BVerwG 9 A 5.03 , Urteil vom 26. Mai 2004 | Bundesverwaltungsgericht

Urteil

BVerwG 9 A 5.03

hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. Mai 2004
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts H i e n und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. S t o r o s t , V a l l e n d a r , Prof. Dr. R u b e l und Dr. N o l t e
für Recht erkannt:

Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Gründe

I
Die Klägerin wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss für den ca. 1,3 km langen Ausbau der Bundesstraße B 170 - Bergstraße zwischen Fritz-Löffler-Straße und Böllstraße in Dresden.
Die derzeit zweispurig ausgebaute B 170 ist eine vom Hauptbahnhof Dresden nach Süden führende Ausfallstraße mit einer Verkehrsbelastung von ca. 23.000 Kfz/24 h und einem Schwerverkehrsanteil von 10 bis 12 %. Geplant ist, die B 170 als innerstädtischen Zubringer zur geplanten Bundesautobahn A 17 Dresden-Prag vierspurig auszubauen, wobei für das Jahr 2015 eine Verkehrsbelastung auf dem hier planfestgestellten Abschnitt der Bergstraße von bis zu 42 640 Kfz/24 h und ein Schwerverkehrsanteil von 12 % prognostiziert wird.
Die Klägerin ist Eigentümerin zweier Grundstücke, die unmittelbar an die Ausbaustrecke angrenzen und mit Mehrfamilienhäusern bebaut sind, die die Klägerin in den Jahren 1994 bis 1998 aufwendig saniert hat. Die Wohnungen bzw. Betriebsräume sind vermietet. Vorhabenbedingt werden an den Fassaden der Gebäude maximale Lärmpegel von 75 dB(A) tags und 68 dB(A) nachts auftreten. Ferner ist eine Überschreitung der Grenzwerte der 22. BImSchV für Stickstoff (NO2) und Feinstaub (PM10) zu erwarten.
Im Anhörungsverfahren wandte die Klägerin ein, dass die Grenzwerte der 16. BImSchV aufgrund der prognostizierten Steigerung des Verkehrsaufkommens in der Bergstraße zukünftig weit überschritten würden. Diese im Jahre 1990 festgelegten Grenzwerte entsprächen zudem nicht mehr dem neuesten Forschungsstand. Insofern liege ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG vor. Außerdem führe das Ausbauvorhaben ausweislich des vorliegenden lufthygienischen Gutachtens des Ingenieurbüros L. zu nicht mehr hinnehmbaren Luftschadstoffimmissionen. Aufgrund der zu erwartenden Lärm- und Luftschadstoffimmissionen sei mit der Kündigung von Mietverhältnissen und einem Wertverlust der Grundstücke zu rechnen.
Am 28. November 2002 stellte der Beklagte den Plan für das Vorhaben fest. Die Variante "Ausbau Bergstraße" sei gegenüber den anderen drei geprüften Varianten im Hinblick auf Kosten, Beeinträchtigung von Wohngebieten und Verkehrsführung vorzugswürdig. Auch sei bei der Vorzugsvariante zu berücksichtigen, dass bereits eine Lärmvorbelastung von teilweise deutlich über 70 dB(A) existiere. An den Gebäuden der Klägerin trete eine Überschreitung der in der 16. BImSchV genannten Grenzwerte auf. Zwar komme der Bau einer Lärmschutzwand in diesem Bereich aus städtebaulichen bzw. räumlichen Erwägungen nicht in Betracht, den Eigentümern der genannten Gebäude stehe aber ein Anspruch auf passive Lärmschutzmaßnahmen nach den Regeln der 24. BImSchV zu. Verbleibende Beeinträchtigungen des Außenwohnbereiches seien in Geld auszugleichen.
Den Belangen der Anwohner im Hinblick auf die Belastungen durch Luftverunreinigung trage das Vorhaben in dem Umfang Rechnung, der aufgrund einer sachgerechten Abwägung erforderlich sei. Zwar überschreite die Schadstoffbelastung an der Bergstraße sowohl zum gegenwärtigen Zeitpunkt als auch im geplanten Ausbauzustand (Planfall 2015) die Grenzwerte der novellierten 22. BImSchV hinsichtlich des Jahresmittelwerts für NO2 sowie des Jahresmittelwerts und des 24-Stunden-Werts für PM10. Mit der Nebenbestimmung 3.1.6 des Planfeststellungsbeschlusses werde jedoch eine Zusage des Vorhabenträgers festgeschrieben, mithilfe eines noch aufzustellenden Maßnahmenkataloges die Grenzwerte der 22. BImSchV einzuhalten. Die Nebenbestimmung lautet:
"Vor Baubeginn hat die Vorhabensträgerin dem Regierungspräsidium Dresden einen Maßnahmenkatalog vorzulegen, vermöge dessen die Grenzwerte der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Immissionsgrenzwerte für Schadstoffe in der Luft = 22. BImSchV) eingehalten werden. Vor Bestätigung dieses Maßnahmekataloges durch das Staatliche Umweltfachamt Radebeul und das Regierungspräsidium Dresden darf mit der Inbetriebnahme der Trasse (auch mit einer teilweisen Inbetriebnahme) nicht begonnen werden."
