prüfung der jeweils berührten öffentlichen und privaten Belange eingestellt werden. Eine Planfeststellungsbehörde handelt andererseits nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine von ihr verworfene Trassenführung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Vielmehr sind die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit erst dann überschritten, wenn sich eine andere als die gewählte Trassenführung unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere, hätte aufdrängen müssen oder wenn der Planfeststellungsbehörde infolge einer fehlerhaften Ermittlung, Bewertung oder Gewichtung einzelner Belange ein rechtserheblicher Fehler unterlaufen ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 3. März 2011 - 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 66 und vom 10. Februar 2016 - 9 A 1.15 - BVerwGE 154, 153 Rn. 14, jeweils m.w.N.).
Nach diesen Grundsätzen, die zwar für die Auswahl der eigentlichen Straßentrasse entwickelt wurden, aber auf eine planfestgestellte Baustraße übertragbar sind, erweist sich die Auswahl der planfestgestellten Baustraße im vorliegenden Verfahren als fehlerhaft. Die vom Kläger favorisierte trassenparallele Baustraße über den ohnehin geplanten Wirtschaftsweg 3.2 war eine ernsthaft in Betracht kommende Alternativlösung, die der Beklagte nicht von vornherein aufgrund einer Grobanalyse ausscheiden durfte (aa). Der Fehler ist auch entscheidungserheblich (bb). Ob die planfestgestellte Baustraße tatsächlich, wovon der Vorhabenträger weiterhin ausgeht, vorzugswürdig ist, lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht beurteilen (cc).
aa) Der Planfeststellungsbeschluss durfte die vom Kläger favorisierte alternative Baustraße über den Wirtschaftsweg 3.2 nicht - wie geschehen - von vornherein völlig ausblenden.
Zu den in das Verfahren einzubeziehenden und zu untersuchenden Trassenalternativen gehören neben den von Amts wegen ermittelten Varianten auch solche, die von dritter Seite im Laufe des Verfahrens vorgeschlagen werden. Die Planfeststellungsbehörde ist indes nicht verpflichtet, die Variantenprüfung bis zuletzt offenzuhalten und alle von ihr zu einem bestimmten Zeitpunkt erwogenen oder von dritter Seite vorgeschlagenen Alternativen gleichermaßen detailliert und umfassend zu untersuchen. Sie braucht den Sachverhalt nur so weit zu klären, wie dies für eine sachgerechte Entscheidung und eine zweckmäßige Gestaltung des Verfahrens erforderlich ist; Alternativen, die ihr aufgrund einer Grobanalyse als weniger geeignet erscheinen, darf sie schon in einem frühen Verfahrensstadium ausscheiden. Ergibt sich dagegen nicht bereits bei einer Grobanalyse des Abwägungsmaterials die Vorzugswürdigkeit einer Trasse, so muss die Behörde die dann noch ernsthaft in Betracht kommenden Trassenalternativen im weiteren Planungsverfahren detaillierter untersuchen und vergleichen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 27 und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - NVwZ 2016, 1710 Rn. 174 m.w.N.).
Ein solcher Fall einer schon im Vorfeld zu Recht ausgeschiedenen Variante liegt nicht vor. Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der Kläger in einem Ortstermin am 5. Juni 2013 einen konkreten Vorschlag für eine trassenparallele Baustraße gemacht hat. Soweit der Beklagte darauf hinweist, der Kläger habe schon vor Ort von der ablehnenden Auffassung des Vorhabenträgers überzeugt werden können, jedenfalls habe er auf die spätere schriftliche Mitteilung vom 1. Oktober 2014, dass (nur) die drei Varianten näher untersucht wurden, die auch der Planfeststellungsbeschluss (S. 138 ff.) später abgehandelt habe, nicht mehr reagiert, kann hieraus nicht geschlossen werden, dass der Kläger seinen Alternativvorschlag fallen lassen wollte. Vielmehr hat er in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt, dass er sich als technischer Laie zunächst mit der Erklärung des Vorhabenträgers zufrieden geben musste, die Baustraßenvariante sei wegen des Höhenunterschieds und der immensen Erdarbeiten nicht realisierbar. Diese Auffassung hat sich jedoch im Nachhinein als unzutreffend herausgestellt, wie der Beklagte nun in der Klageerwiderung selbst eingeräumt hat. Danach ist die vom Kläger vorgeschlagene Trassenführung "nach aktueller intensiver Prüfung des Vorhabenträgers (...) technisch grundsätzlich machbar". Auch die mit Schriftsatz vom 19. August 2016 überreichte Vergleichstabelle (Anlage B E-9 samt Erläuterungen) belegt dies. Schon deshalb durfte die Alternative nicht von vornherein im Wege einer Grobanalyse verworfen und im Planfeststellungsbeschluss ausgeklammert werden. Anhaltspunkte für eine Verwirkung des Rügerechts bestehen vor diesem Hintergrund nicht.
