BVerwG 9 B 11.11 OVG Rheinland-Pfalz - 11.11.2010 - AZ: OVG 1 A 10588/10.OVG
In der Verwaltungsstreitsache hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. September 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Storost
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und Dr. Christ
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. November 2010 wird zurückgewiesen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Beklagte. Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 60 000 € festgesetzt. Gründe
1 Die Beschwerde, die sich allein auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache stützt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), kann keinen Erfolg haben.
2 Die Beteiligten streiten darüber, ob der beklagte Wasserzweckverband verpflichtet ist, eine ausreichende Löschwasserversorgung für eine von der Klägerin betriebene Jugendhilfeeinrichtung nebst Kindergarten sicherzustellen. Die Hauptgebäude der mehr als 300 Meter von der Bebauung der nächsten Ortschaft entfernt gelegenen, rund 20 Bauwerke umfassenden Einrichtung sind in den Jahren 1965 bis 1970 baurechtlich genehmigt worden. Im Jahr 1965 wurde das Gebiet an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen. Bei einer im Jahr 2007 durchgeführten Feuerlöschübung wurde festgestellt, dass die zur Verfügung stehende Löschwassermenge nicht ausreichend ist. Daraus entwickelte sich der zwischen den Beteiligten ausgetragene Rechtsstreit. Das Oberverwaltungsgericht hat entscheidungstragend angenommen, dass im Streitfall ausnahmsweise eine aus Treu und Glauben herzuleitende Verdichtung der sich aus § 46 Abs. 1 des Wassergesetzes für das Land Rheinland-Pfalz (Landeswassergesetz - LWG) ergebenden allgemeinen Verpflichtung des Beklagten zur Sicherstellung einer ausreichenden Löschwasserversorgung der Klägerin eingetreten sei. Dem stehe auch nicht die Entfernung der Jugendhilfeeinrichtung nebst Kindergarten zur eigentlichen Ortslage entgegen. Bei den Gebäuden der Einrichtung handele es sich nicht um eine sogenannte Splittersiedlung, sondern um einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil i.S.v. § 34 Abs. 1 BauGB. Angesichts der Anzahl der Gebäude habe der Bebauungskomplex ein solches Gewicht, dass er nach der Siedlungsstruktur der Gemeinde ohne weiteres als Ortsteil angesehen werden könne. Außerdem handele es sich nicht um eine zufällige und somit ungeordnete Ansammlung von Gebäuden, sondern die Baulichkeiten seien Ausdruck einer geplanten organischen Siedlungsstruktur.
3 1. Vor diesem Hintergrund meint die Beschwerde, das angefochtene Urteil werfe mehrere noch nicht geklärte Fragen „im Umkreis des allgemeinen Rechtsproblems“ auf,
„unter welchen Voraussetzungen sich die bundesrechtlich begründete Erschließungsaufgabe öffentlicher Erschließungsträger zu einer Erschließungspflicht verdichten kann, die mit einem einklagbaren Erschließungsanspruch eines einzelnen Grundstückseigentümers korrespondiert.“
4 Die Beschwerde erkennt zwar an, dass durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Grundsatz geklärt sei, dass das Gebot von Treu und Glauben - abhängig von den Umständen des Einzelfalls - zur Verdichtung der gemeindlichen Erschließungslast führen könne (Urteil vom 22. Januar 1993 - BVerwG 8 C 46.91 - BVerwGE 92, 8 = Buchholz 406.11 § 123 BBauG/BauGB Nr. 38 S. 39 ff.). Die Beschwerde sieht aber, ausgehend von der Begründung des angefochtenen Urteils, durch dieses mehrere Anschlussfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufgeworfen, nämlich:
„Kann sich ein öffentlich-rechtlicher Erschließungsträger, der eine bestimmte Erschließungsmaßnahme ablehnt, auch dann zu seinem Vorverhalten in Widerspruch setzen, wenn er an der Ermöglichung der Bebauung durch kommunale Hoheitsakte gar nicht mitgewirkt hat?
Kann ein öffentlich-rechtlicher Erschließungsträger deshalb nach Treu und Glauben zur Durchführung bestimmter Erschließungsmaßnahmen verpflichtet sein, weil der Eigentümer eines zu erschließenden Grundstückes öffentliche Aufgaben wahrnimmt?
Kann umgekehrt ein Grundstückseigentümer deshalb aus dem Grundsatz von Treu und Glauben einen Anspruch auf Erschließung seines Grundstückes ableiten, weil er auf diesem Grundstück eine soziale Einrichtung betreibt und auf diese Weise öffentliche Aufgaben wahrnimmt?
In welcher Beziehung steht der Grundsatz von Treu und Glauben als Rechtsquelle für konkrete Erschließungspflichten eines bestimmten öffentlichen Erschließungsträgers überhaupt zu der Erwägung, dass der Begünstigte einer möglichen Erschließungspflicht selbst öffentliche Aufgaben wahrnimmt?“
5 Hinter all dem sieht sie letztlich die Frage,
„ob sich allgemeine Erschließungslasten auch ohne Rückgriff auf den Grundsatz von Treu und Glauben zu Erschließungspflichten verdichten lassen“.
