BVerwG 9 B 10.08 Niedersächsisches OVG - 19.09.2007 - AZ: OVG 7 KS 196/03
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte und Domgörgen
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. September 2007 wird zurückgewiesen. Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und des Verfahrensmangels (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) gestützte Beschwerde ist unbegründet.
2 1. Die Grundsatzrügen greifen nicht durch.
3 a) Die Beschwerde wirft zunächst die folgenden Fragen auf:
„Kann OPA DStro - 5 dB(A) auf einer Strecke von 1 500 m wegen vermeintlicher Verkehrsgefährdung bei Nässe nach § 41 Abs. 2 BImSchG abgelehnt werden oder sind andere Maßnahmen, die eine Verkehrsgefährdung ausschließen, zu prüfen? Ist ein Planfeststellungsbeschluss fehlerhaft, der eine solche Prüfung nicht vornimmt?“
4 Wie die Ausführungen in der Beschwerdebegründung zu Meinungsunterschieden zwischen dem 4. und (damaligen) 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Verständnis des § 41 Abs. 2 BImSchG zeigen, geht es der Beschwerde der Sache nach um die Fragestellung, ob eine etwaige Verkehrsgefährdung durch den Einsatz eines offenporigen Asphalts (OPA) als Straßenoberfläche im Rahmen der mit einem Abwägungsspielraum verbundenen Verhältnismäßigkeitsprüfung nach § 41 Abs. 2 BImSchG oder gesondert davon unter dem Blickwinkel vorzunehmen ist, ob der Einsatz dieser Oberflächenart dem Stand der Technik entspricht. Diese Frage bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren; dies unabhängig davon, dass der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts für Rechtsmaterien, in denen § 41 Abs. 2 BImSchG Anwendung findet, inzwischen nicht mehr zuständig ist. Sie beantwortet sich nämlich unmittelbar aus dem Gesetz. Aus § 41 Abs. 1 BImSchG ist abzuleiten, dass Maßnahmen aktiven Schallschutzes dem Stand der Technik entsprechen müssen. Schutzmaßnahmen, die unter den vorausgesetzten Einsatzbedingungen die Verkehrssicherheit gefährden, erweisen sich insoweit als von vornherein ungeeignete Mittel und können daher nicht dem Stand der Technik entsprechen (vgl. § 3 Abs. 6 BImSchG, Nr. 11 des Anhangs zu dieser Vorschrift). Auch nach Auffassung des beschließenden Senats wäre folglich schon auf dieser vorgelagerten Stufe zu prüfen, ob der Einsatz von OPA überhaupt eine geeignete Schutzmaßnahme ist, ohne dass es auf den der Behörde nach Meinung des Senats durch § 41 Abs. 2 BImSchG eröffneten Abwägungsspielraum ankäme.
5 Dem entspricht zumindest im Ergebnis auch die rechtliche Beurteilung durch das Oberverwaltungsgericht, das nicht geprüft hat, ob die Planfeststellungsbehörde die in Rede stehende Schutzvorkehrung im Rahmen einer nach Maßgabe des § 41 Abs. 2 BImSchG durchgeführten Abwägung ordnungsgemäß berücksichtigt hat, sondern mit seinen Ausführungen zur Verkehrssicherheit ausschließlich der Frage nachgegangen ist, ob es rechtlich bedenkenfrei war, OPA bei der Entscheidung über das Lärmschutzkonzept unberücksichtigt zu lassen. Eine andere Sichtweise kann der Vorinstanz nicht etwa deshalb unterstellt werden, weil sie zuvor offen gelassen hat, ob der Einbau von OPA bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses dem Stand der Technik entsprach oder nur als Sonderbauweise anzusehen war (UA S. 18, 1. Abs.); denn die betreffenden Ausführungen beziehen sich nur auf die generelle Einordnung dieser Deckschicht, nicht dagegen auf ihre Qualifizierung unter den besonderen Einsatzbedingungen eines kleinräumigen Wechsels mit anderen Deckschichten.
