BVerwG 9 A 5.07
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, Dr. Nolte und Domgörgen sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
für Recht erkannt:
Das Verfahren der Klägerinnen zu 1 bis 5 wird abgetrennt und erhält das Aktenzeichen BVerwG 9 A 27.08.
Die Klage der Klägerin zu 8 wird abgewiesen.
Von den bis zur Trennung entstandenen Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 trägt die Klägerin zu 8 2/17. Die nach der Trennung entstandenen Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 trägt die Klägerin zu 8 ganz. Im Übrigen bleibt die Kostenentscheidung dem Verfahren BVerwG 9 A 27.08 vorbehalten.
Gründe
I
1
Die Klägerin zu 8 wendet sich mit ihrer Klage - wie zuvor auch die Kläger zu 1 bis 7, deren Klagen inzwischen erledigt sind - gegen den Planfeststellungsbeschluss für den Umbau des Bahnhofs Ostkreuz in Berlin-Friedrichshain, Planfeststellungsabschnitt 1; sie erstrebt eine erneute behördliche Entscheidung über die Anordnung von Lärmschutzmaßnahmen.
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Der Bahnhof Ostkreuz bildet einen Eisenbahnknoten, in dem die dort in Nord-Süd-Richtung verlaufende Ringbahn die in West-Ost-Richtung verlaufende Stadtbahn überquert. Das Planvorhaben hat den grundlegenden Umbau des Bahnkreuzes zum Gegenstand; u.a. ist vorgesehen, Bahnsteige umzugestalten bzw. neu anzulegen, die Treppenaufgänge zwischen den Bahnsteigen zu verändern und Gleise zu verlegen.
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Östlich des Bahnkreuzes verzweigen sich die in der Stadtbahn gebündelten Strecken nach Nordosten (Richtung Bahnhof Lichtenberg) und Südosten (Richtung Rummelsburg). Das Grundstück der Klägerin zu 8, das aus den Flurstücken 101 und 102 der Flur 513 in der Gemarkung Lichtenberg besteht, liegt unmittelbar südlich der nach Nordosten führenden Strecken 6078 (Fernbahn, eingleisig) und 6006 (S-Bahn, zweigleisig). Das Grundstück befindet sich im Grenzbereich des streitbefangenen Planfeststellungsabschnitts und des östlichen Nachbarabschnitts Eisenbahnüberführung Stadthausstraße, über dessen Ausbau der Klägerin zu 8 gegenüber bereits bestandskräftig entschieden ist; lediglich ein schmaler Streifen im westlichen Teil des Flurstücks 101 grenzt an den streitbefangenen Abschnitt. Das Grundstück ist mit einem sechsgeschossigen Wohnhaus (Nöldnerstraße 15/16) bebaut, das mit seinen Seitenflügeln nach Norden hin bis auf neun Meter an die Bahn heranreicht. Es ist geplant, im Zuge des Streckenausbaus die Gleise der S-Bahn um je einen Meter, das Gleis der Fernbahn um zwei Meter vom Grundstück der Klägerin zu 8 abzurücken. Das hat nach den von den Beigeladenen zu 1 und 2 veranlassten lärmtechnischen Untersuchungen zur Folge, dass sich die Lärmbelastung am Gebäude der Klägerin zu 8 im Planfall um 0,2 bis 0,3 dB(A) gegenüber den Werten des Prognose-Nullfalls verringern wird. Prognostiziert sind für die rückwärtige Fassade des Vorderhauses im Bereich des streitbefangenen Abschnitts (Immissionsort 146) Tagwerte von 65 dB(A) und Nachtwerte von bis zu 62 dB(A). Ausweislich der für den Nachbarabschnitt durchgeführten Untersuchungen sind an der Rückseite der Seitenflügel im Planfall Nachtwerte von bis zu 65 dB(A) zu erwarten.
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Im Zuge des auf Antrag des Eisenbahn-Bundesamts vom 28. Juni 2002 durchgeführten Anhörungsverfahrens lagen die Planunterlagen vom 9. September bis 9. Oktober 2002 in den Bezirksämtern Lichtenberg und Friedrichhain-Kreuzberg von Berlin aus. Zuvor war in der Bekanntmachung der Auslegung auf die Folgen verspäteter Einwendungen hingewiesen worden. Für die Klägerin zu 8 erhob eine von ihren Mitgliedern bevollmächtigte Gesellschaft mit einem am 22. Oktober 2002 bei der Anhörungsbehörde eingegangenen Schreiben Einwendungen, mit denen sie u.a. geltend machte, die Planunterlagen sähen keine Schallschutzmaßnahmen vor, obgleich im Bereich der Strecken 6006 und 6078 zahlreiche Wohneinheiten durch den Bahnlärm stark beeinträchtigt würden. Im Erörterungstermin erhielt die Klägerin zu 8 ihre Einwendungen aufrecht.