Als im Rahmen des vorgeschriebenen Maßnahmenkatalogs zu prüfende Minderungsmaßnahmen kämen Geschwindigkeitsbegrenzung, Förderung alternativer Verkehrsmittel, Verbesserung des Verkehrsflusses, Fahrbahnreinigung/Fahrbahnbelag, Reduktion des Schwerverkehrsanteils, allgemeine Verkehrsbeschränkungen und verkehrslenkende Maßnahmen in Betracht.
Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hält die Planfeststellung für rechtswidrig, weil aktiver Lärmschutz nicht möglich sei und passive Lärmschutzmaßnahmen die erhebliche Grenzwertüberschreitung, die hier zu erwarten sei, nicht vermeiden könnten. Auch führe das Ausbauvorhaben nach den Feststellungen des Gutachters zu einer erheblichen Überschreitung der Jahresmittel- und Kurzzeitschadstoffgrenzwerte für NO2 und PM10 an den Hausgrundstücken der Klägerin. In dieser Situation habe der Plan nicht festgestellt werden dürfen, bevor nicht Luftreinhaltepläne vorlägen, die die Einhaltung der Schadstoffgrenzwerte sicherstellten. Ansonsten würden Fakten geschaffen, die nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Die dem Vorhabenträger erteilte Auflage, Luftreinhaltepläne aufzustellen, sei nicht geeignet, Vorsorge für die Gesundheit der Anwohner zu treffen, da es völlig unklar sei, ob die Grenzwerte überhaupt eingehalten werden könnten.
Die Klägerin beantragt,
1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 28. November 2002 aufzuheben,
2. hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss vom 28. November 2002 um die Verpflichtung der Beigeladenen zu ergänzen, den Wertverlust der Grundstücke Bergstraße 78 bis 80 zu entschädigen oder die Grundstücke gegen Zahlung einer Entschädigung zu übernehmen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zwar sei mit einer Überschreitung der in der 22. BImSchV festgelegten Jahresmittelwerte für NO2 und PM10 sowie mit einer Überschreitung des PM10-Kurzzeitgrenzwertes zu rechnen. Die Vorschriften der §§ 44 bis 47 BImSchG sowie § 48 a BImSchG als Ermächtigungsgrundlage für die 22. BImSchV seien aber Ausdruck eines gebiets- oder raumbezogenen Immissionsschutzes, der nicht an bestimmten Quellen der Luftverunreinigung ansetze. Vielmehr gehe es um einen umfassenden flächenbezogenen Schutz unabhängig davon, woher die Immissionen stammten. Die 22. BImSchV enthalte deshalb Instrumente wie "Aktionspläne", "Reinhaltepläne" und Berichtspflichten über die Luftqualität von "Gebieten" und "Ballungsräumen". Hieraus könne der Schluss gezogen werden, dass aus der 22. BImSchV für die Planfeststellung kein unmittelbarer Handlungsbedarf folge. Auch wenn man diese Auffassung nicht teile, sei zu beachten, dass Straßenplanung immer nur einen kleinen Teilraum eines Gebietes oder Ballungsraumes betreffe. Grenzwertüberschreitungen an einzelnen Messstellen der Straßenplanung hinderten deshalb die Planfeststellung nicht, solange die Grenzwerte bezogen auf den Gesamtraum des Gebietes oder Ballungsraumes eingehalten seien. Hiervon sei vorliegend hinsichtlich aller Grenzwerte der 22. BImSchV auszugehen. Nur wenn man unterstelle, dass die Grenzwerte der 22. BImSchV ausnahmslos und überall eingehalten werden müssten, ergebe sich für die Planfeststellungsbehörde die Notwendigkeit, durch Nebenbestimmungen die Überschreitung von Grenzwerten oder die Verschärfung schon bestehender Überschreitungen zu verhindern. Dieser Anforderung sei man mit der Nebenbestimmung 3.1.6, die ihrer rechtlichen Form nach eine aufschiebende Bedingung sei, nachgekommen. Ein darüber hinausgehendes Rechtsschutzinteresse der Klägerin hinsichtlich der Schadstoffproblematik sei nicht ersichtlich. An den Fassaden der Gebäude der Klägerin würden Lärmgrenzwertüberschreitungen von bis zu 16 dB(A) tagsüber bzw. 19 dB(A) nachts prognostiziert. Die Lärmvorsorge für die Klägerin - passive Lärmschutzmaßnahmen sowie Außenbereichsentschädigung - erscheine aber trotz dieser Überschreitungen nicht unzulänglich, weil die Gebäude bereits jetzt an der hochfrequentierten B 170 lägen und sich die Lärmsituation im Planfall praktisch nicht ändere.
Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich zur Sache nicht geäußert.
II
Die Klage hat keinen Erfolg.
1. Der zulässige Hauptantrag, mit dem die Klägerin die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses begehrt, ist unbegründet. Ein Aufhebungsanspruch steht der Klägerin nicht zu (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere lässt er sich nicht aus einem Verstoß gegen das Abwägungsgebot des § 17 Abs. 1 Satz 2 Fernstraßengesetz (FStrG) herleiten, der ohnehin nur unter den Voraussetzungen des § 17
Abs. 6 c FStrG zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen könnte.
Einen Verstoß gegen das Abwägungsgebot macht die Klägerin der Sache nach geltend, wenn sie - ausschließlich - rügt, das Vorhaben habe wegen der zu erwartenden Lärm- und Schadstoffbeeinträchtigungen ihrer Grundstücke nicht planfestgestellt werden dürfen. Denn sie verlangt insoweit keine - zusätzlichen - Schutzvorkehrungen, deren Fehlen grundsätzlich ohnedies nicht zum Erfolg der Anfechtungsklage führen, sondern nur im Wege einer auf Planergänzung gerichteten Verpflichtungsklage gerügt werden könnte. Vielmehr beanstandet sie eine unzureichende Berücksichtigung ihrer schutzwürdigen Interessen als Eigentümerin im Rahmen der Abwägungsentscheidung des Beklagten. Dieser Einwand greift jedoch nicht durch.
a) Die erhebliche Lärmbeeinträchtigung der Grundstücke der Klägerin hat der Beklagte erkannt. Er hat sich jedoch in Ermangelung vorzugswürdiger Alternativtrassen, die auch die Klägerin nicht geltend macht, für die planfestgestellte Trassenführung durch die Bergstraße entschieden. Dabei ist er davon ausgegangen, dass unzumutbare Beeinträchtigungen der Belange der Anlieger und somit auch der Klägerin aufgrund der Beachtung und Anwendung der Regelung der §§ 41 ff. BImSchG i.V.m. der 16. und 24. BImSchV ausgeschlossen werden. Das lässt Abwägungsmängel nicht erkennen. Denn mit den genannten Vorschriften hat der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber ein Regelungssystem geschaffen, bei dessen Anwendung er eine hinreichende Bewältigung der Lärmproblematik sichergestellt sieht.
Den auch von der Klägerin im Anhörungsverfahren erhobenen, allerdings im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht wiederholten Einwand, die in der 16. BImSchV festgelegten Grenzwerte seien im Hinblick auf die aus Art. 2 Abs. 2 GG abzuleitende staatliche Schutzpflicht aufgrund neuerer wissenschaftlicher Erkenntnisse unzureichend und deswegen verfassungswidrig, hat der Senat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - NJW 2002, 1638) bereits in seinem Urteil vom 26. Februar 2003 (BVerwG 9 A 1.02 - juris) zurückgewiesen. Daran wird festgehalten.
Auch im Übrigen sind Unzulänglichkeiten des Regelungssystems der §§ 41 ff. BImSchG i.V.m. der 16. und 24. BImSchV, die einer hinreichenden Bewältigung der Lärmproblematik entgegenstehen könnten, im vorliegenden Zusammenhang nicht ersichtlich. Sie ergeben sich jedenfalls nicht aus einer fehlenden Realisierungsmöglichkeit aktiver Lärmschutzmaßnahmen, weil in diesem Fall passiver Lärmschutz zu gewähren ist (vgl. § 42 BImSchG). Dass dieser - im Planfeststellungsbeschluss dem Grunde nach gewährte - Schutz nicht ausreichend sein könnte, wird von der Klägerin zwar angedeutet. Es bestehen jedoch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die insoweit nach der 24. BImSchV allein maßgeblichen Innenraumpegel nicht - wie dort vorausgesetzt - mit entsprechenden Dämmungsmaßnahmen eingehalten werden könnten.