6 Ob bei der Ermittlung des Standes der Technik flankierende Maßnahmen in Rechnung zu stellen sind, die den Einsatz von OPA unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit als unbedenklich erscheinen lassen, ist eine Tatfrage, die in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig wäre.
7 b) Die Beschwerde hält in diesem Zusammenhang zwei weitere Fragen für klärungsbedürftig:
„Entsprach der Einsatz von OPA mit einem Korrekturwert von DStro - 5 dB(A) im Jahre 2003 dem Stand der Technik?
Liegt ein Mangel der Abwägungsentscheidung der Bezirksregierung Lüneburg darin, den Einbau einer Deckschicht mit einem Korrekturwert von DStro - 5 dB(A) nicht in ihrer Abwägung im Jahre 2003 eingestellt und stattdessen eine Maßnahme des passiven Schallschutzes verfügt zu haben?“
8 Die zweite Frage bezieht sich, wie in ihrer Formulierung deutlich zum Ausdruck kommt, allein auf die Rechtsanwendung im konkreten Einzelfall und ist schon deshalb einer fallübergreifenden Klärung in einem Revisionsverfahren entzogen. Aber auch die erste Frage könnte in einem Revisionsverfahren nicht geklärt werden. Sie thematisiert nicht den abstrakten Bedeutungsgehalt des Begriffs Stand der Technik. Vielmehr richtet sie sich darauf, ob eine bestimmte technische Maßnahme einem zeitlich fixierten Entwicklungsstand zuzuordnen ist. Da der Begriff des Standes der Technik auf außerrechtliche Verhältnisse und Entwicklungen verweist, geht es bei dieser Zuordnung um tatsächliche Feststellungen, Einschätzungen und Bewertungen, die nicht in einem auf die Prüfung von Rechtsfragen beschränkten Revisionsverfahren vorzunehmen sind. Ein diesbezüglicher Klärungsbedarf begründet deshalb keinen Zulassungsgrund i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
9 c) Die außerdem als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage,
ob es den sich aus § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV für Immissionsprognosen ergebenden rechtlichen Anforderungen genügt, wenn die behördliche Prognose der Verkehrsbelastung bei einer wesentlichen Änderung der Autobahn auf einer Trendprognose beruht“,
10 ist ebenfalls nicht in einem Revisionsverfahren klärungsfähig. Zwar enthält die Anlage 1 zu § 3 der 16. BImSchV einzelne Vorgaben für die Verkehrsprognose. Der Anlage kann entnommen werden, dass, sofern keine geeigneten projektbezogenen Untersuchungsergebnisse vorliegen, die in der Straßenplanung gebräuchlichen Modell- und Trendprognosen verwendet werden dürfen (vgl. Urteil vom 21. März 1996 - BVerwG 4 A 10.95 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 13 S. 33; Beschluss vom 1. April 1999 - BVerwG 4 B 87.98 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 12 S. 4). Weitergehende fallgruppenspezifische Einschränkungen der Methodenwahl ergeben sich aus der Verkehrslärmschutzverordnung nicht; vielmehr ist nach fachwissenschaftlichen Maßstäben unter Berücksichtigung der Verhältnisse im jeweiligen Einzelfall zu entscheiden, ob eine bestimmte Prognosemethode geeignet ist, aussagekräftige Ergebnisse zu liefern. Auch insoweit geht es nicht um Rechtsfragen, die der Sache grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verleihen würden.