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Mit Beschluss vom 30. Oktober 2006 stellte die Beklagte den Plan für das Umbauvorhaben fest und wies die Einwendungen der Klägerin zu 8 zurück: Da die Gleise vom Gebäude der Klägerin zu 8 abrückten, nehme die Lärmbelastung nicht zu, so dass es an einer notwendigen Voraussetzung für Schutzansprüche nach der Verkehrslärmschutzverordnung fehle. Die Klägerin zu 8 könne Lärmschutz auch nicht unter Verweis auf eine schwere und unzumutbare Eigentumsbeeinträchtigung durch Nachtpegel oberhalb einer Belastung von 62 dB(A) verlangen. Die von der Rechtsprechung für Fälle teilungsbedingter Streckenstilllegungen entwickelten Grundsätze, nach denen eine nur plangegebene Vorbelastung bei der Beurteilung grundrechtsgefährdender Lärmbelastungen außer Betracht bleibe, lägen nicht vor.
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Gegen den mit Wirkung vom 20. Dezember 2006 öffentlich zugestellten Planfeststellungsbeschluss hat die Klägerin zu 8 gemeinsam mit den übrigen Klägern am 22. Januar 2007, einem Montag, Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen geltend macht:
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Ihr stünden aus Anlass der Planfeststellung Ansprüche auf Schallschutz zu, die aus der Schutzpflicht der Beklagten für die Grundrechte auf körperliche Unversehrtheit und Gewährleistung des Eigentums, aus dem Gleichheitsgrundsatz sowie aus einer abwägungsgerechten Betrachtung der Gesamtsituation folgten. Es gehe zwar nicht um die Wiederinbetriebnahme einer teilungsbedingt stillgelegten Strecke, weil das nach dem Krieg abgebaute zweite Fernbahngleis im Zuge der planfestgestellten Ausbauarbeiten nicht wiederhergestellt werden solle. Es sei aber zu berücksichtigen, dass auf dem verbliebenen Fernbahngleis bisher lediglich einzelne Züge mit niedriger Geschwindigkeit verkehrten. Die Planunterlagen gingen demgegenüber auch für den Nullfall von Geschwindigkeiten entsprechend dem Planfall aus. Die tatsächliche Vorbelastung sei mithin erheblich geringer, als in den Planunterlagen zum Ausdruck komme. Die Lärmerwartung sei gering gewesen. Ändere sich nunmehr die tatsächliche Lärmsituation mit der Folge einer grundrechtsbeeinträchtigenden Belastung der Betroffenen, müsse die staatliche Schutzpflicht zum Tragen kommen. Die Schwelle der grundrechtserheblichen Beeinträchtigung werde angesichts der künftig in den Nachtstunden auftretenden Schallpegel überschritten. Das gelte umso mehr, als die ermittelten Prognosewerte wegen fehlerhafter Wahl der Immissionsorte und mangelnder Berücksichtigung der Nachfrage nicht bundeseigener Eisenbahnverkehrsunternehmen noch nach oben korrigiert werden müssten.
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Darüber hinaus habe sie aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch darauf, nach den gleichen Grundsätzen behandelt zu werden, wie sie die Planfeststellungsbehörde für das Planvorhaben Nordkreuz (a) - Karow zugrunde gelegt habe. Danach greife die grundrechtliche Schutzpflicht auch in Fallgestaltungen ein, in denen die tatsächliche Vorbelastung aufgrund besonderer baulicher oder betrieblicher Umstände relativ gering sei, die zugelassenen Änderungen indes zu grundrechtlich erheblichen Lärmbelastungen führten.
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Die Klägerin zu 8 beantragt,
die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um zusätzliche Schutzauflagen gegen Beeinträchtigungen der Klägerin zu 8 durch Lärm zu entscheiden.
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Die Beklagte sowie die Beigeladenen zu 1 und 2 beantragen,
die Klage abzuweisen.
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Sie verteidigen die im Planfeststellungsbeschluss getroffene Entscheidung, der Klägerin zu 8 keinen Lärmschutz zu gewähren.
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Der Beigeladene zu 3 stellt keinen Antrag.
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1. Nachdem das Verfahren der Klägerinnen zu 1 bis 5 im Rahmen der in der mündlichen Verhandlung unter ihrer Mitwirkung geschlossenen Vergleiche von ihnen und der Beklagten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, entspricht es zweckmäßiger Verfahrensgestaltung, ihr Verfahren zur Einstellung und Entscheidung über die Kosten abzutrennen (vgl. § 93 Satz 1 VwGO).