Ein zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führender Abwägungsmangel ergibt sich auch nicht daraus, dass etwaige Mängel bei der Anwendung der § 41 ff. BImSchG i.V.m. der 16. und 24. BImSchV zur Unausgewogenheit der Gesamtplanung führen würden (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 18. März 1998 - BVerwG 11 A 55.96 - BVerwGE 106, 241 m.w.N.). Denn selbst wenn der Klägerin ein Anspruch auf aktiven Schallschutz zustände, wofür nach Auffassung des Senats im Hinblick auf § 41 Abs. 2 BImSchG angesichts der geringen Wirksamkeit aktiver Schallschutzmaßnahmen an einer innerstädtischen Kreuzungslage und wegen der an dieser Stelle mit einer Schallschutzwand verbundenen Unterbrechung von Verkehrswegen und Sichtbeziehungen nichts spricht, so könnte er nur im Wege der Planergänzung geltend gemacht werden und gäbe für den Erfolg der erhobenen Anfechtungsklage nichts her, weil aktiver Schallschutz nachträglich und ohne Auswirkung auf das Gesamtvorhaben verwirklicht werden könnte.
b) Auch im Hinblick auf die Bewältigung der Schadstoffproblematik hat der Beklagte den ihm zustehenden planerischen Abwägungsspielraum nicht überschritten.
Wie der Senat mit Urteil vom heutigen Tag in der mit dem vorliegenden Fall gemeinsam mündlich verhandelten Sache BVerwG 9 A 6.03 entschieden hat, liegt eine Überschreitung von Grenzwerten der 22. BImSchV nicht - "gebietsbezogen" - erst dann vor, wenn diese Grenzwerte in dem nach dieser Verordnung maßgeblichen Gebiet oder Ballungsraum flächendeckend oder im Durchschnitt überschritten werden, sondern - "grundstücksbezogen" - bereits dann, wenn es unter Beachtung der Vorgaben der Anlage 2 der 22. BImSchV zu Grenzwertüberschreitungen auf einem Grundstück kommt, auf dem Menschen über einen längeren Zeitraum Schadstoffen ausgesetzt sind. Die die klägerischen Grundstücke betreffenden vorhabenbedingten Überschreitungen der Jahresmittelgrenzwerte für PM10 und NO2 sowie des 24-Stunden-Grenzwertes für PM10 hat der Beklagte zutreffend erkannt. Die dennoch erfolgte Planfeststellung des Ausbauvorhabens ist nicht zu beanstanden. Wie der Senat in dem genannten Urteil dargelegt hat, stellt die Einhaltung der Grenzwerte der 22. BImSchV keine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Planfeststellung eines Straßenbauvorhabens dar. Vielmehr wird dem Grundsatz der Problembewältigung im Hinblick auf die Einhaltung der Grenzwerte der 22. BImSchV in einem Planfeststellungsverfahren für ein Straßenbauvorhaben in der Regel hinreichend Rechnung getragen, wenn nicht absehbar ist, dass die Verwirklichung des Vorhabens die Möglichkeit ausschließt, die Einhaltung dieser Grenzwerte mit den Mitteln der Luftreinhalteplanung in einer mit der Funktion des Vorhabens zu vereinbarenden Weise zu sichern. Dass das Ausbauvorhaben Bergstraße insoweit nicht zu beanstanden ist, hat der Senat in dem genannten Urteil im Einzelnen ausgeführt. Hierauf wird Bezug genommen.
Mit der Nebenbestimmung 3.1.6 hat der Beklagte eine zusätzliche und rechtlich nicht gebotene Schutzvorkehrung zur Bewältigung der Schadstoffproblematik festgelegt (vgl. wiederum BVerwG, Urteil vom 26. Mai 2004 - BVerwG 9 A 6.03 ). Selbst wenn diese Nebenbestimmung für sich betrachtet keine hinreichende Bewältigung dieser Problematik sicherstellte, wie die Klägerin geltend macht, könnte sie deshalb hieraus keinen Aufhebungsanspruch herleiten. Dasselbe gilt hinsichtlich der ohnehin nicht streitgegenständlichen Frage, ob der mittlerweile vom Beklagten vorgelegte Maßnahmenkatalog den Anforderungen der Nebenbestimmung 3.1.6 entspricht. Deswegen war die mit Schriftsatz vom 26. Mai 2004 von der Klägerin beantragte Gewährung einer Schriftsatzfrist von zwei Monaten zur Stellungnahme zum Maßnahmenkatalog und dem zugrunde liegenden Gutachten abzulehnen (§ 173 VwGO i.V.m. § 283 ZPO).
2. Der zulässige Hilfsantrag, mit dem die Klägerin eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um die Verpflichtung zur Entschädigung für den vorhabenbedingten Wertverlust der Grundstücke oder die Übernahme der Grundstücke gegen Entschädigungsleistung begehrt, ist ebenfalls unbegründet. Solche Ansprüche stehen der Klägerin nicht zu.
Der Planfeststellungsbeschluss spricht der Klägerin dem Grunde nach passiven Lärmschutz sowie eine Entschädigung für die Außenwohnbereiche zu. Hinsichtlich der Schadstoffimmissionen greifen - wie dargelegt - die Regelungen zur Luftreinhalteplanung nach der 22. BImSchV ein. Hierdurch sind unzumutbare Beeinträchtigungen der Klägerin ausgeschlossen. Weitergehende Entschädigungsansprüche nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG aus dem Gesichtspunkt der Lärm- bzw. Schadstoffbetroffenheit kommen deswegen nicht in Betracht. Denn die Grenzen der Zumutbarkeit für Schutzmaßnahmen und Entschädigungsleistungen sind in jeweils gleicher Weise zu bestimmen (BVerwG, Urteil vom 15. März 2000 - BVerwG 11 A 33.97 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 54 S. 13 m.w.N.). Das schließt zwar - wie sich auch aus § 43 Abs. 2 Satz 2 BImSchG erschließt - weitergehende Entschädigungen aus anderen Gesichtspunkten nicht aus. Solche Umstände hat die Klägerin, die lediglich auf die Lärm- und Schadstoffsituation Bezug nimmt, jedoch nicht aufgezeigt. Aus bloßen Lagenachteilen könnte sich ein Entschädigungsanspruch wegen Wertminderung jedenfalls nicht ergeben (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - BVerwG 4 A 39.95 - Buchholz 316, § 74 VwVfG Nr. 39). Abgesehen davon ist nicht zu erkennen, dass sich die wesentlichen Lagemerkmale der klägerischen Grundstücke, die bereits jetzt unmittelbar an den Kreuzungsbereich einer stark befahrenen städtischen Ausfallstraße angrenzen, vorhabenbedingt nachhaltig verändern. Eine dennoch eintretende Rentabilitätsminderung wäre hinzunehmen. Denn auch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistet nicht, jede sich bietende Chance einer günstigen Verwertung des Eigentums auszunutzen, selbst wenn eine Minderung der Wirtschaftlichkeit auf einen staatlichen Eingriff zurückzuführen ist (BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1996 - a.a.O. - m.w.N.).
Aus gleichen Gründen kommt auch ein Anspruch der Klägerin auf Übernahme ihres Grundstücks gegen Entschädigung nicht in Betracht. Etwas anderes ist nur denkbar, wenn die von dem planfestgestellten Vorhaben zu erwartenden Immissionen ihrer Intensität nach die Grenze zur faktisch "enteignenden" Planauswirkung überschreiten, also die vorgegebene Grundstückssituation nachhaltig verändern und dadurch das Grundstück so schwer und unerträglich treffen, dass eine sinnvolle Nutzung praktisch ausgeschlossen ist (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - BVerwG 11 A 6.00 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 56 S. 25 f. m.w.N.). Davon ist hier angesichts der dargelegten Schutzvorkehrungen und Entschädigungsregelungen einerseits und des Umstandes, dass die Vorbelastung bereits heute sehr hoch ist und sich vorhabenbedingt nicht wesentlich verändert, jedoch nicht auszugehen. Ein Übernahmeanspruch scheidet im Übrigen auch deswegen aus, weil die Klägerin lediglich geltend macht, es sei mit Kündigungen von Mietern sowie einem Wertverlust zu rechnen. Dass die Privatnützigkeit ihres Eigentums, insbesondere auch hinsichtlich der gewerblichen Nutzung, nahezu vollständig beseitigt wäre, ist damit nicht dargetan.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Herr Präsident des Bundes- Dr. Storost Herr Richter am Bundes-
verwaltungsgerichts Hien ist verwaltungsgericht
wegen Urlaubs verhindert, Vallendar ist wegen
seine Unterschrift beizufügen. Urlaubs verhindert, seine
Dr. Storost Unterschrift beizufügen.
Dr. Storost
Prof. Dr. Rubel Dr. Nolte


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