11 d) Im Hinblick auf die Ausführungen der Vorinstanz zu § 41 Abs. 2 BImSchG wirft die Beschwerde die folgende Frage auf:
„Ist eine Planung verhältnismäßig, wenn bei einer wesentlichen Änderung einer Straße nur angestrebt wird, die Tagesgrenzwerte, aber nicht die Nachtgrenzwerte einzuhalten?“
12 Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren schon deshalb nicht stellen, weil das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (S. 19) auf die Einhaltung der Tagesgrenzwerte nicht selbstständig tragend, sondern nur in der Zusammenschau mit dem weiteren zugrunde gelegten Umstand abgestellt hat, dass die Lärmimmissionen im Vergleich zum heutigen Zustand der Straße aufgrund der vorgesehenen aktiven Schallschutzmaßnahme abnehmen.
13 e) Grundsätzliche Bedeutung hat die Rechtssache auch nicht wegen folgender damit zusammenhängender Frage:
„Widerspricht es der gesetzgeberischen Grundentscheidung nach § 41 BImSchG, wenn nicht versucht wird, die Nachtgrenzwerte für Misch- und Dorfgebiete von 54 dB(A) durch Einsatz von offenporigem Asphalt mit DStro - 5 dB(A) einzuhalten?“
14 Dass § 41 Abs. 1 BImSchG generell fordert, auch die Einhaltung der für die Nachtstunden geltenden Immissionsgrenzwerte durch aktiven Schallschutz sicherzustellen, kann, zumal mit Rücksicht auf die konkretisierende Regelung in § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV, nicht zweifelhaft sein und wird auch von der Vorinstanz nicht in Frage gestellt. Welche Schutzvorkehrungen als geeignete Maßnahmen in Betracht kommen und ob sie mit verhältnismäßigem Aufwand realisierbar sind, lässt sich jedoch nur im konkreten Einzelfall beantworten und hängt außerdem wiederum von tatsachenbezogenen Feststellungen und Einschätzungen ab; die gestellte Frage ist mithin einer rechtsgrundsätzlichen Klärung gleichfalls nicht zugänglich.
15 f) Die schließlich aufgeworfene Frage,
„ob bei einer gemeinsamen Planung von Bund und Gemeinde die sich daraus ergebenden Beurteilungspegel nach der jeweiligen Straßenbaumaßnahme zu prognostizieren und zu summieren sind“,
16 würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen; denn sie geht von Umständen aus, die mit Verfahrensrügen nicht angegriffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts widersprechen. Die angefochtene Entscheidung legt ihrer rechtlichen Beurteilung zugrunde, dass das planfestgestellte Vorhaben der Erweiterung der A 1 und das Vorhaben der Verlegung der - offenbar als Zubringer zu einem künftigen Gewerbegebiet vorgesehenen - K 63 weder technisch noch konzeptionell in einem unlösbaren Zusammenhang stehen (UA S. 12), mag auch die Ausgestaltung der südlichen Anschlussrampe der Autobahnabfahrt Rade Rücksicht auf das von einem anderen Träger betriebene weitere Vorhaben nehmen. Hiernach ist im Rahmen der Autobahnplanung lediglich eine Anpassung an eine andere Straßenplanung beabsichtigt, die einer notwendigen Folgemaßnahme i.S.d. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG entspricht; dagegen handelt es sich nicht um eine gemeinsame Planung zweier Träger, wie sie in der aufgeworfenen Frage vorausgesetzt wird.
17 2. Die Revision kann auch nicht wegen der geltend gemachten Verfahrensfehler zugelassen werden.
18 a) Die Beschwerde sieht in dem angefochtenen Urteil eine Überraschungsentscheidung, weil das Oberverwaltungsgericht ohne Anhörung der Beteiligten die Annahme zugrunde gelegt habe, die den Gegenstand der Ausbauplanung bildende A 1 quere auf einer Brücke die B 3, während tatsächlich ausweislich des zu den Planunterlagen gehörenden Erläuterungsberichts und der im Urteil selbst an anderer Stelle getroffenen Feststellungen die B 3 über die A 1 geführt werde. Erläuternd trägt sie hierzu vor, das Gericht habe aus seiner unzutreffenden Sachverhaltsannahme den Schluss gezogen, dass der Einbau einer OPA-Deckschicht mit einem Korrekturwert von DStro - 5 dB(A) gemäß der Fußnote zu Tabelle B der Anlage 1 zu § 3 der 16. BImSchV in der Abwägung nicht als Schutzmaßnahme habe berücksichtigt werden müssen, weil er in kleinräumigem, wegen der Autobahnbrücke notwendig werdenden Wechsel mit anderen Deckschichten bei Regen zu Verkehrsgefahren führe.