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2. Die verbleibende Klage der Klägerin zu 8 ist unbegründet. Der mit ihr geltend gemachte Anspruch auf erneute Entscheidung über die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um Lärmschutzauflagen steht der Klägerin zu 8 nicht zu.
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a) Ein solcher Anspruch ergibt sich nicht aus § 41 Abs. 1, § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 der 16. BImSchV. Nach dieser Regelung ist bei der wesentlichen Änderung eines Schienenwegs grundsätzlich sicherzustellen, dass der nach § 3 der 16. BImSchV berechnete Beurteilungspegel auf den in der Nachbarschaft belegenen Grundstücken bestimmte Immissionsgrenzwerte nicht überschreitet. Das planfestgestellte Vorhaben führt indes nicht zu einer wesentlichen Änderung im Sinne des § 1 Abs. 2 der 16. BImSchV und des durch diese Vorschrift in rechtlich nicht zu beanstandender Weise konkretisierten § 41 Abs. 1 BImSchG. Der dem Grundstück der Klägerin zu 8 benachbarte Schienenweg soll weder um ein durchgehendes Gleis erweitert werden (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der 16. BImSchV) noch ist mit der geplanten baulichen Veränderung eine nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder Satz 2 der 16. BImSchV vorausgesetzte Steigerung des Schienenlärms verbunden. Ungeachtet der Frage, ob die von der Beklagten der Lärmprognose zugrunde gelegten Annahmen zum künftigen Betriebsprogramm auf den Strecken 6006 und 6078 ordnungsgemäß erarbeitet worden sind und ob die in der Prognose beurteilten Immissionspunkte es ermöglichen, die künftige Lärmbelastung des Grundstücks der Klägerin zu 8 angemessen zu erfassen, folgt dies jedenfalls daraus, dass die Gleise der S- und der Fernbahn von dem Grundstück abrücken sollen, der für den Planfall zu erwartende Lärm gegenüber dem Lärm in dem als Bezugspunkt des Vergleichs heranzuziehenden Prognose-Nullfall also abnehmen wird.
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b) Das geltend gemachte Begehren findet eine Stütze auch nicht in dem in § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG (a.F.) bestimmten Gebot, unter Beachtung gesetzlicher Wertungen alle von dem planfestgestellten Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange gerecht gegen- und untereinander abzuwägen.
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aa) Führt ein Planvorhaben im Vergleich zu dem Zustand des Schienenwegs, der ohne die Planung bestünde, zu keiner Verschlechterung der Lärmsituation für die Nachbarschaft, so braucht die Planfeststellungsbehörde die Lärmproblematik im Rahmen der Abwägung grundsätzlich nicht aufzugreifen (vgl. Urteil vom 17. November 1999 - BVerwG 11 A 4.98 - BVerwGE 110, 81 ). Lärmschutzbelange sind also grundsätzlich nur dann in die Abwägung einzubeziehen, wenn die Lärmbelastung durch das Vorhaben ansteigt (vgl. auch Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1 ; Beschluss vom 15. Januar 2008 - BVerwG 9 B 7.07 - NVwZ 2008, 675 ). Denn nur unter dieser Voraussetzung besteht ein Zurechnungszusammenhang zwischen dem Vorhaben und der Lärmbelastung, der es rechtfertigt, Letztere als ein im Rahmen der Planung bewältigungsbedürftiges Problem zu behandeln. Das gilt unabhängig von der Höhe der Lärmbelastung; selbst grundrechtlich bedenkliche Belastungswerte, wie sie die Klägerin zu 8 für ihr Grundstück geltend macht, bilden nicht stets, sondern nur dann die Grundlage einer in der Planfeststellung zu berücksichtigenden Schutzpflicht, wenn sie dem planfestgestellten Vorhaben zuzurechnen sind.