Es kommt hinzu, dass der Planfeststellungsbehörde ohnehin eine tragfähige Grundlage fehlte, um die vom Vorhabenträger vorgeschlagene Baustraße im Vergleich zu denkbaren Alternativen - einschließlich der vom Kläger vorgeschlagenen - sachgerecht bewerten zu können. Denn das ihr zum Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses zur Verfügung stehende Abwägungsmaterial war unvollständig. Hinsichtlich der fehlenden artenschutzrechtlichen Prüfung der Baustraße kann auf oben verwiesen werden. Darüber hinaus hat der Beklagte auch die sonstigen mit der Baustraße verbundenen Nachteile nicht umfassend in den Blick genommen. Zwar hat der Landschaftspflegerische Begleitplan den Eingriff - wie oben ausgeführt - hinsichtlich des Verlusts von Acker und von krautiger Vegetation bilanziert. Nur letzteres ist allerdings separat für die Baustraße erfolgt (vgl. Landschaftspflegerischer Begleitplan S. 42 "Zufahrt BW 2" - Umfang 1 511 m²). Demgegenüber wird der Ackerverlust undifferenziert für "Wirtschaftswege, Schotter, Zufahrt BW 2" mit 8 850 m² ausgewiesen, so dass der auf die Baustraße entfallende Anteil unklar bleibt; außerdem fehlt eine Bewertung des Verlusts an unbefestigten Wegen. Schließlich hätte der Frage nachgegangen werden müssen, ob eine dauerhafte Zuwegung zum Brückenbauwerk für Wartungs-/Reparaturarbeiten erforderlich ist; gegebenenfalls hätte eine rechtliche Sicherung der Zuwegung erwogen werden müssen.
bb) Der vorgenannte offensichtliche Abwägungsmangel ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen und damit gemäß § 17c FStrG i.V.m. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG erheblich.
Eine Erheblichkeit kann nur verneint werden, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür nachweisbar sind, dass die Planfeststellungsbehörde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die gleiche Entscheidung getroffen hätte. Solche Anhaltspunkte können sich etwa aus dem Planfeststellungsbeschluss ergeben. Das Gericht darf keine eigene hypothetische Abwägungsentscheidung an die Stelle der Entscheidung durch die Planfeststellungsbehörde setzen (BVerwG, Urteil vom 10. Februar 2016 - 9 A 1.15 - BVerwGE 154, 153 Rn. 30 unter Hinweis auf BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. Dezember 2015 - 1 BvR 685/12 - WM 2016, 184 ).
Derartige konkrete Anhaltspunkte im vorgenannten Sinne dafür, dass die Planfeststellungsbehörde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die Alternative schon im Wege einer Grobprüfung hätte verwerfen dürfen, lassen sich weder dem Planfeststellungsbeschluss, der die Variante nicht behandelt, noch den sonstigen Antragsunterlagen entnehmen. Auf die vom Beklagten erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegte Tabelle, in der die beiden Baustraßenalternativen anhand verschiedener Kriterien wie etwa Streckenlänge, Umfang des erforderlichen Grunderwerbs, Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen oder maximale Längsneigung verglichen werden (vgl. Anlage B E-9 samt Erläuterungen), kann aus den genannten Gründen nicht abgestellt werden.