19 Es mag zutreffen, dass die Annahme, die Autobahn verlaufe auf einer Brücke über die B 3, eine unter den Aspekten der Überraschungsentscheidung (vgl. Urteil vom 31. Mai 1983 - BVerwG 4 C 20.83 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 135 S. 24 m.w.N.) oder der Aktenwidrigkeit (vgl. Beschluss vom 19. November 1997 - BVerwG 4 B 182.97 - Buchholz 406.11 § 153 BauGB Nr. 1 S. 1 f. m.w.N.) verfahrensfehlerhafte Sachverhaltsfeststellung ist. Darauf kommt es indessen nicht an, weil die vorinstanzliche Entscheidung nicht - wie es § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO voraussetzt - auf einem solchen Verfahrensmangel beruhen kann. Das Oberverwaltungsgericht hat sein Urteil nämlich auf eine weitere, selbstständig tragende Begründung gestützt, hinsichtlich derer kein Zulassungsgrund vorliegt. Soweit das Urteil sich speziell mit dem Kosten-Nutzen-Verhältnis der Deckschicht OPA befasst (UA S. 18), lassen seine Ausführungen allerdings nicht klar erkennen, ob allein schon unter diesem Gesichtspunkt deren Berücksichtigungsbedürftigkeit verneint werden sollte. Eine selbststständige weitere Begründung enthält das Urteil aber am Schluss der Entscheidungsgründe (UA S. 19). Dort hat das Oberverwaltungsgericht zum Ausdruck gebracht, es halte die behördliche Entscheidung gegen ergänzenden aktiven Schallschutz unabhängig von weiteren Erwägungen allein schon deshalb für rechtmäßig, weil die Lärmimmissionen infolge der planfestgestellten lärmmindernden Fahrbahndecke mit einem Korrekturwert von DStro - 2 dB(A) im Vergleich zum Nullfall sänken und die verbleibenden Grenzwertüberschreitungen angesichts der Einhaltung der Tagesgrenzwerte geringfügig seien. Diese Erwägung, die sich ihrem Sinnzusammenhang nach auf jeden weitergehenden Schallschutz bezieht, ist zwar ebenfalls mit Zulassungsgründen angegriffen; diese greifen aber ausweislich der vorstehenden (1 d und e) und nachfolgenden (2 b) Ausführungen nicht durch.
20 b) Soweit die Beschwerde ferner geltend macht, ein Verfahrensfehler liege der Annahme des Gerichts zugrunde, dass durch die geplante lärmmindernde Fahrbahnoberfläche die Immissionen nach dem Ausbau niedriger sein werden als bei dem heutigen Zustand der Autobahn, genügt sie nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Ein Verfahrensmangel i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist nur dann bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substanziiert dargetan wird (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 m.w.N.). Daran fehlt es hier. Der Rüge ist schon nicht deutlich zu entnehmen, ob die Beschwerde einen Begründungsmangel (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO) oder eine unzureichende Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) oder möglicherweise beides geltend machen will. Selbst wenn man aber zu ihren Gunsten davon ausgeht, beide Arten von Verfahrensfehlern seien Gegenstand der Rüge, ist dem Darlegungserfordernis nicht Genüge getan.
21 Der Begründungszwang erfordert, dass die für die richterliche Überzeugung leitend gewesenen Gründe mit hinreichender Klarheit dargestellt werden (vgl. Beschluss vom 27. Mai 1988 - BVerwG 9 CB 19.88 - Buchholz 402.25 § 32 AsylVfG Nr. 6 S. 3). Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Urteil ausgeführt, die Beklagte habe in ihre Verhältnismäßigkeitsprüfung auch einstellen können, dass durch die geplante Lärmminderungsmaßnahme eine Senkung der Lärmbelastung im Vergleich zum bisherigen Zustand erzielt werde. Das Urteil bezieht sich damit auf Erwägungen, die die Planfeststellungsbehörde ihrer Planungsentscheidung zugrunde gelegt hat. Angesichts dessen hätte es der Beschwerde oblegen darzutun, dass bzw. inwieweit im Planfeststellungsbeschluss oder in den planfestgestellten Unterlagen unzureichende Ausführungen zu diesem Vergleich gemacht worden sind und warum auf dieser Grundlage eine Notwendigkeit für zusätzliche begründende Ausführungen des Gerichts bestanden haben soll. Die schlichte Behauptung, die Feststellung einer Lärmminderung könne nicht begründet werden, weil die Vorbelastung weder berechnet noch gemessen worden sei, reicht dafür nicht aus, zumal sich anhand von Erfahrungswissen sehr wohl Abschätzungen über die lärmtechnische Tragweite des Heranrückens der Autobahn um wenige Meter an die ca. 300 bis 350 m entfernten Häuser der Kläger treffen lassen. Das gilt umso mehr als nichts dafür dargetan ist, dass das Ausbauvorhaben zusätzliche Verkehrsströme auf die Autobahn verlagern und dadurch deren Verkehrsbelastung beeinflussen wird.
22 Um einen Aufklärungsmangel aufzuzeigen, hätte die Beschwerde u.a. darlegen müssen, dass entweder bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (Beschluss vom 19. August 1997 a.a.O.). Beides ist unterblieben.
23 c) Als überraschend und deshalb verfahrensfehlerhaft rügt die Beschwerde schließlich die im Urteilstatbestand getroffene Feststellung, nach dem festgestellten Plan solle „die jetzige Straßenoberfläche Beton durch eine Asphaltdecke ersetzt“ werden; auf dem geltend gemachten Fehler könne die Entscheidung beruhen, da eine Straßenoberfläche aus Beton nach der Tabelle B zur Anlage 1 zu § 3 der 16. BImSchV mit einem anderen Korrekturwert in die Lärmberechnung eingehe als eine Asphaltdecke. Auch insoweit lässt sich ein erheblicher Verfahrensmangel unter den in Betracht kommenden Gesichtspunkten der aktenwidrigen Sachverhaltsfeststellung oder der Überraschungsentscheidung nicht feststellen. Die mit den Angaben im Erläuterungsbericht schwerlich in Einklang zu bringende Sachverhaltsdarstellung zu Beginn des Urteilstatbestands (UA S. 2, 2. Abs.), die Autobahn habe bisher über eine Betonoberfläche verfügt, hat das Oberverwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen seines Urteils an keiner Stelle aufgegriffen. Es spricht deshalb nichts dafür, dass es aus der angenommenen bisherigen Oberflächeneigenschaft Schlussfolgerungen gezogen hat, die das Entscheidungsergebnis beeinflusst haben. Aus diesem Grund kann weder von einer Überraschungsentscheidung gesprochen werden, die voraussetzen würde, dass das Gericht den überraschend angenommenen Sachverhaltsumstand zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht hat (vgl. Urteil vom 31. Mai 1983 a.a.O.), noch wäre hinsichtlich einer aktenwidrigen Sachverhaltsfeststellung dem Beruhenserfordernis des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO Genüge getan. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die lärmtechnischen Eigenschaften von Beton- und Asphaltoberflächen in der erwähnten Tabelle nicht generell, sondern lediglich bezogen auf bestimmte Arten von Asphalt unterschiedlich bewertet werden.
24 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 Halbs. 2 GKG n.F.
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