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bb) Den Grundsatz, nur bei Lärmsteigerungen gegenüber der Vorbelastung müsse die Lärmproblematik im Rahmen der Abwägung aufgegriffen werden, hat der Senat allein für den Fall eingeschränkt, dass die Wiederertüchtigung einer teilungsbedingt ganz oder teilweise unterbrochenen Bahnstrecke zu Lärmbeeinträchtigungen führt, die die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle (Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 GG) überschreiten (Urteile vom 17. November 1999 a.a.O. S. 87 und vom 12. April 2000 - BVerwG 11 A 18.98 - BVerwGE 111, 108 ; vgl. auch bereits Urteil vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350 ). In diesem Fall korrespondiert der nach der Wiederertüchtigung zu erwartenden Lärmbelastung - ganz oder teilweise - keine tatsächliche, sondern nur eine plangegebene Vorbelastung, die der Realität bereits seit Jahrzehnten ohne Aussicht auf Änderung nicht entsprochen hat. Die Feststellung, der Lärm nehme nicht zu, ist bei einer solchen Sachlage daher als juristische Fiktion zu qualifizieren. In dieser besonderen Situation, in der es um die Bewältigung der Folgen der deutschen Teilung geht, entspricht es einer angemessenen, die gegenläufigen Interessen der Allgemeinheit an einer schnellen und finanzierbaren Rekonstruktion der unterbrochenen Schienenwege einerseits und der Anwohner an wirksamem Lärmschutz andererseits berücksichtigenden Lastenverteilung, die erwähnte Fiktion auf Lärmbelastungen unterhalb der Schwelle der Grundrechtsbeeinträchtigung zu begrenzen. Der Sache nach handelt es sich um einen Billigkeitsausgleich für nachgeholte Erhaltungsmaßnahmen, die sich in ihrem Umfang kaum von einem Neubau oder einer Erweiterung unterscheiden.
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cc) Die in Rede stehende Ausnahme lässt sich indessen, worauf in dem Urteil vom 17. November 1999 (a.a.O. S. 88) schon ausdrücklich hingewiesen worden ist, nicht ohne Weiteres auf andere Fälle plangegebener Vorbelastung übertragen. Solche Fallgestaltungen sind typischerweise nicht in gleichem Maße durch ein Auseinanderklaffen von planungsrechtlicher Situation und tatsächlichen Verhältnissen gekennzeichnet wie diejenige teilungsbedingter Streckenstilllegungen. Deckt ein Planungsakt ein bestimmtes Verkehrsaufkommen und die daraus resultierende Lärmbelastung der Nachbarschaft ab, so müssen die Anlieger in der Regel damit rechnen, dass sich je nach Entwicklung der Verkehrsnachfrage eine der planungsrechtlichen Situation entsprechende tatsächliche Lage einstellt. Selbst längerfristige Sanierungsstaus oder eine nachlassende Verkehrsnachfrage bilden regelmäßig keine verlässliche Grundlage für die Erwartung, die tatsächliche Situation sei unumkehrbar und die plangegebene Vorbelastung werde auch künftig nicht ausgeschöpft werden. Eine vergleichbare Interessenlage wie in den Fällen teilungsbedingter Streckenstilllegungen, die einen entsprechenden Billigkeitsausgleich erfordern würde, ist in anderen Fällen plangegebener Vorbelastung deshalb zumindest in aller Regel zu verneinen.
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Ob es auch losgelöst von den Besonderheiten der deutschen Teilung und Wiedervereinigung zugespitzte Situationen geben kann, in denen eine volle, grundrechtliche Gefährdungslagen einschließende Berücksichtigung dieser Vorbelastung eine angemessene Lastenverteilung zwischen Vorhabenträger und Anwohnern infrage stellen würde, kann auch hier dahingestellt bleiben. Entsprechende Umstände fehlen jedenfalls im vorliegenden Fall:
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Die Klägerin zu 8 beruft sich in dieser Hinsicht darauf, dass auf der Fernbahnstrecke nach Lichtenberg seit deren Wiederinbetriebnahme nach Kriegsende nur geringer Zugverkehr mit niedriger Geschwindigkeit stattgefunden habe, die tatsächliche Vorbelastung daher hinter der plangegebenen Vorbelastung weit zurückgeblieben sei. Dieser Einwand kann ihrem Begehren schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, weil es an hinreichend substanziiertem Vortrag zur tatsächlichen Zugbelegung und zu den gefahrenen Geschwindigkeiten fehlt. Unabhängig davon ist eine teilungsbedingten Stilllegungen vergleichbare Situation auch deshalb zu verneinen, weil die Fernbahn ebenso wie die S-Bahn bisher mit der gleichen Anzahl von Gleisen unter Verkehr stand wie nach dem geplanten Ausbau, es also insoweit bereits an einer (Teil-)Stilllegung fehlt. Soweit der schlechte Erhaltungszustand der Fernbahn zu einer Diskrepanz zwischen tatsächlicher und plangegebener Vorbelastung geführt haben sollte, unterscheidet den Fall nichts von einer Vielzahl anderer Fälle, in denen ein Sanierungsstau die Ausschöpfung der plangegebenen Vorbelastung verhindert, ohne dass sich daran die verständige Erwartung knüpfen könnte, diese Situation sei praktisch unumkehrbar. Unter solchen Umständen ist es nicht gerechtfertigt, eine künftige Lärmbelastung, soweit sie die Schwelle der Grundrechtsgefährdung überschreitet, trotz Absenkung gegenüber der plangegebenen Vorbelastung nicht früheren Planungen, sondern dem Ausbauvorhaben zuzurechnen.