cc) Angesichts dieses Ermittlungsdefizits lässt sich derzeit nicht feststellen, ob die planfestgestellte Baustraße tatsächlich, wovon der Vorhabenträger weiterhin ausgeht, gegenüber der vom Kläger favorisierten alternativen Baustraße über den Wirtschaftsweg 3.2 vorzugswürdig ist. Soweit der Beklagte sich in der erwähnten Vergleichstabelle näher mit dieser Alternative auseinander gesetzt hat, ist auf Folgendes hinzuweisen:
Einige der nun gegen die Alternative vorgebrachten Argumente erscheinen für sich genommen durchaus plausibel. Dies gilt insbesondere für den Aspekt der deutlichen Mehrinanspruchnahme landwirtschaftlich genutzter Flächen für die Zeit der Bautätigkeit sowie deren vorzeitige Zerschneidung. Unabhängig davon, ob die tabellarisch gegenübergestellten Flächen tatsächlich korrekt ermittelt wurden (vgl. Nr. 5 "vorübergehend benötigte Flächen"), was insofern zweifelhaft erscheint, als auch diejenigen Flächen im Umfang von 11 667 m² mit aufgenommen wurden, die ohnehin (dauerhaft) für die Fahrbahn und den Wirtschaftsweg 3.2 benötigt werden, kommt ihnen jedenfalls nicht von vornherein ein solches Gewicht zu, dass sich eine Gegenüberstellung des Für und Wider in Bezug auf die planfestgestellte Baustraße völlig erübrigen würde. Andere in der Auflistung enthaltene Argumente sind aus Sicht des Senats hingegen nicht tragfähig oder zumindest zweifelhaft. So lässt der angenommene Flächenverlust von 3 116 m² für die Maßnahme A 4 (vgl. Nr. 4 der Tabelle: "Grunderwerb für Neubauabschnitt") zu Unrecht außer Betracht, dass bei Realisierung der alternativen Baustraße im Umfang von ca. 1 500 m² gar kein Kompensationsbedarf für die planfestgestellte Baustraße besteht (s.o. zur Bilanzierung der planfestgestellten Baustraße). Dies bedeutet nicht nur, dass das Kriterium Nr. 8 der Tabelle ("Inanspruchnahme von planfestgestellten Kompensationsflächen") deutlich geringer als dort angegeben ausfällt, sondern es fragt sich darüber hinaus auch, ob für die Neubaustrecke der alternativen Baustraße tatsächlich mehr landwirtschaftlich genutzte Fläche als für die Neubaustrecke der planfestgestellten Baustraße benötigt würde, wie es der Beklagte annimmt (vgl. Schriftsatz vom 19. August 2016 S. 5 f.). Für zumindest zweifelhaft hält der Senat des Weiteren die Annahme, dass die Ausgleichsfläche A 4 (mesophiles Grünland) bei Realisierung der alternativen Baustraße überhaupt in dem angenommenen Umfang entfallen müsste. Das erschließt sich angesichts des Umstands, dass die Maßnahme auch bisher in unmittelbarer Nähe zur Trasse geplant war und inzwischen ausdrücklich nicht mehr als Artenschutzmaßnahme zugunsten der Zauneidechse konzipiert ist (vgl. Planfeststellungsbeschluss S. 114), jedenfalls nicht ohne Weiteres, sondern bedürfte zumindest näherer Erläuterung.
Eine über die vorstehenden Ausführungen hinausgehende detaillierte Prüfung der überreichten Vergleichstabelle hält der Senat nicht für angezeigt, da ohnehin in einem ergänzenden Verfahren eine ergebnisoffene Neubewertung der derzeit planfestgestellten Baustraße, der wiederum eine vollständige naturschutz- und artenschutzrechtliche Bewertung vorauszugehen hat, vorgenommen werden muss. Bei seiner abschließenden Entscheidung hat der Beklagte darauf zu achten, dass diese auf aussagekräftigen Vergleichskriterien beruht.
14 3. Die festgestellten Fehler führen nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern lediglich zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit. Denn sie betreffen kein zwingendes Planungshindernis; es besteht die konkrete Möglichkeit, dass sie in einem ergänzenden Verfahren behoben werden können, ohne die Gesamtplanung in Frage zu stellen (§ 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG).
15 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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