6 Alle diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision, weil sie sämtlich nichtrevisibles Recht betreffen (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das angefochtene Urteil ist entscheidungstragend auf „eine hier aus Treu und Glauben herzuleitende Verdichtung der sich aus § 46 Abs. 1 LWG ergebenden allgemeinen Verpflichtung des beklagten Wasserzweckverbandes zur Sicherstellung einer ausreichenden Löschwasserversorgung“ gestützt (UA S. 13 unten). Entgegen der Ansicht der Beschwerde geht es nicht um die Verdichtung einer bundesrechtlich begründeten Erschließungsaufgabe, etwa der allgemeinen Erschließungslast gemäß § 123 Abs. 1 BauGB, sondern um einen speziellen Aspekt der Erschließung, die sondergesetzlich im jeweiligen Landeswasserrecht geregelt ist. Ein Bezug zum Bundesrecht ergibt sich auch nicht daraus, dass das Oberverwaltungsgericht die Verdichtung dieser sondergesetzlichen Erschließungsaufgabe aus dem nach Ansicht der Beschwerde (Beschwerdebegründung S. 3 oben) „ebenfalls bundesrechtlich fundierten Grundsatz von Treu und Glauben“ hergeleitet hat. Der Grundsatz von Treu und Glauben gehört zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verwaltungsrechts sowohl des Bundes als auch der Länder. Welchem Rechtskreis diese Grundsätze im Einzelfall zuzurechnen sind, hängt von der Qualität des Rechts ab, zu dessen Ergänzung sie jeweils herangezogen werden; Bundesrecht wird durch bundesrechtliche, Landesrecht durch landesrechtliche allgemeine Grundsätze ergänzt (Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 67.82 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 195 S. 180; Beschlüsse vom 11. Juni 2010 - BVerwG 6 B 86.09 - juris Rn. 7 und vom 4. März 2011 - BVerwG 9 B 18.11 - juris Rn. 4). Da das Oberverwaltungsgericht hier den Grundsatz von Treu und Glauben zur Ergänzung der landesrechtlichen Vorschrift des § 46 Abs. 1 LWG über die allgemeine Verpflichtung des Trägers der öffentlichen Wasserversorgung zur Sicherstellung einer ausreichenden Löschwasserversorgung herangezogen hat, ist er insoweit dem Landesrecht zuzurechnen. Folglich beziehen sich sämtliche vorstehenden Fragen auf die Anwendung von Landesrecht.
7 2. Die Beschwerde hält ferner die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig,
„was im Zusammenhang mit der Definition des Ortsteiles im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellte Forderung konkret bedeutet, dass ein Bebauungskomplex ‚Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur’ sein muss,“
und will in diesem Zusammenhang weiter geklärt wissen:
„Kann von einer organischen Entwicklung der Siedlungsstruktur auch dann gesprochen werden, wenn eine bestimmte, ursprünglich als Außenbereichsvorhaben genehmigte soziale Einrichtung über längere Zeiträume hinweg ausschließlich um Zweckbauten erweitert worden ist, die den Zielen dieser Einrichtung dienen, diese also räumlich-funktional vergrößern, ohne ihren Charakter als singuläres Außenbereichsvorhaben durch das Einsickern von Siedlern zu verändern, die keinen Bezug zum Zweck der sozialen Einrichtung haben?
Oder ist ein Bebauungskomplex nur dann Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur, wenn er über längere Zeiträume hinweg aus einer ‚freien’, grundsätzlich für verschiedenartige Bauvorhaben unterschiedlicher Zweckbestimmung offenen Siedlungstätigkeit erwachsen ist, die der Entstehungsweise traditioneller Ortschaften oder Ortsteile entspricht?“
8 Auch mit diesen Fragen zeigt die Beschwerde keinen revisionsgerichtlichen Klärungsbedarf auf. Die Frage, welche Anforderungen an das Vorliegen eines Bebauungszusammenhangs i.S.v. § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB zu stellen sind, ist im Grundsatz in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach ist ausschlaggebend, ob und inwieweit eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und die zur Bebauung vorgesehene Fläche (noch) diesem Zusammenhang angehört. Ortsteil ist danach jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Anzahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist. Mit diesen Anforderungen soll die Abgrenzung zur unerwünschten Splittersiedlung erreicht werden (vgl. zusammenfassend die Urteile vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 2.66 - BVerwGE 31, 20 und - BVerwG 4 C 31.66 - BVerwGE 31, 22 sowie vom 3. Dezember 1998 - BVerwG 4 C 7.98 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 193 S. 81 f.). Auch Gebäude, die nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB im Außenbereich privilegiert sind, sind hiervon nicht ausgenommen. Die Gründe für die Genehmigung der Bauten sind ebenso unerheblich wie die Zweckbestimmung oder die Entstehungsgeschichte der vorhandenen Bebauung. Stets bedarf es einer umfassenden Bewertung des im Einzelfall vorliegenden konkreten Sachverhalts (vgl. zuletzt die Beschlüsse vom 1. September 2010 - BVerwG 4 B 21.10 - juris Rn. 5 f. und vom 2. April 2007 - BVerwG 4 B 7.07 - BauR 2007, 1383, jeweils m.w.N.). Dass diese Maßstäbe, die auch das Berufungsgericht angewandt hat, einer weiteren verallgemeinerungsfähigen Konkretisierung oder Fortentwicklung fähig und bedürftig sind, obwohl sie erklärtermaßen stets eine einzelfallbezogene Würdigung verlangen, ist nicht ersichtlich. Die Begründung, mit der das Berufungsgericht einen Bebauungszusammenhang bejaht hat, ist das Ergebnis der konkreten Beurteilung der für die Anwendung des § 34 Abs. 1 BauGB maßgebenden tatsächlichen Verhältnisse. Der Sache nach wendet sich die Beschwerde lediglich gegen diese tatrichterliche Sachverhaltswürdigung, die sie für verfehlt hält.
9 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Werts des Streitgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.
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