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Ein Anspruch der Klägerin zu 8 auf Berücksichtigung der Lärmbelastung in der Abwägung bestand umso weniger, als sie den im Jahr 2004 ergangenen Planfeststellungsbeschluss für den Nachbarabschnitt „Eisenbahnüberführung Stadthausstraße“ hat unanfechtbar werden lassen. Mit Bestandskraft dieses Beschlusses stand bindend fest, dass sie den Schienenverkehr auf dem Nachbarabschnitt und den damit verbundenen Lärm zu dulden hat (§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Schutzmaßnahmen gegen den Lärm, der vom Betrieb des streitbefangenen Planungsabschnitts ausgeht, würden unter diesen Umständen Stückwerk bleiben und wären nicht geeignet, die Lärmbelastung namentlich der besonders beeinträchtigten Seitenflügel des Wohnhauses der Klägerin zu 8, die ausweislich der vorgelegten Pläne über Fenster zur Ostbahn verfügen, nachhaltig zu vermindern. In dieser Situation hatte die Planfeststellungsbehörde bei Erlass des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses erst recht keinen Anlass, Lärmschutzbelange der Klägerin zu 8 in die Abwägung einzustellen.
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c) Die Klägerin zu 8 kann ihr Begehren schließlich nicht mit Erfolg auf den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) stützen. Ihr Hinweis auf die im Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 20. September 2005 für das Vorhaben „Nordkreuz (a) - Karow“ getroffene Lärmschutzregelung verkennt Unterschiede zwischen dem Streitfall und dem Vergleichsfall, die eine voneinander abweichende Behandlung rechtfertigen. Während es bei dem nunmehr planfestgestellten Vorhaben unstreitig nicht um die Wiederertüchtigung einer teilungsbedingt stillgelegten Strecke geht, war die Situation im Vergleichsfall ausweislich der von der Beklagten hierzu gegebenen Erläuterungen dadurch gekennzeichnet, dass eine im Planungsabschnitt vormals durchgängig zweigleisige Strecke infolge der deutschen Teilung auf Teilstücken durch Abbau eines Gleises teilweise stillgelegt war, kurze andere Streckenteile hingegen weiter zweigleisig betrieben wurden. Auf diese Besonderheit weist der Planfeststellungsbeschluss vom 20. September 2005 (S. 82) ausdrücklich hin. Dass sich die Beklagte in dieser Konstellation entschieden hat, für den ganzen - insgesamt durch die Teilstilllegungen geprägten - Planungsabschnitt die Grundsätze zur Behandlung teilungsbedingt stillgelegter Strecken anzuwenden, dagegen mit Strecken ohne eine solche Abfolge teilstillgelegter und weiter zweigleisig betriebener Teilabschnitte anders verfahren ist, gibt angesichts des der Exekutive durch das Gleichbehandlungsgebot belassenen Spielraums (vgl. Urteil vom 3. März 1999 - BVerwG 11 A 9.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 26 m.w.N.) keinen Anlass zu Beanstandungen.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 und 2 ZPO und § 162 Abs. 3 VwGO. Da die Klägerin zu 8 mit ihrem Begehren voll unterliegt, hat sie die Verfahrenskosten für die Zeit nach der Verfahrenstrennung allein zu tragen. Die Kostenquotelung für die Zeit bis zur Trennung entspricht der unterschiedlichen Bedeutung der von den einzelnen Klägern verfolgten Begehren, die der Senat im Fall der Klägerinnen zu 1 bis 5 mit 420 000 €, im Fall der Kläger zu 6 und 7 mit 30 000 € und im Fall der Klägerin zu 8 mit 60 000 € bewertet. Die für die Klägerin zu 8 in Ansatz gebrachte Quote von 2/17 entspricht dem Wertanteil ihres Begehrens am Gesamtwert von 510 000 €. Einer gesonderten Kostenverteilung für die Zeit zwischen der Abtrennung des Verfahrens BVerwG 9 A 26.08 und der des Verfahrens BVerwG 9 A 27.08 bedarf es nicht, da in dieser Zeit keine gesonderten Kosten angefallen sind. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 in die Kostenverteilung einzubeziehen, da diese - anders als der Beigeladene zu 3 - einen Sachantrag gestellt und sich dadurch einem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben.